Територіальна громада як суб’єкт господарювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 352.9:346.2: 332.02(330.15)

Львівський національний університет імені Івана Франка

Територіальна громада як суб'єкт господарювання

Ігор Гурняк, Олександра Яремчук

Анотація

управління територіальний громада

Розглядаються погляди науковців на проблематику управління ресурсами групою людей. Досліджується функціонування територіальної громади як суб'єкта господарювання в Україні. Виявляються перешкоди та можливості розвитку спільного управління обмеженими ресурсами громади.

Ключові слова: інстшуційна теорія, обмежений ресурс, розвиток, спільна власність, територіальна громада.

Аннотация

Игорь Гурняк, Александра Яремчук. Территориальное общество как субъект хозяйствования

Рассматриваются взгляды ученых на проблематику управления ресурсами группой людей. Исследуется функционирование территориального общества как субъекта хозяйствования в Украине. Выявляются препятствия и возможности развития совместного управления ограниченными ресурсами общины.

Ключевые слова: институциональная теория, ограниченный ресурс, развитие, общая собственность, территориальная община.

Annotation

Ihor Hurniak, Oleksandra Yaremchuk. Local community as a business entity

The survey of the views of scholars on issues of resource management group of people was made. Based on institutional theory was studied the functioning of the community as the subject of a local entity in Ukraine. The barriers and opportunities were identified for the co-management development of limited communities' resources.

Key words: institutional theory, limited resources, development, joint ownership, local entity.

На сучасному етапі розвитку держави важливим постає питання визнання територіальної громади як суб'єкта господарювання. Це спричинено використанням майна громад України без їх участі. Зважаючи на досвід інших держав та можливості економічного розвитку, актуальним на сьогодні є саме зародження та функціонування територіальної громади як цілісної інституційної одиниці.

Ураховуючи зацікавленість у дослідженні проблематики, можна стверджувати про різноманітність поглядів науковців. Г. Хардін у «Трагедії громад» описав деградацію суспільства внаслідок використання спільнотою людей обмежених ресурсів [5]. Він стверджує, що управління спільною власністю є неефективним унаслідок наявності проблеми фрірайдера (безбілетника). До появи тези Г. Хардіна стосовно спільної власності висловлювався й Арістотель у праці «Політика». Він вважав, що людині важлива лише її індивідуальна власність, а до спільної вона ставиться недбало. Відповідно до теорії Гоббса люди, намагаючись максимально збагатитись, починають ворожнечу та протистояння між собою. Деякі теоретики прав власності апріорно вважають, що комунальне володіння має такі небажані результати:

- фізичне знищення, адже нікого не можна виключити з процесу користування ресурсною системою, і відповідно фрірайдер постійно порушуватиме правила користування;

- надто великі затрати на переговори з метою встановлення правил щодо доступу до ресурсів, навіть у випадку досягнення згоди щодо обмеженого доступу.

Для порівняння наведемо думку економістів-інституціоналістів, дещо перефразувавши теорему Коуза: якщо права власності (у цьому випадку комунальної) чітко визначені, ефектом масштабу можна знехтувати, а трансакційні витрати дорівнюють нулю, то проблему зовнішніх екстерналій можна вирішити без втручання ззовні, зокрема без втручання держави. Отже, залишилось дати відповідь на питання щодо розміру трансакційних витрат, природи зовнішніх екстерналій, визначеності права власності на спільний ресурс.

Інші загрози комунального володіння, на яких наголошують науковці:

- важкість умов комунікації в групі;

- лояльність до викривлень у зовнішніх органах влади;

- викривлена система стимулів, створена центральними органами влади.

Щодо ймовірного (чи гарантованого рядом авторів) фізичного знищення об'єкта комунальної власності є два висновки, що заслуговують на увагу:

1. Р. Неттінг вважає, що комунальне землеволодіння винагороджує все суспільство результатами діяльності зі збереження ресурсів від можливого знищення [7]. Наприклад, 3 млн га в Японії надалі залишаються в комунальній власності. Це в державі, де земля під авто подекуди дорожча за саме авто.

2. М. Маккейн на основі ряду досліджень не виявила жодного прикладу комунальної землі, яка б страждала від екологічних проблем [6]. Очевидно, що територія України з відсутністю чіткого визначення та захисту права власності, зокрема комунального, дослідником до уваги не бралася.

