Закордонний досвід надання адміністративних послуг

Размещено на http://www.allbest.ru/

Закордонний досвід надання адміністративних послуг

Стаття присвячена дослідженню закордонного досвіду надання адміністративних послуг, що викликано необхідністю створення в Україні якісної системи надання громадянам адміністративних послуг органами державної влади.

Сучасний етап розвитку системи державного управління в Україні характеризується інтенсивним пошуком нових правових механізмів і управлінських технологій, які б відповідали вимогам часу. У зв'язку з цим особливого значення набуває дослідження відносно нового юридичного явища -- адміністративні послуги.

Поява в науці адміністративного права і в законодавстві останніх років терміну «адміністративна послуга» відображає зміну суті відносин держави і громадянина та є доказом того, що держава може діяти не лише шляхом встановлення обов'язків та застосування заходів примусу до фізичних і юридичних осіб, а й шляхом надання публічних послуг. Принциповим у цій ситуації є те, що сьогодні відбувається переоцінка місця та ролі публічної влади в суспільстві, зміщення акцентів з імперативу «влада-підпорядкування» у бік встановлення партнерських, кооперативних взаємовідносин держави і соціальних груп.

Крім того, актуальність теми дослідження обумовлена високою значущістю проблеми конструктивної модернізації адміністративного законодавства України на основі врахування позитивного досвіду іноземних держав. Про своєчасність дослідження свідчать також положення Концепції Державної цільової програми створення та функціонування інформаційної системи надання адміністративних послуг на період до 2017 року [1, с. 131] та Указу Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення здійснення економічних реформ» [2, с. 23].

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання закордонного досвіду надання адміністративних послуг є недостатньо дослідженими у вітчизняній адміністративно-правовій науці, хоча науковий інтерес до означених проблем є досить високим. Зокрема, Писаренко Г.М. вивчала організаційно-правовий аспект адміністративних послуг в Україні. Процесам формування системи надання адміністративних послуг органами державної влади в Україні присвятила своє дисертаційне дослідження Буренко Т.О.

Разом із тим, інститут надання адміністративних послуг з позицій науки адміністративного права став предметом наукового пошуку таких зарубіжних вчених: А. Алєк- сашина, В. Брауна, А. Васильєвої, Т. Даунвітца, В. Кемпена, І. Кулдибаєвої, Н. Ки- сельової, Е. Форстхоффа, Р. Хеберле та ін.

Метою статті є вивчення досвіду зарубіжних країн щодо створення ефективної, якісної системи надання адміністративних послуг, який обчислюється десятиліттями і може слугувати підґрунтям для створення аналогічної системи в нашій державі.

Виклад основного матеріалу. Відповідно до п. 1 ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги» адміністративна послуга -- це результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи відповідно до закону [3].

Загальна модель формування системи надання адміністративних послуг у нашій державі передбачає розподіл організаційних структур на три групи: вироблення політики щодо адміністративних послуг, надання адміністративних послуг, оцінювання системи надання адміністративних послуг органами державної влади.

Слід зазначити, що в іноземних державах досвід надання адміністративних послуг обчислюється десятиліттями. Водночас було би передчасним стверджувати, що на сьогодні у світовій практиці існують універсальні рішення, що забезпечують ефективність системи надання адміністративних послуг. Основними питаннями, що обговорюються в наукових публікаціях останніх років є:

- доцільність, справедливість і коректність надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам;

- оцінка якості послуг і ступеня задоволеності споживачів, можливість використання отриманої інформації при ухваленні бюджетних рішень;

- доцільність і наслідки впровадження значного обсягу звітності, необхідної для отримання інформації про результати досягнень.

Однак варто зосередити увагу на основних трендах, що характеризують надання адміністративних послуг в Україні та високорозвинених країнах світу у XX ст. -- на початку XXI ст.

