Функціонування органів самоорганізації населення як дієвого механізму розвитку місцевого самоврядування в Україні

У статті визначено проблемні питання функціонування органів самоорганізації населення в Україні. Розкрито основні напрямки діяльності органів самоорганізації населення Одеси, Луганська, шляхи їх реформування у місті Київ, а також практика діяльності одного з комітетів мікрорайону м. Харкова. Запропоновано шляхи вдосконалення законодавства у сфері реформування досліджуваних органів в Україні.

Ключові слова: місцеве самоврядування, органи самоорганізації населення, функції органів самоорганізації населення, компетенція органів самоорганізації населення.

самоорганізація населення комітет реформування

Постановка проблеми. В умовах проведення конституційної реформи і зниження довіри до влади чимало уваги приділяється вирішенню проблем місцевого самоврядування. Окреме місце в системі місцевого самоврядування займають органи самоорганізації населення (далі - ОСН), статус яких регулюється, насамперед, Конституцією України та Законом України “Про органи самоорганізації населення” від 11 липня 2001 року. Сьогодні переважна більшість ОСН ефективно функціонують у Києві, Одесі, Миколаєві, Бердянську, на Луганщині, Дніпропетровщині тощо, що обумовлено активністю окремих науковців, які одночасно здійснюють практичну діяльність у сфері місцевого самоврядування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання функціонування органів самоорганізації населення в Україні досліджуються у працях М.О. Баймуратова, О.В. Батанова, Р.П. Безсмертного, В.М. Кампо, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка, В.С. Куйбіди, Н.В. Мішиної, М.Ю. Мягченка, О.С. Орловського, С.Є. Саханенка, О.Ф. Фрицького, А.О. Чемериса.

Формулювання цілей. Ефективне функціонування ОСН в Україні зумовлюється реальністю реалізації покладених на них завдань, функцій і повноважень, а також економічної та матеріально-фінансової основи їх діяльності. Метою цієї статті є аналіз діяльності органів самоорганізації населення в Україні (на прикладі міст Луганськ, Одеса, Київ, Харків) та визначення напрямків вдосконалення законодавства, що регламентує їх діяльність.

Виклад основного матеріалу. Серед ОСН, які продуктивно реалізують покладені на них завдання слід зазначити ОСН м. Одеса. Так, нещодавно відбулася VIII конференція ОСН міста Одеси, присвячена їх ролі в реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної влади в Україні. В Одесі триває поступальний і системний розвиток ОСН як складової частини міської системи місцевого самоврядування, а так само як дієвого механізму для розвитку громадянського суспільства та розширення участі громадян у процесі формування та реалізації державної та місцевої політики , вирішенні місцевих проблем. У місті успішно реалізується Програма розвитку ОСН на 2012-2015 роки. Так, на її реалізацію з міського бюджету в 2013 році виділено 1 млн. 687 тис. грн. Сьогодні у місті діє 40 ОСН, з яких 34 - мікрорайонного рівня; близько десяти ініціативних груп по створенню нових ОСН. У рамках діяльності Асоціації органів самоорганізації м. Одеси створений і приступив до роботи “Інформаційно- консультативний центр” для надання методичної та організаційної підтримки міським ОСН. Позитивним є досвід роботи вказаних органів з удосконалення механізмів вирішення житлово-комунальних проблем і питань благоустрою, зокрема реалізовано пілотний проект з надання жителям мікрорайону послуг СДІ1Т (утримання будинків та прибудинкових територій) та обслуговування житлового фонду за допомогою створення підрядної організації, створені обслуговуючі кооперативи для вирішення питань благоустрою сектора приватної забудови, для організації дієвої системи контролю якості надаваних жителям житлово-комунальних послуг та виконаних ремонт в будинкових ОСН обрані громадські уповноважені. Іншим напрямком успішної діяльності ОСН в Одесі є вирішення питань соціального захисту населення, зокрема, створюються громадські центри соціальної взаємодопомоги для залучення додаткових, позабюджетних ресурсів для надання соціальної допомоги нужденним. Крім того, за участю ОСН вирішуються питання збереження і розвитку культурних традицій.

