Вдосконалення оперативно-розшукового законодавства України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вдосконалення оперативно-розшукового законодавства України

В.О. Глушков

доктор юридичних наук, професор, завідуючий кафедри спеціальних дисциплін Національної академії Служби безпеки України

Дослідженню окремих аспектів правового регулювання оперативно-розшукової діяльності присвячено ряд праць як вітчизняних, так і зарубіжних вчених, серед яких: Б.І. Бараненко, Б.Т. Бєзлєпкін, А.В. Бєлоусов, В.В. Гевко, В.А. Глазков, В.А. Дашко, Є.О. Дідоренко, Є.А. Доля, І.М. Доронін, С.Ю. Ільченко, Ю.П. Кобєц, Є.Г Коваленко, І.П. Козьяков, В.А. Колєснік, М.І. Курочка, Є.Д. Лук'янчиков, А.О. Ляш, В.Т Маляренко, Д.Й. Никифорчук, В.І. Ніндипова, М.А. Погорецький, В.А. Селюков, І.В. Сервецький, Є.Д. Скулиш, В.М. Тертишник, А.Г Цветков та інші. Проте, ураховуючи зміни в законодавстві України, за яким відбувається правове регулювання оперативно-розшукової діяльності та досудового розслідування кримінальних правопорушень, проблеми удосконалення оперативно-розшукового законодавства набувають нового змісту, що обумовлює актуальність наукового дослідження, проведеного в цій статті. Відповідно метою даної роботи є виявлення проблем у правовому регулюванні оперативно-розшукової діяльності за законодавством України та пошук шляхів щодо їх подолання.

Аналіз ряду нормативно-правових актів, що являють собою вітчизняне та зарубіжне законодавство у сфері оперативно-розшукової діяльності та кримінального провадження, підсумки вивчення досвіду правоохоронної діяльності на Україні свідчать про те, що в сучасний період виникає нагальна потреба у реформуванні концептуальних підходів до організації роботи оперативно-розшукових підрозділів та органів досудового розслідування й суду. Порівняльний аналіз норм Закону „Про оперативно-розшукову діяльність” із аналогічними нормативними актами зарубіжних країн, у тому числі, що входять до складу СНД, показує, що вітчизняне оперативно-розшукове законодавство не враховує реальних потреб практики діяльності оперативних підрозділів та не повною мірою забезпечує дотримання прав людини у ході її ведення. Зокрема, Законом України „Про оперативно-розшукову діяльність” у чинній редакції не визначено систему оперативно-розшукових заходів, порядок організації та документування кожного з них; правові засади участі в оперативно-розшуковій діяльності осіб, з якими установлено відносини конфіденційного співробітництва, не встановлено порядку ознайомлення громадян з відомостями, що були зібрані стосовно них у ході ведення оперативно-розшукової діяльності, тощо [1, с. 303].

Щодо кримінального провадження, до вступу в дію нового КПК України воно ґрунтувалося на радянській правовій доктрині, яка вимагала не тільки максимально повного та ґрунтовного вивчення розслідуваної події, належного документування протиправної діяльності, але й використання легальних способів пошуку та фіксації доказів, тобто таких, що забезпечували б можливість перевірки їх належності, допустимості та достовірності слідчим та судом на будь- якому етапі кримінальної справи. Але оскільки оперативно-розшукова діяльність та кримінальне провадження на Україні традиційно розмежовувались, відповідно, відомості, здобуті оперативними підрозділами не могли знайти повноцінного використання у кримінальних справах, оскільки форми та методи ведення ОРД становили державну таємницю. Попри численні зміни та доповнення, внесені до КПК України за період незалежності, в тому числі в частині уведення слідчих дій, що мали негласну розшукову природу, досудове розслідування кримінальних правопорушень так і лишилось надміру громіздким та заформалізованим, відомості, здобуті негласним шляхом, у доказуванні по кримінальним справам майже не використовувались. Зловживання інститутом повернення справ на додаткове розслідування призводило до невиправданого затягнення строків кримінального провадження та застосування до осіб, про протиправну діяльність яких не зібрано достатньо доказів, невиправдано жорстких запобіжних заходів.