Буренко Т. О. зауважує, що перша тенденція характерна для України і полягає в переході від часткового втручання за допомогою привілеїв окремим особам (до 1917 р.), жорсткого адміністративно-командного управління (1917--1991 рр.) до нинішнього регулювання з надмірною часткою елементів дозвільного змісту (1991 р. -- до цього часу).

Друга тенденція, на думку дослідниці, притаманна високорозвиненим країнам світу (передусім країнам Західної Європи, США тощо) і характеризує перехід від державного невтручання (аж до Великої депресії у США, кризи в інших країнах) через державне регулювання для вирівнювання неспроможностей ринку (1930-- 1980 рр.) до формування національних моделей державного регулювання (здебільшого з 1980 рр. до цього часу) [4, с. 15].

Писаренко Г. М. звертається до досвіду надання адміністративних послуг державами-членами ОЕСР та у зв'язку з цим вказує, що урядами Австрії, Великої Британії, Бельгії, Греції, Данії, Ірландії, Ісландії, Іспанії, Італії, Канади, постійно висуваються ініціативи щодо поліпшення якості послуг. За твердженням ученої, у зазначених державах існує наукова думка, що поліпшення якості послуг змінює уявлення громадськості про державну службу, спосіб взаємодії державних службовців з гро-мадськістю, спосіб організації державної служби. Таким чином, основною метою реформ державного управління, що проводяться в країнах ОЕСР є поліпшення реагування організацій державного сектора на потреби громадськості, зокрема шляхом акцентування на кінцевих результатах їх діяльності [5, с. 10].

Необхідно констатувати, що світова практика бере за основу оцінки якості думку безпосередньо споживача. Ще наприкінці 80-х років XX ст. такий орієнтир було визнано найважливішим. Протягом 90-х років багато країн, зокрема Велика Британія, Канада, Швеція, Фінляндія, США запровадили систему оцінювання роботи урядових органів («виконавчих агенцій» або «агенцій наступного кроку»), у тому числі з надання адміністративних послуг, що ґрунтується на очікуваннях та уподобаннях споживачів.

Наприклад, на веб-сайті уряду Великої Британії кожен бажаючий може ознайомитись із Звітом про надання відкритих публічних послуг за 2014 рік [6, с. 1--14], в якому показано, наскільки урядові реформи дозволяють створити більш інноваційну та більш диверсифіковану систему надання публічних послуг у державі. Цей документ також демонструє, наскільки покращується якість надання публічних послуг у таких сферах як охорона здоров'я, освіта тощо. Водночас, якщо особа бажає скористатись певним видом адміністративних послуг у Великій Британії, їй не обов'язково безпо-середньо звертатись до державного органу. Достатньо зайти на сайт відповідного державного органу і ознайомитись із процедурою надання обраної адміністративної послуги. Для прикладу розглянемо процедуру надання послуг у сфері інтелектуальної власності: особа бажає внести зміни до свого патенту чи поновити його дію. У цьому випадку заявник на сайті Служби інтелектуальної власності (Intellectual Property Office (IPO)) [7] може знайти адресу електронної пошти, на яку необхідно надіслати електронні версії: своєї патентної документації з виділеними змінами; пояснення із зазначенням причин внесення змін; супровідних документів. У разі відсутності будь- яких заперечень з боку Служби інтелектуальної власності зміни буде схвалено протягом 4 тижнів та опубліковано в журналі патентів (patents journal).

Якщо звернутись до досвіду Німеччини у досліджуваній сфері, то можна встановити, що розвиток наукових поглядів про надання публічних послуг у контексті позитивного державного управління припадає на першу половину XX ст.