Серед спільних завдань громадськості та міської влади пропонується (а) подальше вдосконалення нормативної бази самоорганізації в місті, в тому числі внести необхідні зміни в чинне 1оложення про ОСН з метою удосконалення процедури їх створення, визначення чіткого порядку наділення їх частиною власної компетенції органів місцевого самоврядування, виділення коштів і матеріально-технічних ресурсів для діяльності для ОСН, їх використання та звіту про їх витрачання; (б) продовження роботи щодо забезпечення ОСН придатними приміщеннями для роботи, включаючи передачу їм в оперативне управління займаних приміщень, а також виділення коштів з бюджету на оплату комунальних послуг та вирішення інших завдань у рамках реалізації ОСН своїх повноважень. Асоціація ОСН м. Одеси проводить роботу з узагальнення та поширення позитивного досвіду, накопиченого Одеськими ОСН, з вирішення питань покращення якості життя одеситів. При цьому з метою найбільш повного і якісного виконання рішення Одеської виконавчого комітету № 489 від 14.07.2011 “Про впорядкування надання послуг з утримання будинків та прибудинкових територій у м. Одесі” потребує розроблення проект типового Положення про громадські уповноважених по будинку (групі будинків, під'їзду) , відповідальних за здійснення громадського контролю за обсягом та якістю наданих житлово-комунальних послуг.

За результатами конференції ОСН пропонується: 1) впроваджувати в практику роботи ОСН форми солідарного фінансування при вирішенні проблемних питань життя своїх мікрогромад з використанням механізму самооподаткування на підставі рішень загальних зборів (конференцій) за місцем проживання; 2) активніше проводити роботу зі створення підприємств, заснованих на колективній власності жителів мікрорайонів, для більш якісної реалізації власних і делегованих повноважень за рішенням проблем ЖКГ та благоустрою території; 3) використовувати власні можливості для вирішення питань соціального захисту членів своїх мікрогромад, а так же питань збереження і розвитку культурних традицій тощо. Передбачається також подальше створення нових ОСН на тих територіях, у житлових будинках і гуртожитках, де є бажання людей та їх готовність до самоорганізації; проведення регулярних зустрічей представників ОСН з керівництвом міської ради, її управлінь і служб, райадміністрацій, а також правоохоронних органів та інших державних органів; сприяння участі ОСН у вирішенні пріоритетних соціальних проблем міста із застосуванням механізму соціального замовлення [2].

Ефективна діяльність ОСН Луганщини розпочиналася з реалізації останніми повноважень у сфері соціального захисту населення і культурній сфері, а також благоустрою і контролю над якістю послуг у сфері житлово-комунального господарства. В останньому питанні у місті впроваджується нова система управління житловим фондом, що дозволить зберегти у житлово-комунальному господарстві стабільну ситуацію і покращити якість обслуговування населення. У Луганську діє Положення про порядок здійснення ОСН Луганську контролю за якістю надаваних громадянам житлово-комунальних послуг та за якістю проведених ремонтних робіт, затверджене рішенням виконкому міської ради у вересні 2012 р. Цей документ рекомендований органам місцевого самоврядування як один з можливих механізмів активної взаємодії у сфері покращення роботи комунальних служб [3].

У Києві пропонується істотно розширити повноваження ОСН відповідно до Концепції реформування місцевого самоврядування. Створення ефективної і прозорої системи управління передбачено Стратегією розвитку Києва до 2025 року. Основними завданнями реформування є децентралізація системи управління та забезпечення фінансової самостійності малих територій Києва - вулиць, кварталів, мікрорайонів, де створені ОСН. Керівникам районів м. Києва запропоновано скласти перелік повноважень, які вони готові делегувати комітетам місцевого самоврядування, зокрема, у сфері контролю за містобудівною діяльністю, благоустроєм і громадським порядком, дотриманням природоохоронного законодавства тощо.