Метою статті є оцінка можливостей успішного функціонування та розвитку територіальних громад України як суб'єкта господарювання в сучасних реаліях.

У своїй книзі «Керуючи спільною колективною діяльністю» Е. Остром заперечила тези теоретиків успішними прикладами з практики [2]. Наведемо найбільш цікаві приклади з її дослідження.

Виловриби в Аланьї (Туреччина) [2, c. 273]. Після десяти років спроб і помилок рибалки визначають черговість ділянок для вилову риби шляхом жеребкування. Перелік віддається на зберігання меру та жандарму. Правила модифіковані учасниками, які самі й здійснюють нагляд. Право на використання чітко визначене.

Випас худоби талісокористування в Тьорбелі (Швейцарія) [2, c. 275].Жоден житель - член громади не може посилати на альпійські луки громади більше корів, ніж він може прогодувати протягом зими. Дерева для будівництва та обігріву помічаються офіційною особою громади, групуються в лоти й розподіляються за групами домашніх господарств.

Е. Остром виділяє такі принципи проектування інститутів спільного ресурсу:

1. Чітко визначені межі.

2. Відповідність між правилами присвоєння чи забезпечення пропозиції та місцевими реаліями.

3. Наявність домовленостей колективного вибору - більшість бере участь у зміні правил.

4. Нагляд зі сторони присвоювачів.

5. Відкаліброваність санкцій (тяжкість покарання відповідає тяжкості проступку чи злочину та їх контексту).

6. Доступний механізм вирішення конфліктів: легкий доступ до низькозатратних площадок їх вирішення.

Мінімальне визнання права на організацію: права присвоювачів на проектування й створення власних інститутів не заперечуються зовнішніми органами державної влади.

7. Існує система вбудованих організацій. Діяльність із присвоєння, забезпечення, нагляду здійснюється на різних рівнях організацій, убудованих одна в одну [2, с. 178].

Також, на думку Е. Остром щодо інститутів спільного ресурсу, необхідно розглядати такі питання з погляду економіки: скільки учасників процесу, яка структура групи присвоювачів, хто є ініціаторами дій із використання спільного ресурсу, хто покривав затрати на здійснені заходи, якою інформацією володіли учасники, у чому полягали ризики й зобов'язання різних учасників і які інститути більш широкого характеру використовували учасники, установлюючи нові правила [2, с. 200]. На основі вибірки із 56 територіальних громад України, створених як юридична особа- власник та розміщених на території 12 різних областей, дамо оцінку можливості їх тривалого та успішного функціонування на базі принципів, запропонованих Е. Остром:

1. Територіальна громада використовує власні ресурси: ліс, землю, водні об'єкти, комунальне майно в межах адміністративно- територіальної одиниці. Такі межі встановлено під час її створення і можна отримати в архіві. Жодного поділу на землі в межах та за межами населеного пункту в рамках Конституції України не передбачено, тому така ідентифікація є чіткою та однозначною.

2. Місцеві реалії в умовах України стосовно відповідності між правилами присвоєння чи забезпечення пропозиції та місцевими реаліями є досить різними. Спостерігаємо ситуацію в Краковці, де відсутність можливості користуватися ставком для вилову риби з любительською та спортивною метою, купання не викликало в місцевих жителів жодного спротиву протягом 30 років, хоч це є очевидним порушенням орендарем Водного кодексу України. Сьогодні кожна наступна спільна риболовля налічує вдвічі більше людей, ніж попередній раз. Спільне використання ресурсу дозволяє захиститись від впливу неформальних інститутів та інституційних пасток. Проте протягом цього тривалого періоду не знаходилось у громаді людей для перевірки незаконної оренди. Водночас у селі Чайківка один став громадою зарибнено самостійно, два інших здано в оренду на п'ять та п'ятнадцять років відповідно. На Хмельниччині з метою вилучення з незаконної оренди жителями сіл проводяться вже зазначені вище так звані спільні риболовлі, коли на таку акцію на знак протесту виходить усе село. У селі Недайвода після участі у зборах, на яких було створено громаду як юридичну особу публічного права, орендар одразу перестав незаконно брати платежі з жителів села за користування орендованою ним водоймою.

Очевидно, що після встановлення права власності громади на її ж майно, поведінка людей, можливості та ефективність використання власності будуть суттєво іншими.

