Формування дієздатних територіальних громад: вітчизняний та зарубіжний досвід

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

Дніпропетровський регіональний інститут державного управління

Формування дієздатних територіальних громад: вітчизняний та зарубіжний досвід

Людмила Саліженко

Анотація

Аналізується вітчизняний та зарубіжний досвід реформування місцевого самоврядування. Розробляються пропозиції щодо формування дієздатних громад.

Ключові слова: територіальна громада, місцеве самоврядування, територіальна організація влади, реформа місцевого самоврядування, дієздатна громада.

Аннотация

Анализируется отечественный и зарубежный опыт реформирования местного самоуправления. Разрабатываются предложения по формированию дееспособных обществ.

Ключевые слова: территориальное общество, местное самоуправление, территориальная организация власти, реформа местного самоуправления, дееспособное общество.

Annotation

Home and foreign experience of local self-government reforming is analyzed. Propositions as to formation of active communities are developed.

Key words: territorial community, local self-government, territorial organization of power, local self-government reforming, active community.

Суспільно-політичні процеси, що охопили Україну наприкінці 2013 - на початку 2014 рр., показали політичну неспроможність існуючої системи публічної влади, її нездатність реагувати на сучасні політичні, економічні, соціальні та зовнішньополітичні виклики. Усе це засвідчило необхідність та першочерговість зміни конституційних основ здійснення публічної влади. Важливими складовими проголошеної у 2014 р. конституційної перебудови мають стати децентралізація державної влади, реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади, створення дієздатних самодостатніх громад.

Актуальні питання розвитку територіальних громад досліджують численні вітчизняні науковці - правознавці, політологи, економісти, фахівці з державного управління. Серед них слід виокремити таких: В. Бабаев, М. Баймуратов, О. Батанов, В. Кампо, І. Козюра, В.Кравченко, В. Куйбіда, О. Лазор, В. Мамонова та ін. При цьому проблемам удосконалення адміністративно-територіального устрою України як основи проведення реформи місцевого самоврядування присвячені дослідження Ю. Карпинського, М. Пухтинського, С. Телешуна, О. Чернюк, І. Шумляєвої, В. Яцуби та ін. Водночас існує багато практичних питань, пов'язаних із формуванням дієздатних самодостатніх громад як базової складової місцевого самоврядування в Україні.

Мета статті - проаналізувати вітчизняний та зарубіжний досвід реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади щодо формування дієздатних громад та розробити відповідні рекомендації.

Питання реформування місцевого самоврядування не є новими для вітчизняної державно-управлінської науки та практики. Майже від самого початку становлення вітчизняної системи місцевого самоврядування, законодавчим закріпленням якої стало прийняття Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування», фахівці з питань державного будівництва, представники державно-управлінської, правової та політичної наук ведуть дискусії щодо пошуку шляхів її вдосконалення. Це й не дивно, оскільки прийнята в Україні модель місцевого самоврядування, з одного боку, є громадівською за своєю суттю (Конституція України визнає право самостійно вирішувати питання місцевого значення лише за первинними територіальними громадами - жителями «природних» адміністративно-територіальних одиниць, тобто поселень або населених пунктів [4]), аз іншого - містить у собі достатню кількість складових, успадкованих від радянської моделі управління (формування системи місцевого самоврядування на основі адміністративно-територіального устрою, що сформувався ще за СРСР, призводить до існування великої кількості територіальних громад, які є економічно та фінансово неспроможними виконувати функції та повноваження, покладені на них законом [12]).

Про реформування та вдосконалення вітчизняної системи місцевого самоврядування ідеться не лише серед науковців, а й серед законодавців. Більшість існуючих до 2004 р. пропозицій щодо внесення змін до Конституції України мали фрагментарний або косметичний характер, стосуючись, наприклад, лише термінів обрання депутатського корпусу місцевого самоврядування, або корекції розділу XI Конституції України як термінологічного, так і змістовного характеру [12].

