Усунення адміністративних бар'єрів як шлях до створення державою належних умов для інвестиційної діяльності

Ключові слова: інвестиції, інвестиційна діяльність, адміністративні бар'єри, адміністративні послуги, реєстраційні процедури, інспекційні органи, інспекційні перевірки.

Аннотация

В статье проведен анализ проблем системы предоставления административных услуг и системы осуществления инспекционных проверок в Украине в качестве административных барьеров, которые существенно препятствуют формированию благополучного инвестиционного климата. Определены главные источники этих проблем и сформулированы соответственные предложения касательно их устранения на основе материалов зарубежного опыта.

Ключевые слова: инвестиции, инвестиционная деятельность, административные барьеры, административные услуги, регистрационные услуги, инспекционные органы, инспекционные проверки.

Annotation

Keywords: investments, investment activity, administrative barriers, administrative services, registration services, inspectorates, inspections.

Одним з основних видів зовнішньоекономічної діяльності, що значною мірою впливає на зміцнення та розвиток національної економіки кожної країни, є інвестиційна діяльність. Відомо, що інвестиції сприяють формуванню виробничого потенціалу країни, пришвидшують впровадження досягнень науково-технологічного прогресу і передового досвіду управління, є рушійною силою ефективного зовнішньоекономічного співробітництва держав та бізнесу. Стан інвестиційного клімату є важливим чинником формування престижного міжнародного іміджу держави, ключовим показником перспектив її подальшого розвитку. Саме тому провідні вітчизняні й зарубіжні експерти пов'язують майбутній прогрес України із залученням до її національної економіки іноземних інвестицій. У зв'язку з цим питання забезпечення сприятливих умов для інвестиційної діяльності в Україні є особливо актуальним.

Слід зазначити, що станом на сьогодні рівень інвестиційної привабливості України, на жаль, не знаходиться на високому рівні. Серед найбільш чутливих проблем діяльності вітчизняних та зарубіжних інвесторів, інших суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності в Україні слід виділити надмірні адміністративні бар'єри, а саме - бюрократичні та непрозорі процедури отримання адміністративних послуг та надмірна кількість інспекційних перевірок. Саме ці проблеми виокремлюються провідними західними експертами, серед яких Скотт Джейкобс, Жаклін Кулідж, Філіп Хемптон, як такі, що найсуттєвіше перешкоджають зростанню інвестиційної активності. Тому вважаємо за необхідне здійснити аналіз проблемних питань системи надання адміністративних послуг та системи інспектування в Україні з дослідженням актуального для неї досвіду зарубіжних країн.

Проблеми активізації інвестиційної діяльності та формування сприятливого інвестиційного клімату в Україні були висвітлені у працях таких науковців, як І. В. Абрамович, Б. М. Вишивана, О. В. Ри- бій. Науково-теоретичні аспекти сфери надання адміністративних послуг досліджувались В. Б. Авер'яновим, І. Б. Коліушком, В. П. Тимощуком. Однак проблемні аспекти надання адміністративних послуг та проведення інспекційних перевірок як факторів впливу на інвестиційний клімат недостатньо досліджені. адміністративний послуга інспекційний інвестиційний

Метою цієї статті є аналіз ключових проблем системи надання адміністративних послуг і системи здійснення інспекційних перевірок як одних з найсуттєвіших перешкод зростанню інвестиційної діяльності в Україні, виявлення їхніх головних чинників та формулювання відповідних пропозицій щодо їх усунення, використавши актуальний зарубіжний досвід.

Важливим показником зацікавленості держави у залученні іноземних інвесторів до функціонування на її території є ступінь зручності, якості та прозорості надання адміністративних послуг. Найпоширеніші послуги для таких суб'єктів: реєстрація створення та припинення діяльності юридичних осіб або фізичних осіб-підприємців; реєстрація та перереєстрація іноземних інвестицій; реєстрація майна, майнових прав; отримання ліцензій, сертифікатів, інших дозволів.

Однак сфера надання адміністративних послуг в Україні характеризується низкою проблем, що значно ускладнюють, зокрема, і умови діяльності інвесторів.