За останні 5-10 років необхідність реформування системи кримінальної юстиції на Україні стала очевидною і необхідною передусім для забезпечення національної безпеки держави. Рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 15 лютого 2008 року „Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів”, затвердженим Указом Президента України від 8 квітня 2008 року .№ 311 /2008, були визначені основні напрями її здійснення [2]. Програмні вимоги цього документу передбачали необхідність кардинальної перебудови основних засад діяльності ряду державних органів, що входять до системи кримінальної юстиції, зокрема, досудового розслідування, прокуратури та суду. Крім того, у зв'язку з набуттям чинності новим Кримінальним процесуальним кодексом України, що прийнятий у контексті реформування системи кримінальної юстиції, виникла гостра потреба приведення чинних нормативних актів, що регламентують діяльність адвокатури, Державної пенітенціарної служби України, а також підрозділів, що ведуть оперативно-розшукову діяльність, відповідно до його змісту.

Не зупиняючись на детальному аналізі окремих інститутів кримінального судочинства, що передбачаються за новим КПК України, хочеться звернути увагу на ті зміни у національному законодавстві, які пов'язані з набуттям ним чинності. Необхідно зазначити, що прийняття нового КПК здійснює безпосередній вплив на організацію діяльності усіх суб'єктів, що належать до системи кримінальної юстиції. Передусім змінилася концепція ведення досудового розслідування. Пошук та збір інформації про кримінальні правопорушення здійснюватимуться гласними та негласними способами, кримінальне провадження, відповідно ст. 214 КПК України, розпочинати з моменту внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань [3, с. 86-87]. Відповідно до цієї ж статті КПК України та наказу Генеральної прокуратури України „Про єдиний реєстр досудових розслідувань” від 17 серпня 2012 року N° 69, кримінальне провадження повинно бути розпочато негайно, одразу ж після отримання відомостей про вчинений злочин, перевірка яких повинна здійснюватися у термін не більше 24 годин [4]. Це означає, що кримінальне провадження немов би частково „поглинає” оперативно-розшукову діяльність. Викладене підтверджується аналізом норм Закону України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Кримінального процесуального кодексу України” від 13 квітня 2012 року № 4652-VI [5]. За змістом його положень, якими вносяться зміни до Закону України „Про оперативно-розшукову діяльність”, її ведення здійснюватиметься з метою виявлення, запобігання та розкриття злочинів, що готуються. Якщо у ході оперативно-розшукових заходів отримується інформація про вчинений злочин, оперативний підрозділ зобов'язаний невідкладно направити зібрані матеріали до органів досудового розслідування для вирішення питання про початок кримінального провадження.

У зв'язку з тим, що згідно з внесеними змінами оперативно-розшукова діяльність стає більш „обслуговуючою” щодо кримінального провадження, до Закону України „Про оперативно-розшукову діяльність” внесено численні зміни, які забезпечують кореляцію його положень відповідно КПК України.

Зокрема, найбільш змінилися норми, які визначають підстави ведення оперативно-розшукової діяльності, організації та проведення оперативно-розшукових заходів, створення та використання оперативно-розшукових засобів, порядок заведення та закриття оперативно-розшукових справ. Суттєвих перетворень зазнали засади здійснення прокурорського нагляду та судового контролю за законністю ведення оперативно-розшукової діяльності.

Безперечно, ряд нововведень до кримінального процесуального законодавства є поступальним кроком законодавця у напрямі приведення вітчизняного кримінального судочинства у відповідність до світових та європейських стандартів. Заслуговують на підтримку та схвалення кримінальні процесуальні норми, що забезпечують максимально швидке реагування органами досудового розслідування на повідомлення про вчинений злочин, із яких джерел воно б не надходило. Система слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій, передбачена в новому КПК України, є унікальною і найбільш досконалою порівняно із законодавством як країн СНД, так і Європи, та в перспективі дасть можливість проводити досудове розслідування з найбільшою ефективністю та в максимально короткі проміжки часу. Не викликає сумнівів і виважений підхід законодавця до побудови системи кримінального судочинства, який забезпечуватиме змагальність сторін у судовому процесі та забезпечить можливість суду вчиняти правосуддя, приймаючи рішення на підставі аналізу усіх доказів у справі, оскільки як прокурор, так і адвокат наділяються широкими повноваженнями щодо представлення своєї правової позиції у кримінальному провадженні. Проте, зміни, внесені до Закону України „Про оперативно-розшукову діяльність”, значно звужують поле діяльності оперативних підрозділів, які свої знання та професіоналізм у протидії злочинності могли би використати більшою мірою, за умов належної правової регламентації її ведення.