Класичне німецьке адміністративне право, викладене О. Майєром в роботі «Німецьке адміністративне право» (Deutsches Verwaltungsrecht) [8] базувалося на протиставленні державної влади і громадянських свобод та орієнтувалося виключно на владне державне управління, характерними ознаками якого було втручання та накладення зобов'язань. За словами А. Ф. Васильєвої, перше комплексне наукове дослідження державного управління в частині надання публічних послуг було виконано 1938 р. німецьким ученим-адміністративістом Ернстом Форстхоффом у роботі «Публічна адміністрація як суб'єкт, який надає послуги» [9, с. 180]. Дослідниця зауважує, що Е. Форстхофф уперше звернув увагу на те, що владне державне управління притаманне ліберальній правовій державі. Однак соціальна сутність державного управління потребує переходу від зобов'язуючого до такого, що надає послуги. У своїй роботі Е. Форстхофф описав не тільки і не стільки публічні послуги, скільки державне управління щодо надання публічних послуг. Найбільшою цінністю цієї роботи стало те, що вчений дослідив управління щодо надання публічних послуг як комплексне -- соціальне, економічне, політичне, правове -- явище [9, с. 181].

Таким чином, перехід від традиційного розуміння державного управління як владного негативного впливу до позитивного державного управління обумовив виникнення нових правових форм державного управління. Виходячи з цього, позитивне державне управління здійснюється не лише в публічно-правових, але і в приватноправових формах. Держава, навіть якщо вона надає послуги в приватноправовій формі, діє як суб'єкт публічного управління, що дає можливість громадянину в разі порушення його прав, розраховувати на публічно-правовий захист порушеного права.

На думку А. Ф. Васильєвої, до 1970 рр. у ФРН був сформований образ соціальної держави-виробника та постачальника публічних послуг як антипод владної держави. Причинами такого розвитку стали: панування, як в науці, так і в політиці, ідеї забезпечення населення різними послугами, обумовлене визнанням залежності людини від держави з одночасним ускладненням і збільшенням її (людини) потреб; фінансове благополуччя держави не викликало необхідності передавати реалізацію цих функцій суб'єктам приватного права; закріплення в Основному Законі ФРН (ст.ст. 20, 28) концепції соціальної держави, що сприяло підвищенню ролі позитивного державного управління в порівнянні з владним державним управлінням; величезний вплив на практику державного управління здійснила концепція забезпечення життєдіяльності, розроблена Е. Форстхоффом [10, с. 12].

Однією з основних причин подальшого реформування системи німецького державного управління стала криза концепції соціальної держави, що була зумовлена збільшенням тривалості життя населення (що, в свою чергу, спричинило значне збільшення обсягу надання публічних послуг у сфері пенсійного забезпечення та медичного обслуговування); значним зростанням ролі і впливу права Європейського Союзу, норми якого зачіпають компетенцію національного законодавця з регулювання соціальних питань та участі держави в економіці тощо.

Варто наголосити, що головним напрямом розвитку сучасного німецького державного управління є підвищення ролі громадського саморегулювання, скорочення безпосереднього надання державою публічних послуг. Теоретичне обґрунтування реформування сучасного німецького державного управління представлене в концепції «держава-гарант», основними положеннями якої є проведення приватизації безпосереднього надання публічних послуг, підвищення ролі громадського саморегулювання при одночасному збереженні державного впливу. Це означає, що безпосереднє надання публічної послуги підлягає передачі приватним особам, проте відповідальність за їх надання залишається за державою. При цьому не виключається безпосереднє надання державою публічних послуг, проте цій діяльності держави відводиться другорядна роль. Замість функції безпосереднього надання публічних послуг держава здійснює функцію регулювання публічних послуг, що стає ключовим інструментом реалізації відповідальності держави у сфері надання публічних послуг.

Отже, нові підходи в реалізації функції надання публічних послуг спричинили зміни в сучасній доктрині німецького адміністративного права. Зокрема, до них відносять посилення участі суб'єктів приватного права в здійсненні функцій публічного управління на основі принципу кооперації.

Якщо проаналізувати сучасний досвід Російської Федерації у сфері надання адміністративних послуг, то, перш за все, слід підкреслити, що, на відміну від України, в РФ законодавець вживає термін «державні та муніципальні послуги». Відповідно до п. 1 ст. 2 Федерального Закону РФ «Про організацію та надання державних і муніципальних послуг» від 27.07.2010 [11] державні послуги можуть надаватися:

- федеральним органом виконавчої влади;

- органом державного позабюджетного фонду;

- виконавчим органом державної влади суб'єкта Російської Федерації;

- органом місцевого самоврядування при здійсненні окремих державних повноважень, переданих федеральними законами і законами суб'єктів РФ.