Провідними дослідниками у сфері адміністративного права В. Б. Авер'яновим та І. Б. Коліушком виділено такі недоліки існуючої практики надання адміністративних послуг:

• «подрібнення» адміністративних послуг на окремі платні послуги;

• перекладання обов'язків адміністративних органів щодо збирання довідок, візування, погодження тощо на приватних осіб;

• необґрунтована платність окремих видів адміністративних послуг;

• надмірно високі розміри плати за окремі види послуг;

• обмеженість днів та годин прийому громадян;

• складність доступу до інформації, необхідної для отримання адміністративних послуг;

• невиправдано тривалі строки для надання окремих послуг;

• неналежне й часто суперечливе правове регулювання процедурних питань;

• фактичне зобов'язання приватних осіб отримувати супутні платні послуги, тобто сплачувати «добровільні» благодійні внески [1, с. 254].

Слід зазначити, що останнім часом спостерігаються певні зрушення на шляху до вирішення цих проблем. Так, спрощено порядок надання деяких адміністративних послуг для суб'єктів господарювання, як, наприклад, процедури з державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, реєстрації припинення їх діяльності, отримання дозволів на будівництво.

Крім того, прийнято Закон України «Про адміністративні послуги» від 06.09.2012 р. № 5203-VI (далі - Закон) [2], норми якого мають на меті полегшити громадянам та суб'єктам підприємництва процес отримання необхідних для них адміністративних послуг.

Згідно з нормами Закону в усіх містах та районах мають почати функціонувати центри надання адміністративних послуг. Такий центр - це єдиний офіс, де громадяни і суб'єкти підприємництва можуть отримати широкий спектр різних адміністративних послуг, оминаючи численні візити до кабінетів різних посадовців. Слід лише надати необхідні документи та очікувати на результат потрібної послуги. В зарубіжних країнах (переважно західних) такі офіси є досить поширеними і називаються по-різному. Наприклад, в Німеччині діють бюро/офіси для громадян, у Польщі - відділи обслуговування мешканців, у Данії - центри послуг для громадян, а у Великобританії - офіси під назвою «Послуги однієї зупинки» («One Stop Services») [3, с. 233-273]. Завдяки їх функціонуванню, всі послуги в цих країнах надаються швидко і зручно, а отже, інвестори відчувають комфорт та повагу.

Однак слід зазначити, що позитивний ефект від вищенаведених нововведень вітчизняного законодавства не реалізовано повною мірою на практиці.

Так, далеко не всі адміністративні послуги надаються через центри надання адміністративних послуг, що мають забезпечити максимальний комфорт їх споживачів. Наприклад, це ряд послуг Державної реєстраційної служби України.

Наразі особи стикаються з численними незручностями при отриманні необхідних їм реєстраційних послуг.

Досить часто через необґрунтовані відмови у прийнятті документів для реєстрації змін до установчих документів юридичних осіб заявникам послуги необхідно приходити на прийом знову (наприклад, це вимога до представника товариства з єдиним засновником додати до протоколу загальних зборів протокол реєстраційної комісії). Однак приймає їх вже інший реєстратор, який може зробити нові зауваження щодо змісту документів (що досить часто трапляється).

Перелік документів для здійснення реєстрації речових прав на нерухомість, що наведений у п. 37 Порядку державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2013 р. № 868 (далі - Порядок) [4], взагалі не є вичерпним. Через це реєстратор може зупинити розгляд заяви і затребувати нові документи, надавши п'ятиденний строк для їх подачі згідно з п. 16 Порядку. Але часто в цей строк додаткові документи отримати неможливо, оскільки він виявляється закоротким. Тому особі відмовляють у реєстрації прав. За повторну подачу документів необхідно знову сплачувати державне мито. Крім того, слід зазначити, що реєстратори часто вимагають додаткові документи, які можуть і не бути вкрай необхідними (наприклад, платні довідки БТІ).

Години прийому реєстраційних служб часто обмежені, що зумовлює великі черги.

Слід також зауважити, що далеко не всі законодавчі спрощення реєстраційних процедур для бізнесу виявились ефективними. Так, скасування свідоцтва про державну реєстрацію фізичної особи-підприємця або юридичної особи призвело до того, що наразі таким суб'єктам доводиться щоразу звертатися за отриманням виписки з Єдиного державного реєстру для підтвердження будь-яких змін або ж актуальності інформації щодо них. Багатьом з них не подобається і скасування процедури резервування найменування юридичної особи, що може призвести до відмови від реєстрації через збіг найменування з іншою юридичною особою, в той час, коли більшість реєстраційних дій вже здійснено.