Сьогодні у Києві нараховується 118 легалізованих ОСН, серед яких 47 будинкових, 7 квартальних, 4 вуличні і 60 комітетів мікрорайонів, які об'єднують 750 тисяч жителів Києва. До кінця 2013 року передбачається створення 150 ОСН [4].

Практика діяльності органів самоорганізації населення у місті Харкові свідчить, що більшість органів самоорганізації населення у місті створюються шляхом повідомлення про існування і не мають статусу юридичної особи. Тому, спочатку пропонуємо звернутися до позитивного досвіду діяльності зазначених органів, а потім проаналізувати недосконалість діючого законодавства і зазначити шляхи його вдосконалення.

Так, в Московському районі міста біля 20 років успішно діє Комітет самоорганізації населення 602 мікрорайону м. Харкова. Найбільш продуктивними, на думку голови комітету, були 1993 - 2001 роки, коли орган самоорганізації мав делеговані повноваження і, відповідно, наділявся коштами для їх виконання. Комітет 602 мікрорайону зареєстрований у міській раді, що є позитивним фактором, оскільки його матеріально- фінансова основа частково складається з фінансових та матеріальних ресурсів міського бюджету. Відповідно, діяльність інших органів самоорганізації населення, які “фінансуються” за рахунок районних бюджетів, є менш ефективною через нестачу коштів у районних бюджетах.

Після прийняття Закону України “Про органи самоорганізації населення” постало питання про необхідність перереєстрації зазначеного комітету, яку було проведено лише минулого року у зв'язку з відсутністю в діючому законі положень, якими б детально регламентувався порядок перереєстрації органів самоорганізації населення. Інша актуальна проблема - це відсутність угоди між Комітетом та міською радою про перерозподіл повноважень (чи про їх делегування). Такий договір існував до 2001 року, а зараз, у зв'язку з економічними проблемами в державі, такий договір не було укладено між зазначеними суб'єктами, і, відповідно, Комітет мікрорайону не має делегованих повноважень. Так, згідно з положеннями діючого закону про органи самоорганізації, делеговані повноваження таких органів повинні забезпечуватись відповідними матеріально-фінансовими ресурсами, оскільки в разі їх відсутності, орган самоорганізації може відмовитись від виконання таких повноважень. Цими факторами і обумовлюється відсутність угоди між міською радою та Комітетом 620 мікрорайону. Проблема відсутності делегованих повноважень турбує голову та членів органу самоорганізації. Так, зокрема, із вказаним органом не узгоджуються питання будівництва СТО, гаражних кооперативів тощо, хоча в деяких випадках створення цих об'єктів не є доцільним. На думку членів Комітету, а також мешканців мікрорайону, це не дозволяє їм реально впливати на реалізацію їх прав у сфері місцевого самоврядування. Більшість проблем, яким присвячена діяльність Комітету 602 мікрорайону, пов'язана з вирішенням питань у соціальній сфері (зокрема, це організація допомоги громадянам похилого віку, інвалідам, малозабезпеченим та багатодітним сім'ям, самотнім громадянам тощо), у житлово-комунальній сфері (роботи з благоустрою, озеленення, утримання в належному стані садиб, дворів, вулиць, парків, обладнання дитячих і спортивних майданчиків, кімнат дитячої творчості, клубів за інтересами тощо; контроль за якістю надаваних громадянам, які проживають у жилих будинках на території діяльності Комітету, житлово-комунальних послуг та за якістю проведених у зазначених жилих будинках ремонтних робіт). Крім того, багато уваги Комітет приділяє розгляду звернень громадян, веде їх прийом, а також здійснює їх облік.