Цього самого стосувалася і конституційна реформа 2004 р., що 264 призвело до ще більшої заплутаності у вітчизняній моделі місцевого самоврядування. У 2005 р. був прийнятий проект Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій України», але далі нормопроектування справа не пішла [1, с. 213]. Подібний результат мала і активізація законопроектної роботи щодо реформування місцевого самоврядування у 2008 - 2009 рр., важливим напрямом якої було формування дієздатних та самодостатніх громад саме на базовому, первинному та районному рівнях (зокрема, відповідно до Концепції реформи місцевого самоврядування, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції реформи місцевого самоврядування», в Україні мали бути сформовані 1 400 громад та 100 - 120 районів [9]).

Проблеми реформування в останні роки свідчать, що перед Україною стоїть невідкладне стратегічне завдання суттєво модернізувати систему публічної влади взагалі та місцевого самоврядування зокрема. Саме на цьому наголошують науковці, експерти, практики [11]. Важливими кроками реформування місцевого самоврядування є заходиуряду 2012 - 2014 рр., втіленням яких стала підготовка та схвалення ним проекту Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні у квітні 2013р. [8], а також на початку 2014 р. - проекту Закону України «Про право територіальних громад на об'єднання» [7].

У той самий час політична криза початку 2014 р. показала нагальність та першочерговість здійснення конституційної реформи щодо децентралізації влади в Україні, логічним втіленням чого стало схвалення Кабінетом Міністрів України 1 квітня 2014 р. Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади. За основу були взяті напрацювання ще з 2009 р. Основна ідея концепції - децентралізація влади в країні і суттєве розширення повноважень територіальних громад. Саме на рівні громад можливо максимально забезпечити надання якісних та доступних адміністративних, соціальних та інших послуг, становлення інститутів демократії, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад [10]. Основними законопроектами, що мають бути розроблені та схвалені в контексті здійснення конституційної реформи, мають стати проекти законів України «Про об'єднання територіальних громад» і «Про співробітництво територіальних громад».

Слід зазначити, що важливим аспектом реформування діючої системи місцевого самоврядування в Україні та відповідно територіальної організації влади як територіальної основи його здійснення є євроінтеграційні прагнення нашої держави, перспективи політичного, правового та економічного входження до європейського політико-правового простору. Усе це вимагає врахування ряду важливих положень, що стосуються права та реальної здатності здійснення місцевого самоврядування, насамперед на базовому, найнижчому рівні місцевого самоврядування - рівні територіальної громади саме в контексті європейської традиції організації публічного управління.

Як свідчить європейський досвід реформування публічної влади, однією із важливих складових такого реформування має стати підвищення дієздатності територіальних громад, максимальне використання їх матеріальних та людських ресурсів для підвищення якості надання адміністративних та соціальних послуг населенню. Вирішити це завдання можна декількома шляхами: укрупнення територіальних громад або їх подрібнення, посилення регіонального самоуправління, муніципального співробітництва, формування неформальних міжмуніципальних структур та ін. [3]. Причому розгортання реформування в кожному напрямі може відбуватися як паралельно, так і послідовно або із пріоритетом одного зі шляхів посилення дієздатності громад.

Розглянемо деякі з напрямів реформування більш детально. Зокрема, проблема виникнення великої кількості дрібних територіальних громад з невеликим ступенем їх спроможності у виконанні покладених функцій і завдань є актуальною не лише для України. У сучасній Центральній та Східній Європі є країни з великою кількістю органів місцевого самоврядування (Чехія, Словаччина, Угорщина, Латвія, меншою мірою Естонія), країни, територіальна система яких є висококонсолідованою (Литва, Югославія, Болгарія, Польща) та декілька країн із середнім рівнем показників (Македонія, Албанія, Словенія, Хорватія, Румунія) [3].