3. Відповідно до вимоги Цивільного кодексу України і постанови Верховної Ради України про збори громадян за місцем проживання у створенні територіальних громад та прийнятті їх рішень обов'язково мають брати участь більше ніж половина жителів громади [3; 4]. Переважно жителі беруть участь безпосередньо або через громадських представників, чиї повноваження підтверджені протоколом менших зборів. Громада має можливість як прийняти рішення з будь-якого питання місцевого значення щодо використання свого ресурсу, так і відмінити чи призупинити рішення своїх органів.

4. Відповідні комітети створюють громади на загальних зборах у тих ділянках, які мають для громади значення. Проте нагляд здійснюється не лише комітетами, а й окремими жителями. Спроба незаконного вивозу піску чи землі, будівництва штучних водних об'єктів у с. Руда Львівської області одразу зупинялись окремими жителями одночасно з викликом оперативної групи МВС у районі та подавались заяви про кримінальне правопорушення. Також у цьому самому селі було блоковано автомобілями членів громади незаконну вирубку лісу. Громаді було обіцяно компенсацію у вигляді конкретної кількості кубів лісу, які найвірогідніше попередньо були викрадені самим лісовим господарством-порушником. На сьогодні громада домоглася не лише припинення всіх вирубок лісу на своїй території, але й відкриття кримінального провадження та суду над прокурором, що покривав ці незаконні дії. Громади кількох сіл у цьому самому Кам'янка-Бузькому районі створили комісію довіри, що присутня на кожному із судових засідань районного суду.

Тому, на відміну від прикладів Е. Остром, контроль в українських громадах більше стосується не контролю один одного, а контролю незаконного використання майна громади ззовні та незаконного втручання держави чи втручання державних органів у місцеве самоврядування.

Суди громади чи копні суди завжди були особливістю українських громад. Саме недовіра до офіційного районного суду й спонукала громаду с. Недайводи створити на зборах комітет громадських засідателів, основне завдання якого жителі вбачали у вирішенні питання захисту доброго імені та дрібних побутових суперечок. Дія такого типу інституцій прослідковувалась в Оженині на зборах громади, де місцева самооборона порушників громадського порядку вивела за межі зборів та провела з ними профілактичну бесіду. Іноді додаткові правила встановлюються статутом. Наприклад, в одному із сіл під Львовом були прийняті правила поведінки забудовника.

5. Окрім описаного вище комітету присяжних засідателів можлива процедура вирішення конфліктної ситуації на загальних зборах. У такому випадку кожному члену громади слід зібрати 5 - 10 % підписів залежно від вимог статуту для ініціювання загальних зборів. Цікавим є досвід Польщі, у якій достатньо 10 % для ініціативи референдуму гміни. Після цього необхідно переконати раду гміни, щоб вона ухвалила рішення про проведення референдуму. Громадівські механізми є більш дружніми та доступнішими для користувача.

6. Можливість використання спільного ресурсу громадою- власником гарантується в Україні ст. 140 - 143 Конституції України [1]. Фактично це конституційне право, позбавити якого громаду не має права жоден орган державної влади чи навіть суд. Водночас в Україні перешкоди безпосередньому управлінню громади чинять усі органи державної влади та переважно органи місцевого самоврядування. Розглянемо приклад Львівської обласної юстиції. У суді певним чином виявилось, що Львівська обласна юстиція не є юридичною особою, а тому не володіє деліктоздатністю. При цьому міська юстиція, як переконували учасників суду, є юридичною особою. Цікавим є статус районних відділів юстиції, а також відповідно й виконавчої служби чи реєстраційної служби, які покликані реєструвати статути юридичних осіб чи навіть вилучати в окремих випадках (на їх думку навіть без рішення суду) майно громадян. На Київщині реєстрація статуту громади нагадує анекдотичну історію. Перша вимога: затвердити статут на сесії сільської ради - представницького органу громади. Проте виявилося, що громада такого органу-юридичної особи ніколи не створювала, а ця юридична особа створена фізичною особою - засновником. Друга вимога: відмінити зареєстрований наявний статут. Проте це неможливо, адже громада його не приймала. Водночас існує статут, прийнятий незрозумілою групою осіб, кожен з яких є представником жителів села, незважаючи на факт не існування органу-сільської ради, у який їх обрали на законодавчому рівні. Отже, головою районної юстиції було визнано право громади подати власний статут на реєстрацію безпосередньо. Оскільки реєстр є власністю територіальних громад району, очевидно, що реєстрація в ньому, а також його використання, є прерогативою громад району. Третя вимога: необхідність подання статуту на реєстрацію в період до трьох місяців після його прийняття на загальних зборах. Така вимога є порушенням Цивільного кодексу України та перевищенням повноважень, як злочин, передбачений кримінальним судочинством.