Існуючі матеріально-фінансові проблеми забезпечення виконання власних повноважень, Комітет вирішує частково за рахунок коштів міського бюджету, але в більшості випадків шляхом отримання спонсорської допомоги та взаємодії з депутатами районної та міської ради через так звані “депутатські фонди”. Зараз у зв'язку з обранням депутатів за пропорційної систему та їх “незв'язаність” з виборчими округами, практику виділення місцевими радами коштів у “депутатські фонди” було припинено.

Якщо ж говорити про практику діяльності органів самоорганізації населення у м. Харкові, як і в Україні в цілому, то більшість з них створені шляхом повідомлення про існування та не мають статусу юридичної особи. Виходячи з цього існування вказаних органів є досить формальним, оскільки обсяг надаваних ним повноважень не дозволяє виконувати належним чином завдання, покладені на такі органи законодавством.

Слід зазначити, що створення органів самоорганізації населення не повинно нав'язуватися “згори”, оскільки нездатність або небажання жителів певної території працювати в таких органах дискредитуватиме саму ідею цього правового інституту.

Крім того, розроблені у районах м. Харкова Методичні рекомендації порядку здійснення легалізації органів самоорганізації населення містять положення щодо ініціювання створення, надання дозволу на створення, порядку обрання органу, затвердження Положення про орган самоорганізації та власне легалізації - реєстрації чи повідомлення про заснування вказаних органів. На жаль, більшість положень цих методичних рекомендацій дублюють норми Закону України “Про органи самоорганізації населення”, але позитивним моментом є наявність додатків - документів, які необхідно готувати під час створення органу, - що дозволяє спростити процес їх підготовки, та розробка Типового положення про орган самоорганізації населення виконкомами місцевих рад.

Наступним негативним фактором законодавчого регулювання статусу органів самоорганізації населення є те, що діючим законом не встановлено процедуру скликання та проведення зборів (конференції) жителів за місцем проживання, на яких приймається рішення щодо ініціювання створення органу самоорганізації населення. Тому в таких випадках слід керуватися іншими нормативними актами, зокрема, нормами Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, Положенням про порядок проведення зборів за місцем проживання громадян та Статутом територіальної громади. Оскільки закон не передбачає процедуру проведення зборів громадян для обрання представників на конференцію, доцільно було б розробити Положення про проведення зборів громадян для висування представників (делегатів) на конференцію жителів щодо створення органу самоорганізації населення.

Наступною прогалиною у законодавчому врегулюванні статусу органів самоорганізації населення є наявність лише єдиної підстави для відмови місцевої ради у наданні дозволу на створення органу самоорганізації населення - порушення передбачених законом вимог щодо процедури ініціювання створення органу самоорганізації населення. Доцільним було б розширення таких підстав, до яких, зокрема, можна включити, недоцільність створення органу самоорганізації, або якщо пропозиція про надання дозволу не підтримана більшістю голосів депутатів.

На практиці під час створення органів самоорганізації виникає питання щодо правових наслідків прийняття рішення суду про визнання відмови у наданні дозволу на створення органу самоорганізації незаконною. Чи буде таке рішення дозволом і відповідно підставою для реєстрації органу самоорганізації населення виконавчим комітетом ради чи рада лише повинна надати дозвіл на створення такого органу? Сьогодні це питання конкретизується у рішенні суду, а законодавство про органи самоорганізації населення потребує вдосконалення механізму оскарження до суду відмови у наданні дозволу на створення цих органів.

Крім того, як вже зазначалося, Закон України “Про органи самоорганізації населення” не передбачає процедуру перереєстрації органів самоорганізації населення, що створює на практиці певні труднощі, оскільки з діючих норм випливає, що після закінчення терміну повноважень відповідної ради орган самоорганізації повинен припинити діяльність і знову проходити процедуру реєстрації у разі прийняття рішення про його створення.