Існує цікава статистика: муніципалітети, у яких проживає менше ніж 500 громадян, становлять майже 60 % основних одиниць у Чехії, більше ніж 40 % - у Словаччині, та близько 15 % - в Угорщині. У таких країнах, як Болгарія та Польща відсутні муніципалітети, які б нараховували менше ніж 1 тис. громадян і дуже мало таких, що нараховують менше ніж 2 тис. [3]. Для порівняння в Україні майже 50 % територіальних громад мають менш як 1 тис. осіб, а 11 % - менш як 500 осіб. При цьому 92 % сільських територіальних громадах налічують менше ніж 3 000 жителів [6].

Цікаво, що для укрупнення муніципалітетів використовуються два основних методи: стимулювання добровільного об'єднання муніципалітетів та адміністративне укрупнення. Причому є держави, які надають перевагу лише одному з таких методів, тоді як деякі застосовують їх на альтернативній основі. Так, політика добровільного об'єднання муніципалітетів була обрана Чехією, але відчутних результатів вона поки що не надала. Лише адміністративного характеру укрупнення були застосовані в Данії, Швеції, Норвегії, Польщі, Болгарії. У Латвії поетапно застосовувалися обидва методи [3].

Слід зазначити, що політика укрупнення базових територіальних громад має свої як переваги, так і недоліки. Серед найбільш очевидних позитивних моментів є: посилення гарантій місцевого самоврядування, підвищення його ролі у вирішенні питань місцевого значення; формування дієздатних територіальних громад, головним завданням яких має стати поліпшення забезпечення потреб громадян, оперативне та якісне надання їм базових соціальних та адміністративних послуг, поліпшення умов сталого розвитку відповідних територій, більш ефективного використання бюджетних коштів та інших ресурсів; створення передумов для вдосконалення системи органів місцевого самоврядування на відповідній територіальній основі.

Недоліки політики укрупнення базових територіальних громад стосуються насамперед сільських громад, які зазвичай утворюються на основі декількох населених пунктів із невеликою кількістю жителів, що не мають відповідної інфраструктури, а доступ до спільної інфраструктури, створеної на базі об'єднаної громади, є ускладненим через віддаленість населених пунктів один від одного, їх соціально-демографічну специфіку (переважна більшість населення - пенсіонери, соціально незахищені верстви населення), труднощі в транспортному забезпеченні тощо, навіть коли укрупнення відбувається з урахуванням усіх необхідних критеріїв.

На сьогодні 10 278 сільських рад представляють інтереси 284 451 сільських населених пунктів. У разі здійснення запланованого укрупнення територіальних громад збільшиться кількість населених пунктів (а це і відповідна територія, яку необхідно облаштувати, і населення, що має свої специфічні потреби, особливості яких досить часто мають відповідну територіальну детермінацію), інтереси яких буде представляти кожна сільська рада.

Досить часто населений пункт, що має статус адміністративного центру об'єднаної територіальної громади, отримує більше потенційних можливостей для розвитку, аніж ті населені пункти, які потрапляють на периферію. Саме тому вирішальну роль в об'єднанні територіальних громад мають відігравати критерії такого об'єднання, які часто формулюються досить нечітко.

Зарубіжний досвід свідчить, що основою визначення критеріїв укрупнення базових адміністративно-територіальних одиниць є:

- територія і чисельність населення;

- функції (завдання, компетенція), які виконують органи влади різного територіального рівня;- ступінь політичної та фінансової автономії територіальних органів;

- механізм надання публічних послуг (через державні або муніципальні служби або із залученням приватного сектору) [3].

Слід зазначити, що в країнах зі значною територією і чисельністю населення держава змушена миритися з відносно великою кількістю низових територіальних одиниць [3], а також уводити один або декілька проміжних рівнів територіальної організації публічної влади, у нашому випадку - це регіональний (область) та субрегіональний (район) рівні. Відповідно на рівень базових територіальних громад у таких країнах може бути перерозподілено менше функцій, адже частина з них закріплюється за органами регіонального та субрегіонального рівня.