Сьогодні досі не прийнято Закон України «Про адміністративний збір», яким би мали бути встановлені чіткі розміри плати за більшість адміністративних послуг.

Ще одним фактором суттєвого ускладнення діяльності іноземних інвесторів, а також інших суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності в Україні є надмірні та досить часто свавільні інспекційні перевірки. Нинішню систему органів інспектування, що дісталася Україні у спадок від СРСР, досі не реформовано. Як наслідок, вона зберегла основні негативні системні риси, притаманні радянській моделі державного управління, а також набула й нових недоліків. Зокрема, це структурна розбалансованість державних та місцевих інспекційних органів.

О. А. Банчук виділяє такі проблеми, що характерні сфері інспектування:

• дублювання в діяльності інспекційних органів. Здійснення діяльності у певній сфері може перевірятися кількома адміністративними органами, що на практиці перетворюється на стан безкінечних перевірок;

• нерозрізнення діяльності з проведення перевірок і надання адміністративних послуг. На практиці це призводить до того, що одна державна інституція уповноважується на надання певного дозволу (ліцензії) і одночасно перевіряє законність дозволеної (ліцензованої) діяльності;

• спрямованість діяльності інспекційних органів на безумовне виявлення порушень. Це призводить до сприйняття підприємцями інспекційних перевірок як фіскально-каральних акцій [5, с. 16, 45, 75].

Зазвичай, в Україні на підприємствах, в т. ч. з іноземними інвестиціями, проводиться понад три інспекційні перевірки на місяць, що заважає їх стабільній роботі. Поширеними є випадки, коли інспектори, прагнучи отримати хабар, умисно встановлюють надто короткі строки для усунення виявлених порушень, що робить неможливим їх вчасне усунення.

Пострадянська країна Латвія також зіткнулась зі схожими проблемами. Тому її досвід становить інтерес для України.

Ще у 1999 році Уряд Латвії підняв питання про необхідність реформування системи інспекційних перевірок. В тому ж році Уряд створив робочу групу, яка представила на розгляд громадськості відповідний план дій з проведення реформ. Надалі Уряд поклав відповідальність за проведення інспекційної реформи на Бюро з питань реформ публічної адміністрації. Таке Бюро отримало завдання розробити уніфіковану «інструкцію» щодо стандартизації внутрішнього регулювання різних інспекцій задля забезпечення послідовних та передбачуваних перевірок суб'єктів підприємницької діяльності.

Наступним кроком Кабінету Міністрів Латвії стало ухвалення Програми з удосконалення інспекцій. Роль моніторингу та оцінювання бізнес-клімату задля визначення прогресу реформ взяло на себе Агентство Латвії з розвитку, передових інспекцій та бізнесу.

План дій став реально діючим документом, пункти якого поступово впроваджувались. Завдяки його реалізації вдалося досягти таких результатів:

* реорганізація зайвих інспекційних органів (наприклад, Державна служба з питань навколишнього середовища утворилась внаслідок злиття Державної інспекції з навколишнього середовища, Адміністрації з питань морського середовища, вісьмох регіональних департаментів з питань навколишнього середовища та Центру з радіаційної безпеки);

• зниження частоти й тривалості інспекційних перевірок та усунення пов'язаних з ними корупційних дій (середня тривалість основних інспекцій знизилась з 6-12 годин до 2-5 годин);

• визначення регулярності інспекційних перевірок на основі критерію «ризику», що навіть сприяло зміцненню захисту від потенційних небезпек;

• спрощення процедур податкових інспекцій, реєстрації бізнесу, нерухомості, спрощення митних процедур перетину кордонів Латвії тощо [6, с.15].

В результаті реформ інвестиційна привабливість Латвії суттєво зросла, а рівень довіри до інспекційних органів значно збільшився з боку суб'єктів підприємництва.

Одна з найрозвинутіших держав західного світу - Великобританія також зіштовхнулась із проблемою надмірності адміністративних бар'єрів для суб'єктів бізнесу через невпорядковану систему інспектування. Досвід цієї країни у подоланні зазначеної проблеми є одним із передових у Європі, а тому важливий і для України.