Оперативно-розшукова діяльність перебуває у тісному діалектичному зв'язку з кримінальним провадженням, оскільки ці два відносно відокремлені види державно-владної діяльності мають перед собою єдину мету - протидію злочинності. Проте традиційно така протидія забезпечувалась різними засобами. Оперативно-розшукова діяльність за замовчуванням послуговувалась негласними засобами здобуття та фіксації інформації про підготовлювані та вчинені злочини. Кримінальне провадження мало на меті пошук та фіксацію інформації про підготовлювані, вчинювані та вчинені злочини із джерел, які могли бути перевірені слідчим, прокурором, суддею на кожному з етапів кримінального провадження. З урахуванням невідповідності рівня професійної підготовки особового складу органів досудового розслідування та працівників оперативних підрозділів, системи професійної освіти, об'єднавши ці два види державної діяльності в один, як це відбуватиметься за новим КПК України, крім ряду вищеперерахованих позитивних факторів, можемо отримати значний негатив. Передусім, особливо в перший час після вступу в дію нового законодавства, оперативні підрозділи можуть бути уведені у стан штучної бездіяльності, оскільки втрачається їх самостійність щодо протидії вчиненим злочинам, адже вони лише чекатимуть на доручення слідчого про проведення негласних слідчих (розшукових) дій. Крім того, навіть на етапі виявлення, запобігання та протидії злочинам, що готуються, оперативні підрозділи можуть виявитися досить безпорадними щодо організації своєї діяльності. Передусім це обумовлюється нормами, що вносять зміни до ст. 8 Закону України „Про оперативно-розшукову діяльність”. Викладене передусім стосується ч. 1 цієї статті, в якій виписано права оперативних підрозділів. За змістом чч. 1,2 ст. 8 Закону України „Про оперативно-розшукову діяльність” організація та проведення оперативно-розшукових заходів відбуватимуться у порядку, визначеному Кримінальним процесуальним кодексом України, проте з урахуванням особливостей мети, підстав та суб'єкта їх проведення, визначених Законом України „Про оперативно-розшукову діяльність”. Водночас необхідно зазначити, що однозначно керуватися в організації оперативно-розшукових заходів нормами нового КПК України практично неможливо. Зазначене обґрунтовується тим, що відповідно стст. 246, 248-250, які визначають порядок організації негласних слідчих (розшукових) дій, не забезпечують однозначного тлумачення суб'єктами правозастосування змісту клопотання про проведення відповідних оперативно-розшукових заходів, підстав та порядку його розгляду судом. Також невирішеними на законодавчому рівні залишатимуться питання використання у оперативно-розшуковій діяльності несправжніх (імітаційних) та ідентифікованих (помічених) засобів, оскільки відповідно до внесених до п. 17 ч. 1 ст. 8 Закону України „Про оперативно-розшукову діяльність” та ст. 273 нового КПК України змін їх створення та використання здійснюватиметься лише у кримінальному провадженні. Нарікання можуть викликати норми Закону України „Про оперативно-розшукову діяльність”, які встановлюють засади використання відносин конфіденційного співробітництва в оперативно-розшуковому провадженні, прокурорського нагляду за законністю її ведення, гарантії соціально-правового захисту співробітників оперативно-розшукових підрозділів та осіб, що добровільно співпрацюють з ними на негласній основі. Крім того, невирішеними лишилися питання, з ініційовані в Указі Президента України № 388/2012 „Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 25 травня 2012 року „Про заходи щодо посилення боротьби з тероризмом в Україні”, щодо встановлення особливого порядку організації та проведення оперативно-розшукових заходів з метою протидії тероризму, а також визначення основних засад ведення приватної детективної діяльності на Україні [6]. Ці та інші питання, що постали з прийняттям нового Кримінального процесуального кодексу України та внесенням змін до Закону України „Про оперативно-розшукову діяльність” та інших законодавчих актів, що забезпечують її ведення (ЗУ „Про забезпечення безпеки осіб, що беруть участь у кримінальному судочинстві”, „Про організаційно-правові засади боротьби з організованою злочинністю” тощо) вказують на те, що назріла потреба у прийнятті нормативного акта, за яким би комплексно регулювалося ведення оперативно-розшукової діяльності уповноваженими суб'єктами. „Підлаштування” застарілого оперативно-розшукового закону під зміст нового Кримінального процесуального кодексу, який зовсім по-іншому розглядає питання пошуку та фіксації фактичних даних, які використовуватимуться у доказуванні на окремих стадіях кримінального провадження, не вирішить проблем нормативно-правового регулювання оперативно-розшукової діяльності, а навпаки, призведе до її колапсу. Тому ще раз варто зазначити, що існує нагальна потреба у розробці нормативного акта, який би встановлював засади ведення оперативно-розшукової діяльності уповноваженими суб'єктами. Правильність викладеної думки підтверджується рядом законодавчих ініціатив, що час від часу виникають у парламенті на предмет розробки та прийняття нового Закону України „Про оперативно-розшукову діяльність”. Але новий Кримінальний процесуальний кодекс висуває нові якісні вимоги до змісту оперативно-розшукового законодавства. Передусім у КПК України здійснюватиметься детальна правова регламентація організації та проведення негласних слідчих (розшукових) дій, що раніше традиційно розглядалися як інструментарій оперативно-розшукової діяльності, визначені підстави їх здійснення, описана правова процедура розгляду клопотань суб'єктів, уповноважених на їх проведення, використання отриманих матеріалів, збереження інформації, здобутої у ході їх здійснення. Викладене обумовлює необхідність приведення норм оперативно-розшукового закону відповідно до КПК України з урахуванням особливостей ведення оперативно-розшукової діяльності. Поряд з тим, враховуючи відмінності завдань, поставлених перед оперативно-розшуковою діяльністю та кримінальним провадженням, по-різному може бути викладений зміст положень, що регламентують за сутністю однорідні дії. Враховуючи те, що негласна діяльність органів досудового розслідування досить детально врегламентована, подібні за якістю та рівнем деталізації норми повинні міститися в оперативно-розшуковому законі, щоб забезпечити кореляцію їх змісту. Отже, йдеться вже не про розробку нового оперативно-розшукового закону, а про розробку Оперативно-розшукового кодексу України.