Для нашої держави триступенева система територіального управління є традиційною. Вона сформувалась у 20 - 30-ті рр. XX ст., коли дослідним шляхом у ході ряду реформ було створено оптимальну структуру територіального управління [14]. У той самий час, наприклад, для Польщі створення триступеневої системи управління територіальними одиницями стало однією зі складових реформи (до існуючої двоступеневої системи територіальних одиниць (гміна і воєводство) було введено ще один ступінь - повіт) [5, с. 5].

Слід зазначити, що питання укрупнення територіальних громад як важливий вектор здійснення реформи місцевого самоврядування в Україні належить і до такого субрегіонального рівня управління, як районний. У ході проведення децентралізації в Україні планується не лише принципово змінити організацію публічного управління на районному та обласному рівнях, а й зменшити кількість органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси жителів територіальних громад району (а отже, й адміністративно- територіальну структуру України) з 490 майже до 100, тобто фактично у 5 разів. Натомість існуючий історичний досвід проведення укрупнень на районному рівні свідчить, що не завжди такі об'єднання приносять очікуваний позитивний результат. Слід ураховувати і можливі негативні наслідки, які можуть полягати в економічному занепаді територій, що опиняться на периферії району.

Слід ураховувати й інші приклади проведення адміністративно- територіальних змін, що мали негативне значення для більшості населення. Вітчизняний дослідник О. Андрощук на основі аналізу архівних матеріалів 40 - 60-х рр. XX ст. робить висновок про значну поширеність подібних ситуацій [2]. Зокрема, він описує ситуацію, що утворилася після укрупнення районів Калинінського та Літинського районів Вінницької області у 1962 р., коли декілька сіл колишнього Літинського району виявилися занадто віддаленими від нового районного центру, до якого, до того ж, необхідно було діставатися через обласний центр. У результаті у 1966 р. було відновлено Літинський район [2, с. 190]. Подібні ситуації були і в Запорізькій, Кіровоградській, Хмельницькій та інших областях [2, с. 188 - 191]. Таким чином, дослідник констатує «поширеність ситуації нехтування інтересами населення в ім'я реалізації волюнтаристських планів та впровадження поспішних реформ» [2, с. 191].

Отже, політика об'єднання територіальних громад має враховувати й існуючий історичний досвід проведення подібних реформ. Останні з них мали місце у 40 - 60-х рр. XX ст. Саме на цей період і припало завершення адміністративного структурування території України, що визначило адміністративно-територіальну побудову нашої держави аж до сьогодні.

Викликає певні сумніви й акцент на добровільності проведення укрупнення громад. У Чехії подібна політика не дала очікуваних результатів - ця країна до сьогодні залишається однією з європейських країн з найвищим ступенем подрібненості муніципалітетів (близько 80 % муніципалітетів нараховує менше ніж 1 000 осіб), було зроблено кроки правового характеру щодо створення муніципальних союзів, які є об'єднаннями міжмуніципальної кооперації («мікрорегіонами») [3]. У Латвіїтакож добровільне об'єднання муніципалітетів відбувалося досить повільно, що було компенсовано рішенням уряду про примусове об'єднання [3]. В Естонії ж узагалі процес реалізації реформи був призупинений. Концепція реорганізації адміністративно- територіального устрою, схвалена урядом ще у 2001 р., передбачала скорочення кількості муніципалітетів майже удвічі. Свої пропозиції щодо об'єднання мали подати муніципалітети, але більше ніж половина з них відмовилася від пропозиції про об'єднання, майже 30 % висунули свої вимоги щодо об'єднання і лише 12 % підтримали ідею укрупнення. Такі результати показали різко негативне ставлення муніципальних властей до реформи, що загальмувало процес її реалізації [3] і підкреслило актуальність такої важливої складової будь-якого реформування, як забезпечення підтримки громадськості та робота щодо формування суспільної свідомості.