Виходячи з викладеного, необхідно зазначити, що потребують розробки Положення про збори (конференції) громадян за місцем проживання, про проведення зборів громадян для висування представників на конференцію жителів щодо створення органів самоорганізації населення. Потребує також розширення закріплений Законом України “Про органи самоорганізації населення” перелік підстав для відмови у надання дозволу на створення зазначених органів (крім порушення передбачених законодавством вимог щодо ініціювання створення органу самоорганізації населення, доцільно передбачити, зокрема, такі підстави як недоцільність створення органу самоорганізації, не підтримання пропозиції щодо створення цих органів більшістю голосів депутатів відповідної місцевої ради. Крім того, необхідно вдосконалити механізм оскарження до суду відмови у наданні дозволу на створення органу самоорганізації населення та передбачити у законодавстві порядок перереєстрації досліджуваних органів.

На нашу думку, доцільне створення у місцевих радах структурних підрозділів (відділів, управлінь), які б розробляли методичні рекомендації порядку здійснення легалізації органів самоорганізації населення та Типові положення про ці органи, надавали їм правову та організаційну допомогу, підтримували зв'язку з цими органами тощо, оскільки розроблені та діючі методичні рекомендації та положення не усувають прогалин діючого законодавства.

Ми вважаємо, що практика створення органів самоорганізації населення повинна виходити із необхідності надання їм статусу юридичної особи для реального здійснення ними покладених на такі органи завдань, функцій і повноважень.

В більшості випадків до переліку делегованих повноважень, які надаються органам самоорганізації включають: прибирання та переробка сміття; участь у вирішенні питань щодо організації збирання та транспортування побутових відходів для утилізації та знищення, знищення та захоронення трупів тварин; підготування та видачу документів, які забезпечують дотримання паспортної системи, статистичний облік громадян, які проживають в межах території діяльності органу самоорганізації та видання на підставі цього довідок про склад сім'ї, про наявність та склад особистого підсобного господарства, потреб у паливі (що характерно для “приватного сектора”) тощо.

Контроль за здійсненням делегованих повноважень органами самоорганізації здійснює відповідна місцева рада. Але законодавчо не вирішено питання про умови і форми здійснення такого контролю, а також підставах та порядку дострокового позбавлення таких повноважень. Закон не містить підстав дострокового позбавлення делегованих повноважень органів самоорганізації населення. Виходячи з аналізу діючого законодавства, можна дійти висновку, що такими підставами можуть бути: а) недоцільність децентралізації таких повноважень (у разі неефективності їх реалізації органом самоорганізації населення), оскільки сутність делегування пов'язана саме з ефективністю реалізації наданих повноважень саме тими суб'єктами, яким ці повноваження передаються; б) неналежне виконання чи невиконання органом самоорганізації наданих йому делегованих повноважень; в) порушення Конституції та законів України, інших актів законодавства (але в цьому випадку доцільно, мабуть, використати за аналогією п. 3 ч. 2 ст. 25 Закону України “Про органи самоорганізації населення” щодо можливості позбавлення таких повноважень за рішенням суду).

Практика діяльності органів самоорганізації населення свідчить про необхідність удосконалення розділів Положень про органи самоорганізації населення, присвячені порядку припинення діяльності цих органів. Так, у разі припинення органу самоорганізації фінансові ресурси та майно, які знаходились у розпорядженні органу самоорганізації повертаються до відповідної місцевої ради, яка давала згоду на створення цього органу. Оскільки законом передбачається необхідність повернення фінансових та матеріальних ресурсів відповідній місцевій раді, то можна зробити висновок, що раді передаються лише ті фінансові ресурси і майно, які надавались цією радою для здійснення власних та делегованих повноважень органу самоорганізації. Фінансові ресурси та майно, які передавались органу самоорганізації як внески фізичних та юридичних осіб, відповідно, не передаються сільській, селищній, міській, районній в місті (у разі її створення) раді.