У пункті 1 статті 2 згаданого Закону також дається визначення поняттю «державна послуга», що являє собою діяльність з реалізації функцій відповідно федерального органу виконавчої влади, державного позабюджетного фонду, виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації, а також органу місцевого самоврядування при здійсненні окремих державних повноважень, переданих федеральними законами та законами суб'єктів РФ, що здійснюється на запит заявника в межах, встановлених нормативними правовими актами РФ.

У доктринальних джерелах з цього приводу відзначається, що в системі російського державного управління можна виділити як безпосереднє, так і опосередковане державне управління. Безпосереднє державне управління в сфері надання публічних послуг покладено на федеральні агентства -- федеральні органи виконавчої влади, що здійснюють у встановленій сфері діяльності функції з надання державних послуг. Опосередковане державне управління з надання публічних послуг здійснюється державними установами й іншими організаціями і виражається в наданні державних послуг громадянам і організаціям [10, с. 22].

Практичний аспект надання державних і муніципальних послугу РФ безпосередньо пов'язаний з функціонуванням порталу державних і муніципальних послуг [12]. Згідно з п. 7 ст. 2 Федерального Закону РФ «Про організацію та надання державних і муніципальних послуг» [11] останній існує у вигляді державної інформаційної системи, що забезпечує надання державних і муніципальних послуг в електронній формі, а також доступ заявників до відомостей про державні і муніципальні послуги, призначених для поширення з використанням інформаційно-телекомунікаційної мережі «Інтернет» і розміщеним в державних і муніципальних інформаційних системах, що забезпечують ведення реєстрів державних і муніципальних послуг.

Необхідно зауважити, що інформація, надана на порталі державних і муніципальних послуг РФ, є актуальною та постійно поновлюється. Це надзвичайно важливо для користувачів, оскільки від достовірності та доступності інформації прямо залежить якість надання тієї чи іншої державної послуги. На жаль, в Україні хоча й існує аналогічний єдиний державний портал адміністративних послуг, інформація, розміщена на ньому, в багатьох випадках є неактуальною та застарілою. Наприклад, у розділі «Нормативно-правові акти» розміщено постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, які на сьогодні втратили чинність [13]. У деяких розділах, зокрема «Як знайти потрібну послугу?», «Глосарій», «Як користуватись довідкою?», «Як замовити послугу в електронному вигляді?», взагалі немає жодної інформації. Водночас на сайтах деяких органів державної влади України (наприклад, Міністерства економічного розвитку і торгівлі, Державної служби інтелектуальної власності тощо) є спеціальний розділ «Адміністративні послуги», де надано доволі вичерпну інформацію щодо можливості отримання фізичними та юридичними особами певного виду адміністративних послуг. Проте очевидно, що така практика не є загальною та все- охоплюючою, на сайтах окремих вітчизняних органів державної влади розміщено інформацію щодо надання адміністративних послуг, але потенційному користувачу важко зорієнтуватись, оскільки ця інформація може бути «розкиданою» за окремими розділами, або відсутня взагалі. Це спричиняє незручності та значно ускладнює реалізацію права фізичної чи юридичної особи на отримання адміністративної послуги (фактичний доступ до неї) в нашій державі.

На наш погляд, доцільним і корисним для впровадження в Україні є досвід РФ щодо розміщення на веб-порталі державних і муніципальних послуг версій цього сайту не лише державною, а й англійською та французькою мовами (оскільки стратегічною метою для України є вступ до ЄС, а англійська та французька мови - офіційні мови Євросоюзу).