Ще одним прикладом перешкоджання існуванню територіальних громад є відмова в реєстрації статуту без будь-яких пояснень у с. Чайківці на Житомирщині. Отже, представницький орган, що готовий служити громаді-власнику, затвердив і визнав прийнятий зборами статут, а орган юстиції незрозумілого походження та незрозумілого статусу реєстрації не провів.

Якщо в інституційній теорії прийнято говорити про неформальні та формальні інститути, в Україні можна говорити також про формальні та неформальні інституції. Наприклад, Міністерство доходів та зборів без зареєстрованого положення з'ясовувало чи зареєстрована у 1994 р. юридична особа - Львівська міська рада як представницький орган територіальної громади, коли Україна ще була державою рад, а не громад, зазначеного реєстру не існувало та не існувало відповідного закону про місцеве самоврядування, на основі якого цей орган мав функціонувати. Останні з'являться лише в 1996 - 1997 рр. відповідно. Ще цікавішим є досвід виникнення Донецької міської ради в один день із прийняттям закону про місцеве самоврядування на основі розпорядчого акта - Закону України «Про місцеве самоврядування». Цікаво, що закон раптом став розпорядчим актом. Така сама ситуація виникнення Калуської міської ради та Калуського міськвиконкому в один день ще в 1992 р. Тому визнання громадянами цих незаконних структур протягом такого довгого періоду наводить на сумну думку про функціонування саме неформальних інституцій, з існуванням яких громадяни погодились де-факто, а також з їх незаконними рішеннями, що можна вважати черговою інституційною пасткою в межах теорії інституціоналізму.

У Польщі є аналог Фонду держмайна України - це юридична особа «Скарб паньства», якій польська держава передала на керування всі свої корпоративні права. Водночас у нас юридичними особами із незрозумілими засновниками, іноді без розпорядчого акта, де це необхідно, є майже всі органи виконавчої влади. Навіщо? Адже статус юридичної особи необхідний для того, щоб володіти, користуватись та розпоряджатись власністю. А навіщо органу бути власником? Те саме питання виникає сьогодні до авторів змін Конституції України: що це за цікаві нові власники - районні та обласні ради.

Система вбудованих організацій на теренах України має викривлений характер, адже власник-громада як юридична особа за зразком будь-якої держави ЄС в Україні, за винятком кількох десятків адміністративно-територіальних одиниць, майже відсутня. Наприклад, у Польщі громада (гміна) є юридичною особою, а війт та рада гміни є її органами і відповідно такої правосуб'єктності не мають. В Украінї згідно з вимогами Конституції України, Цивільного кодексу України, Європейської хартії місцевого самоврядування має бути аналогічно. Як має бути на основі формальних інститутів в Україні? Перший рівень - загальні збори. Другий рівень - представницький (рада, комітети з окремих питань) та виконавчий орган громади. Громада здійснює свої функції або безпосередньо, або через свої органи. Третій можливий рівень - органи самоорганізації населення. Цікавим є використання інтернет- платформи, коли виникає абсолютно доступна можливість ініціативи від будь-якого члена громади, яка в найкоротші терміни у випадку її злободенності потрапляє на розгляд загальних зборів.

Відповіді на питання Е. Остром до українських громад із погляду економіки можуть бути такими:

1. Учасниками процесу є більшість членів громади. Існує можливість безпосередньої присутності або присутності громадського представника. Водночас спілкування з громадським представником теж є циклічним процесом. У випадку неадекватних дій він втрачає свій статус.

2. Структура групи присвоювачів (чи краще сказати користувачів спільного ресурсу) - населення адміністративно-територіальної одиниці. Важливо зазначити, що рада як інституція раніше у своїй практиці мала дуже обмежений ресурс для синергії порівняно з громадою. У членів громади з'являється стимул для залучення допоміжного ресурсу, а саме родичів, людей із професійного середовища в загальну роботу громади як зовнішніх експертів.