У 2004 році на замовлення Уряду командою відомого британського бізнесмена Філіпа Хемптона було проведено дослідження системи органів інспектування Британії. Результати цього дослідження показали, що для британської регуляторної системи характерні такі проблеми:

• несистемне використання методу оцінки ризику діяльності суб'єктів підприємництва;

• інспекційні органи не надають перевагу консультуванню суб'єктів підприємництва з метою забезпечення належного виконання ними своєї діяльності;

• надто велика кількість часто дубльованих форм та вимог з надання персональних даних і відсутність плану щодо їх зменшення;

• в інспекційних органів відсутні ефективні інструменти для покарання системних порушників та заохочення належних виконавців у сфері підприємницької діяльності;

• структура інспекційних органів, особливо на місцевому рівні, є надто заплутаною, що заважає їх об'єднанню та не стимулює підприємців відповідальніше виконувати свої обов'язки;

• надто низький рівень взаємодії підприємців та інспекційних органів [7, с. 4].

Слід зазначити, що Великобританія мала досить складну регуляторну систему до проведення інспекційної реформи. Так, в сукупності ця країна мала 674 регуляторних органи на місцевому та державному рівнях, де працювало 61000 осіб. Функції інспектування були розподілені серед 63 національних регуляторів, 203 департаментів з питань торгових стандартів і 408 департаментів з питань безпеки довкілля при місцевих органах [7, с. 6, 12].

У системі взаємодії центральних та місцевих інспекційних органів спостерігалося чимало проблем. Серед них слід вказати недостатність чітких настанов з боку центральних органів місцевим, неузгоджену імплементацію місцевими органами національних стандартів, певну довільність у діяльності місцевих органів, непослідовне фінансування їх діяльності.

Ці проблеми поглиблювали адміністративні бар'єри для суб'єктів підприємництва, які в результаті зазнавали зайвих інспекційних візитів і навіть отримували суперечливі поради від інспекційних органів.

Кількість інспекційних перевірок у Великій Британії досягала близько 3,1 млн щороку. Державні регулятори вимагали заповнення майже 2,6 млн форм, в той час як місцеві органи вимагали заповнення власних видів форм. Опитування показало, що підприємцям доводилось мати справу як мінімум із сімома інспекційними органами кожного року [7, с. 3-4].

Усі ці проблеми призвели до необхідності реформування вказаної сфери. Уряд Британії прийняв до уваги напрацьовані рекомендації Хемптона і затвердив у 2005 р. на їх основі План дій з удосконалення регулювання, де було враховано більшість з них.

У 2008 році в Сполученому Королівстві було прийнято Кодекс діяльності регуляторів, який містить важливі принципи інспекційної діяльності. Згідно з положеннями Кодексу жодна інспекційна перевірка не має проводитись без достатніх на те підстав; інспекційні органи, інспекційна система загалом мають керуватися всесторонньою системою оцінки ризиків; підприємці не повинні надавати непотрібну інформацію або ж надавати одну і ту ж інформацію двічі; інспекційні органи мають забезпечувати авторитетні та доступні поради легко й дешево [8, с. 128].

Усі ці принципи інспекційної діяльності ефективно реалізуються на практиці. Наразі у Великобританії суттєво зменшено кількість форм та обсяг інформації, що вимагається від суб'єктів підприємництва. Наприклад, Агентство з охорони навколишнього середовища зменшило кількість форм для заповнення з 350 до 250, а Комітет з питань охорони здоров'я та безпеки взагалі зменшив їх кількість з 127 до 54. Більш вживаною стала і методика оцінки ризику. Так, Агентство з охорони навколишнього середовища визначило 500 000 переробників відходів та 23 000 водозабірних організацій такими, що не потребують моніторингу та інспектування, оскільки їх діяльність має низький ризик шкоди для навколишнього середовища [9, с. 15].

Після проведення інспекційної реформи у Великобританії інспекційними повноваженнями сьогодні наділено 43 державних органи. Для місцевих органів влади чітко визначено двадцять сфер правовідносин, що підлягають їхньому інспектуванню [10].