На жаль, в Україні цим питанням також не надається належної уваги. Рівень самосвідомості більшості пересічних жителів територіальних громад, особливо в сільській місцевості, залишається на досить низькому рівні. Це виявляється і в залученні громадян до участі у вирішенні питань місцевого значення, і в переважно декларативному характері функціонування органів самоорганізації населення, і в низькому рівні підтримки влади громадськістю.

Ураховуючи всі названі недоліки політики тотального адміністративного укрупнення, доцільним вбачається пошук альтернативних шляхів посилення дієздатності територіальних громад, а також їх поєднання з уже виголошеними векторами реформи місцевого самоврядування. Це, зокрема, ^адміністративне об'єднання базових одиниць з метою виконання завдань економічного розвитку, планування та обліку, унаслідок якого, як правило, не утворюється спеціальних органів публічного управління. Ідеться про встановлення міжмуніципального співробітництва та формування спеціалізованих округів, які надають муніципалітетам певні послуги, у декількох чи в якійсь одній сферах. Подібний досвід міжмуніципальної взаємодії існує у Франції ще з XIX ст. внаслідок намагання об'єднати зусилля комун у виконанні окремих, однієї або декількох, функцій. їх називають міжкомунальними об'єднаннями. На сьогодні їх нараховують майже 13 тис. І зараз у межах реформ, спрямованих на укрупнення муніципалітетів, передбачається можливість формування об'єднань міжмуніципальної кооперації [3]. Подібний шлях до підвищення дієздатності та спроможності територіальних громад передбачений і Концепцією реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, втіленням чого має стати схвалений урядом Проект Закону України «Про співробітництво територіальних громад» [13].

Водночас за проголошеним курсом на укрупнення громад не слід забувати, що іншим, не менш дієвим методом підвищення ефективності функціонування територіальних громад, який, до речі, також відображений у муніципальних реформах європейських країн, є формування більш дрібних субмуніципальних одиниць. Це пов'язано насамперед із забезпеченням представництва інтересів окремих поселень в об'єднаному муніципалітеті, а також забезпеченням субсидіарності в механізмі управління, наближенням системи надання публічних послуг до пересічного жителя. Адже за останні роки у зв'язку з об'єднанням муніципалітетів міська чи окружна адміністрація стає не набагато ближчою до населення, ніж державна. Це зумовило необхідність демократизації та децентралізації механізму муніципальної влади, розвитку реального самоврядування на субмуніципальному рівні, на рівні окремих поселень, структурних одиниць територіальної організації великих міст. Тому в багатьох країнах формуються органи громадського самоврядування без власних повноважень і бюджетів на мікрорівні, усередині муніципальних утворень (наприклад, парафії у Великобританії, сільради в німецьких землях, підради Болгарії, сянюнайтії Литви) [3]. У Польщі, наприклад, для ефективного виконання публічних завдань ґміни можуть утворювати у своєму складі допоміжні одиниці. Прикладом такої одиниці є солецтво на чолі з обраним мешканцями села солтисом, який виконує цю функцію на суспільних засадах [5].

Таким чином, аналіз вітчизняного та зарубіжного досвіду щодо реформування місцевого самоврядування та формування дієздатних громад свідчить що, з одного боку, політика на укрупнення територіальних громад базового, первинного та районного рівнів є одним із важливих кроків до формування належного ресурсного потенціалу місцевого самоврядування. З іншого - заходи щодо стимулювання співпраці територіальних громад, формування міжмуніципальних неформальних об'єднань, а також подрібнення територіальних громад шляхом формування самоврядних одиниць на субмуніципальному рівні також забезпечують дотримання принципу субсидіарності, наближення адміністративних та соціальних послуг до жителів територіальної громади. Усе це дозволяє говорити про необхідність застосування виваженого підходу до політики об'єднання територіальних громад базового та районного рівнів, критичного аналізу критеріїв укрупнення та оцінки прогнозованих наслідків.