Крім того, відповідно до ст. 1 Конституції України [14, с. 15] Україна є соціальною правовою державою. Згідно з сучасними уявленнями у соціальній державі людина визнається найвищою соціальною цінністю, держава надає соціальну допомогу індивідам, які потрапили у важку життєву ситуацію, з метою забезпечення кожному гідного рівня життя. Тому для реалізації та утвердження цих принципів у реальному житті, а не лише на папері, доречно було б також на вітчизняному єдиному державному порталі адміністративних послуг розмістити окрему версію для людей з вадами зору на зразок того, як це зроблено на аналогічному сайті в РФ.

адміністративний державний управління

Висновки

Підсумовуючи сказане вище, слід зазначити, що якщо раніше послуги правомірно було розглядати лише як предмет приватноправового регулювання, то з недавнього часу у вітчизняних і зарубіжних нормативних правових актах і науковій літературі з'явились такі поняття як «адміністративна послуга», «публічна послуга», «державна послуга», що відбивають феномени особливого роду та якості. Категорія «послуги» зазнала значної трансформації у зв'язку зі зміною сучасної природи та функцій публічної влади.

Зокрема, такі зміни пов'язані з потребою у зміцненні правових основ і необхідністю істотного підвищення ефективності реформ, що проводяться в державі, їх демократичною спрямованістю і націленістю на подолання таких негативних явищ як інертність, бюрократизм, корумпованість.

У цьому контексті аналіз іноземного досвіду надання адміністративних послуг дозволяє дійти висновку, що запровадження методів діяльності приватного сектору, в тому числі у частині фінансової діяльності, та орієнтація на громадянина/споживача є ефективним механізмом і для державного та місцевого бюджетів, і для споживачів послуг.

Водночас надання державою послуг фізичним та юридичним особам у світі і в Україні відрізняються за змістом і цілями функціонування. Метою функціонування систем державних послуг у світі є здебільшого забезпечення державою необхідного рівня соціальних гарантій у суспільстві. В Україні поки що така система функціонує швидше для забезпечення контролю держави над суспільством (переважно над господарською діяльністю фізичних і юридичних осіб та для додаткового фінансування органів державної влади). Змістом діяльності держави з надання адміністративних послуг у світі є досягнення результату за мінімальних витрат, в Україні вона орієнтується в основному на власне процес надання послуг. Кінцевою метою використання таких послуг у світі є забезпечення державою для громадян прозорих правил взаємовідносин у суспільстві та зниження навантаження на державний бюджет (за рахунок делегування функцій держави приватним структурам і оплатою вироблення досліджуваних послуг цими структурами, а не державою). В Україні такі послуги переважно спрямовані на поповнення державного бюджету.

Література

адміністративний державний управління

1.Про схвалення Концепції Державної цільової програми створення та функціонування інформаційної системи надання адміністративних послуг на період до 2017 року: Розпорядження Кабінету Міністрів України № 614-р: станом на 24 лип. 2013 р. / Кабінет Міністрів України. - Офіц. вид. // Офіційний вісник України. - 2013. - № 66. - С. 131.

2.Про невідкладні заходи щодо прискорення здійснення економічних реформ: Указ Президента України : станом на 12 черв. 2013 р. / Президент України. - Офіц. вид. // Офіційний вісник України. - 2013. - № 46. - С. 23.

3.Про адміністративні послуги : Закон України : станом на 20 квіт. 2014 р. / Верховна Рада України. - Офіц. вид. // Відомості Верховної Ради України. - 2013. - № 32. - Ст. 409.

4.Буренко Т. О. Формування системи надання адміністративних послуг органами державної влади в Україні: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. наук з держ. упр.: спец. 25.00.01 «Теорія та історія державного управління» / Т. О. Буренко. - Київ, 2011. - 20 с.

5.Писаренко Г. М. Адміністративні послуги в Україні: організаційно-правові аспекти: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / Г. М. Писаренко. - Одеса, 2006. - 20 с.

6.Open Public Services: 2014 progress report: dated for 14 March 2014 / Cabinet Office [E-resource]. -Access mode: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/291854/ Open_Public_Services_Progress_Report_2014.pdf.

Размещено на Allbest.ru