Оперативно-розшуковий кодекс України, з нашої точки зору, матиме досить широкий предмет правового регулювання, у зв'язку з чим він повинен містити декілька розділів. У першому розділі доцільно передбачити норми, які встановлюють мету та завдання ведення оперативно-розшукової діяльності, предмет регулювання Кодексу, дію його норм у часі, просторі та по колу осіб, засади здійснення оперативно-розшукової роботи, визначати коло суб'єктів оперативно-розшукової діяльності, їх права та обов'язки. Окремим розділом Оперативно-розшукового кодексу повинно бути встановлено гарантії ведення оперативно-розшукової інформації, нерозповсюдження інформації приватного характеру, отриманої за результатами її проведення. Іншим розділом такого нормативного акта слід визначити засоби оперативно-розшукової діяльності, порядок здійснення інформаційного забезпечення та документування оперативно-розшукової діяльності. Предметом окремого правового регулювання, визначеним іншими розділами Кодексу, повинні виступати засади зберігання та використання оперативної інформації, види та порядок провадження оперативно-розшукових заходів і оперативно-тактичних дій, форми здійснення оперативно-розшукового провадження, засади конфіденційного співробітництва, матеріально-технічне забезпечення оперативно-розшукової діяльності, соціально-правовий захист осіб її учасників, контроль та нагляд за здійсненням оперативно-розшукової діяльності, засади координації та взаємодії, а також міжнародного співробітництва в цій сфері.