Отже, досвід Латвії та Великобританії є досить актуальним та корисним для України. Державна політика щодо принципів організації цієї сфери відносин потребує перегляду.

Діяльність інспекційних органів в Україні має бути спрямована, в першу чергу, на профілактику та оцінку ризиків. Для цього їм необхідно утворити спеціальні підрозділи для здійснення повсякденного моніторингу у відповідних сферах. Суб'єкти господарювання, діяльність яких не становить суттєвих ризиків безпеці, не повинні піддаватися регулярним перевіркам. Їх кількість має бути максимально знижена.

Повноваження різних інспекційних органів не повинні дублюватись, оскільки це призводить до ускладнення функціонування суб'єктів підприємницької, в т. ч. інвестиційної діяльності. Крім того, для безперешкодної діяльності цих суб'єктів в Україні необхідно забезпечити:

• спрямованість інспекцій на якісний захист від небезпек та надання ефективного консультування (замість орієнтації на виконання планів зі збору штрафів або залякування підприємців);

• максимально короткі строки проведення перевірок;

• мінімальне втручання в діяльність фізичних та юридичних осіб під час реалізації інспекційних повноважень (наприклад, відвідання приміщень підприємства припустиме лише тоді, коли перевірці підлягають об'єкти чи процеси на його території, а не документи щодо них);

• спрощення вимог відносно заповнення різних бланків, форм тощо;

• рівне ставлення до осіб при проведенні перевірок;

• здійснення інспекційних та інших повноважень з повагою до людини і дотриманням прав фізичних та юридичних осіб;

• кваліфікованість інспекційного персоналу.

Слід також зазначити, що неприйнятною є ситуація, коли сервісна та інспекційна діяльність віднесена до повноважень одного органу владу. Тому інспекційні органи мають бути позбавлені не властивих їм повноважень.

Що ж до територіальної організації інспектування, то найефективніше державні інспекції діятимуть на базі адміністративно-територіальної одиниці якомога нижчого рівня - району і будуть у змозі контролювати стан безпеки та правопорядку в безпосередній близькості до об'єктів контролю.

Отже, з метою створення максимально сприятливих умов для інвестиційної діяльності в Україні, необхідно суттєво спростити всі процедури отримання адміністративних послуг, сприяти наданню переважної більшості з них через центри надання адміністративних послуг та зробити систему інспекційних перевірок ефективною і водночас комфортною для суб'єктів господарювання. Для цього слід переглянути систему інспекційних органів з метою усунення дублюючих і сервісних повноважень, знизити кількість та тривалість інспекційних перевірок, зменшити вимоги щодо заповнення різних бланків та забезпечити відкритість інспекторів для консультацій.

Список використаної літератури

1. Права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно-правове забезпечення реалізації та захисту / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К., Науково-виробниче підприємство «Видавництво «Наукова думка» НАН України», 2007.

2. Закон України «Про адміністративні послуги» від 06.09.2012 р. № 5203-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2013. - № 32. - Ст. 409.

3. Центри надання адміністративних послуг: створення та організація діяльності : практ. посіб. - Вид. 2-ге, допов. і дооп. / [І. І. Бригілевич, С. І. Ванько, В. А. Загайний, І. Б. Колі- ушко та ін.] / За заг. ред. В. П. Тимощука. - К., СПД Москаленко О. М., 2011. - 432 с.

4. Порядок державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2013 р. № 868 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua

5. Проблеми теорії та практики інспекційної діяльності публічної адміністрації в Україні / Автор-упор. О. А. Банчук. - К. : Конус Ю, 2009. - 272 с.

6. Scott Jacobs, Jacqueline Coolidge. Reducing Administrative Barriers to Investment. Lessons Learned [Електронний ресурс]. - Режим доступу : https://www.wbginvestmentclimate.org

7. Philip Hampton. Reducing administrative burdens : effective inspection and enforcement. HM Treasury. March 2005 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.bis.gov.ulc

8. Better Regulation in Europe : United Kingdom. OECD 2010 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.oecd.org

9. National Audit Office. Regulatory quality : How regulators are implementing the Hampton vision [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.nao.org.ulc

10. Department for Business Innovation & Skills [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://discuss.bis.gov.uk

Размещено на Allbest.ru