Список використаних джерел

1. Адміністративна реформа в Україні: сучасний стан, проблеми та перспективи : монографія / за заг. ред. Н. Р. Нижник, Н. Т. Гончарук. - Д. : Монолит, 2009. - 384 с.

2. Андрощук О. Адміністративно-територіальні реформи 40-х - 60-х рр. XX ст.: владні рішення та суспільні реакції / О. Андрощук. - Режим доступу : histans.com/JournALL/regions/2/13.pdf.

3. Бодрова І. І. Європейський досвід удосконалення адміністративно- територіального устрою / І. І. Бодрова. - Режим доступу : cau.in.ua/ua/ activities/analytics/id/jevropej skij-dosvid-udoskonalennja-administrativno- teritorialnog-481 /.

4. Кравченко В. До питання про сучасну концепцію місцевого самоврядування / В. Кравченко // Переваги місцевого самоврядування : матеріали міжнар. конф. (29 - 30 трав. 2001 р., м. Ірпінь, Київ. обл.). - К. : Логос, 2001. - С. 147 - 157.

5. Куспись П. Реформа адміністративної системи у Польщі / П. Куспись // Доля А., Куспись П., Гришин О. Добрі практики впровадження засад «Доброго врядування» в діяльність органів місцевого самоврядування в Східній Україні. - Донецьк, 2008. - 74 с.

6. Презентація Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної влади в Україні. - Режимдоступу: municipal.gov.ua/upload/ usr/Koncepcia_reformuvannya_MS.pdf.

7. Про право територіальних громад на об'єднання : проект Закону України від 8 січ. 2014 р. № 3849. - Режим доступу : w1.c1.rada.gov.ua/pls/ zweb2/webproc4_1 ?pf3511=49447.

8. Проект Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. - Режим доступу : minregion.gov.ua/discussion/proekt-ukazu-prezidenta-ukrayini-pro- zatverdzhennya-koncepciyi-reformuvannya-miscevogo-samovryaduvannya-ta- teritorialnoyi-organizaciyi-vladi.

9. Про схвалення Концепції реформи місцевого самоврядування : розпорядження Кабінету Міністрів України від 29 лип. 2009 р. № 900-р. - Режим доступу: zakon4.rada.gov.ua/laws/show/900-2009-p.

10. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні : розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 квіт. 2014 р. № 333-р. - Режим доступу : minregion.gov.ua/koncepciya-reformuvannya-miscevogo- samovryaduvannya-ta-teritorialnoyi-organizaciyi-vladi-v-ukrayini-3 33230/ rozpory adzhennya-kabinetu-ministriv-ukrayini-vid-01 -04-2014-r--n-33 3 -r-pro- shvalennya-koncepciyi-reformuvannya-miscevogo-samovry-669451.

11. Пухтинський M. Проблеми трансформації територіальної організації влади та місцевого самоврядування в контексті розвитку конституційного процесу в Україні / М. Пухтинський // Юрид. журн. - 2012.

- № 7. - Режим доступу : justinian.com.ua/article.php?id=3853.

12. Удосконалення конституційних засад системи місцевого самоврядування в Україні: аналіт. зап. - Режим доступу : www.niss.gov.ua.

13. Уряд схвалив перший законопроект щодо реформи місцевого самоврядування. - Режим доступу : www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/ aridejsЈssonid=E948CFA1CBBAF69F76FD62EDF1F74897?aitjd=247239Q28&cEtjd=244274160.

14. Шумляєва І. Д. Реформування територіального устрою в Україні як чинник удосконалення організації влади на місцевому рівні / Ірина Шумляєва // Держ. упр. та місц. самоврядування. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2011.

- Вип. 2(9). - С. 227 - 235.

Размещено на Allbest.ru