3. Ініціаторами дій з використання спільного ресурсу є диференційовані середовища. У селах це переважно середовище мікро-бізнесу, учителі та відставні офіцери. У містах - різні протестні групи, профспілки, молодіжні середовища, що бажають брати участь у процесах прийняття рішення місцевого значення безпосередньо, а не лише делегувати це право раз на п'ять років депутату - представнику партійного проекту.

4. Затрати на здійснювані заходи розподіляються порівну між членами громади чи членами ініціативної групи громади. Водночас вони є незначними. На цей час майже всі виконавчі функції здійснюються членами громади на громадських засадах. У майбутньому громада як власник бюджету зможе оплачувати роботу залучених фахівців.

5. Щодо прав власності на спільні ресурси, то потрібно відзначити поінформованість усіх членів громад, починаючи з перших зборів. Наступним етапом було доручення комітету громадських представників розпочати роботу з формування реєстру власності. Комітет уповноважений для кожного об'єкта спільної власності за допомогою системи запитів зібрати інформацію про відповідні угоди та договори, сторін цих угод, розпорядження та ухвали, на основі яких використовується майно громади. Усі процеси відбуваються абсолютно прозоро, а інформація для громади є у вільному доступі.

6. Ризики різних членів громади є очевидно різними. Зокрема, громадяни, що брали участь у незаконному розподілі колишнього колгоспного майна, використовували в незаконний спосіб непереоформлені паї, отримували земельні ділянки значної площі за рішенням райдержадміністрації чи сільської ради, мають ризик утрати цього майна. Очевидно, що пакт чи угода про соціальне примирення в громаді передбачатиме певний оцінний поріг таких рішень, які будуть переглядатися, і залежно від якості використання та користі громади такому набувачу буде запропоновано або доплатити громаді за незаконно набутий ресурс, або його буде вилучено рішенням загальних зборів. Такий набувач зможе звернутися до суду, якщо документально доведе, що майно громади набуте у приватну власність у законний спосіб. Такі правила узаконення власності мають бути єдині для всіх та чітко прописані.

7. Прописуючи умови та правила користування спільним ресурсом, громада користується та керується Конституцією України, статутом громади, законами України.

Отже, з огляду на підходи представників інституційної економіки можемо стверджувати, що використання територіальними громадами спільних ресурсів є стабільним довготривалим ефективним процесом або існують усі передумови для того, щоб це відбулось саме так. Логічно доповнити сучасний інституційний аналіз такою базовою інституцією, як територіальна громада, а також розглядати не лише формальні та неформальні інститути, а й формальні та неформальні інституції (у значенні організації).

Проаналізувавши наявні умови функціонування територіальних громад України, необхідно відзначити складність інституційного середовища, яка проявляється в постійних перешкоджаннях із боку влади. Проте активність громадськості, її бажання змін, поліпшення умов існування сприятимуть розвитку територільної громади як суб'єкта господарювання.

Список використаних джерел

1. Конституція України від 28 черв. 1996 р. № 254к/96-ВР // Відом. Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - С. 141.

2. Остром Э. Управляя общим: эволюция институтов коллективной деятельности : пер. с англ. / Элинор Остром. - М. : ИРИСЭН : Мысль, 2010. - 447 с.

3. Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні : Постанова Верховної Ради України від 17 груд. 1993 р. № 3748-XII // Відом. Верховної Ради України. - і993. - 30 с.

4. Цивільний кодекс України від 16 січ. 2003 р. № 435-IV // Відом. Верховної Ради України. - 2003. - № 40 - 41. - 356 с.

5. Hardin G. The Tragedy of the Commons / G. Hardin. - Washington : Science, 1968. - P. 1243 - 1248.

6. McKean M. A. Management of Traditional Common Lands (Iriaichi) in Japan. In Proceedings of the Conference on Common Property Resource Manage ment / M. A. McKean. - Washington, D.C. : National Academy Press, 1986. - P. 533 - 589.

7. Netting R. McC. What Alpine Peasants Have in Common: Observations on Communal Tenure in a Swiss Village / R. McC. Netting // Human Ecology. - 1976. - P. 135 - 146.

Размещено на Allbest.ru