Доцільність розробки кодифікованого нормативного акта в сфері здійснення оперативно-розшукової діяльності виступала предметом широких наукових дискусій, що відбувалися на пострадянських теренах між зарубіжними та вітчизняними правниками. Щодо недоцільності розробки такого документа, висувалася наступна аргументація: оперативно-розшукова діяльність є за своєю суттю негласною, тому на рівні відкритого нормативного акта її недоцільно детально врегламентовувати. Крім того, вказувалося, що форми та методи здобуття оперативної інформації постійно удосконалюються, і не варто обмежувати оперативні підрозділи у її пошуку та фіксації законодавчими рамками. Проте у країнах сучасної демократії та, передусім в Європі, існують і динамічно розвиваються тенденції гуманізації та демократизації законодавства, в тому числі й того, що визначає засади діяльності поліцейських структур. Тому детальна правова регламентація проведення правообмежувальних дій цілком відповідає вимогам часу.

Аналізуючи проблему доцільності проведення кодифікації оперативно-розшукового законодавства України, можна дійти висновків, що вона має як позитивні, так і негативні сторони. Позитивними аспектами кодифікації оперативно-розшукового законодавства можна вважати такі:

порядок її ведення регулюватиметься не сукупністю розрізнених, а єдиним кодифікованим нормативним актом;

вдасться досягти кореляції оперативно-розшукового та кримінального процесуального законодавства, що сприятиме підвищенню ефективності взаємодії оперативних підрозділів та органів досудового розслідування у протидії злочинності;

забезпечуватиметься автономність правового регулювання у оперативно-розшуковій діяльності;

детальна правова регламентація оперативно-розшукової діяльності виступатиме запорукою ефективності її ведення, оскільки організація та проведення оперативно-розшукових заходів будуть чітко визначені;

однозначно розглядатимуться також форми ведення оперативно-розшукової діяльності визначеними законом суб'єктами;

за рахунок детальної правової регламентації зростуть гарантії законності її ведення;

розшириться взаємодія між окремими суб'єктами оперативно-розшукової діяльності, оскільки Кодексом встановлюватимуться засади взаємодії оперативних підрозділів у ході ведення оперативно-розшукової діяльності, в тому числі в сфері міжнародного співробітництва;

підвищиться рівень соціального захисту осіб, що беруть участь у веденні оперативно-розшукової діяльності;

буде створено достатнє правове підґрунтя для розробки відомчих нормативних актів окремими суб'єктами оперативно-розшукової діяльності.

До негативних наслідків кодифікації нормативно-правового регулювання ведення оперативно-розшукової діяльності слід віднести:

оперативні підрозділи діятимуть у жорстких правових межах;

значно підвищиться „прозорість” оперативно-розшукової діяльності.

Проте варто зазначити, що виявлених на перший погляд недоліків набагато менше, ніж позитивних аспектів, що свідчать на користь розробки та прийняття Оперативно-розшукового кодексу України. Тому варто не пропустити цей історичний момент, та вивести правове регулювання ведення оперативно-розшукової діяльності на якісно новий рівень. Уведення Оперативно-розшукового кодексу України забезпечить можливість поєднати досконале правове регулювання оперативно-розшукової діяльності з одночасним гарантуванням прав та свобод людини.

Підсумовуючи викладене, потрібно наголосити на тому, що розробка та прийняття Оперативно-розшукового кодексу України не тільки співзвучна з вимогами часу та відповідає потребам практики діяльності оперативних підрозділів, але й є нагальною та необхідною, тому що створить ефективне правове поле для ведення оперативно-розшукової роботи, наслідком чого виступить належний рівень протидії злочинності та забезпечення національної безпеки держави.

Список використаної літератури

1. Про оперативно-розшукову діяльність: Закон України // Відомості Верховної Ради України. - К., 1992. - №> 22. - Ст. 303.

2. Кримінальний процесуальний кодекс України [текст]. - К.: „Центр учбової літератури”, 2012. - 292 с.