В цьому аспекті є певна проблема щодо “долі” майна та фінансових коштів, яке не передавалось органу самоорганізації населення місцевою радою, а належить цьому органові на праві власності і сформовано за рахунок добровільних внесків фізичних та юридичних осіб та інших надходжень, не заборонених законом. На нашу думку, необхідно, щоб у передбаченому Цивільним кодексом порядку в місцевих друкованих засобах масової інформації була надрукована інформація щодо проведення ліквідації органу самоорганізації населення та виявлення можливих кредиторів. Відповідно, у разі якщо таке майно або фінансові кошти мали цільове призначення, вони, за наявності відповідних вимог кредитора, повертаються йому. Якщо ж таких вимог не було пред'явлено, загальними зборами “конференцією” громадян за місцем проживання приймається відповідне рішення про передачу такого майна або фінансових коштів до комунальної власності з урахуванням цілей, для яких його було передано.

Аналіз норм Закону України “Про органи самоорганізації населення”, які встановлюють порядок припинення діяльності органу самоорганізації, свідчить, що вони не містять, по-перше, процедуру повернення коштів та майна відповідній місцевої раді та, по-друге, порядок ліквідації суб'єкта. На нашу думку, в цьому випадку треба детально передбачити (виписати) процедуру повернення місцевій раді фінансових ресурсів і майна в окремому рішенні такої місцевої ради, що ми пропонуємо у розробленому нами Положенні. Загальні положення процедури ліквідації юридичних осіб передбачені у Цивільному кодексі України. Відповідно, при визначенні порядку припинення діяльності (ліквідації) органу самоорганізації населення юридичної особи необхідно виходити з цих загальних положень. Зокрема, необхідно врахувати наступні моменти: 1) створити ліквідаційну комісію, до складу якої включити представників місцевої ради або її виконавчого органу, самоорганізації, який ліквідується, та жителів відповідної території. Такий склад комісії гарантує, з одного боку, дотримання закону, а з іншого - недопущення зловживань (наприклад, незаконного привласнення таких ресурсів) з будь- якої сторони; 2) ліквідаційна комісія з моменту її створення наділяється відповідними повноваженнями щодо передачі фінансів та майна органом самоорганізації відповідній місцевій раді; 3) ліквідаційна комісія не припиняє свою діяльність до того моменту, поки не буде вирішена юридична доля всього майна та фінансових ресурсів, що перебували в оперативному управлінні органу самоорганізації населення.

З цією метою комісія виявляє боржників і кредиторів органу самоорганізації шляхом аналізу бухгалтерської документації, інших документів та опублікування у місцевій пресі оголошень про припинення повноважень органу самоорганізації населення; 4) діяльність ліквідаційної комісії оформляється документально, підсумкові рішення підписуються всіма членами комісії.

Ще одним проблемним питанням є муніципально-правова відповідальність органів самоорганізації населення, яка становить собою встановлені законом і локальними актами примусові заходи, які застосовуються, власне, до цих органів та їх членів за вчинені правопорушення, внаслідок чого орган самоорганізації або припиняє діяльність або позбавляється повноважень. Відповідальність досліджуваних органів є найменш розвинутим інститутом муніципально-правової відповідальності, що потребує подальшого дослідження вказаної проблеми. Крім того, у зв'язку з формальністю створення й існування органів самоорганізації населення на практиці він майже ніколи не застосовується.

Висновки

Таким чином, позитивна діяльність органів самоорганізації населення сприяє демократичному розвиткові місцевого самоврядування і для більшої ефективності його здійснення необхідно створювати органи самоорганізації населенням із статусом юридичної особи та вдосконалити чинне законодавство про статус таких органів. Ефективне впровадження Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної влади в Україні сприятиме максимальному залученню населення до прийняття управлінських рішень, сприянню розвитку форм демократії участі на місцях. Необхідним є подальше створення сприятливих умов для формування і діяльності ОСН, співпраця в цих питаннях з органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями, зокрема, в галузі розширення повноважень ОСН по захисту прав і вирішення життєвих проблем членів територіальної громади, надання реальної фінансової, організаційної та технічної підтримки чинним органам самоорганізації.

Література

1. Закон України “Про органи самоорганізації населення” № 2625-Ш від 11 липня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 48. - Ст. 254.

Размещено на Allbest.ru