Фінансові передумови об’єднання та співробітництва територіальних громад в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Фінансові передумови об'єднання та співробітництва територіальних громад в Україні

Барабаш Т. Г.

Проаналізовано нормативно-правове регулювання та обґрунтовано пропозиції щодо розвитку національного законодавства з питань об'єднання та співробітництва територіальних громад в Україні з метою забезпечення формування оптимального розміру бюджетних витрат органів місцевого самоврядування щодо надання якісних суспільних послуг.

Ключові слова: територіальна громада, органи місцевого самоврядування, місцевий бюджет, об'єднання територіальних громад, співробітництво територіальних громад.

З метою підвищення ефективності функціонування органів місцевого самоврядування, створення умов для посилення спроможності територіальних громад передбачено розроблення та внесення на розгляд Верховної Ради України проекту Закону України про право територіальних громад на об'єднання.

У зв'язку із цим Департаментом регіонального розвитку та проектного управління Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України розроблено та опубліковано для громадського обговорення проекти Законів України "Про право територіальних громад на об'єднання” та "Про співробітництво територіальних громад"

Питанням об'єднання та співробітництва територіальних громад присвячено багато праць вітчизняних та зарубіжних науковців, таких як: В. Тол- кованов, Е. Маркварт, В. Демчишен, Р. Герцог, Л. Рагозіна, Д. Попов, А. Швє- цов. Однак у вітчизняній економічній науці не вивчено комплексного підходу до аналізу фінансових передумов об'єднання та співробітництва територіальних громад в Україні. Перспективи і проблеми, пов'язані з розвитком співробітництва територіальних громад в Україні, потребують подальших досліджень.

Мета статті - аналіз тенденцій розвитку нормативно-правової бази забезпечення політики органів місцевого самоврядування в сфері співробітництва територіальних громад та шляхів удосконалення такого співробітництва з метою оптимізації витрат бюджетів територіальних громад [1].

Проекти Законів України "Про право територіальних громад на об'єднання” та "Про співробітництво територіальних громад” надіслано на погодження до міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад, Всеукраїнських асоці- © Барабаш Т. Г., 2014 ацій органів місцевого самоврядування та Державного фонду сприяння місцевому самоврядуванню в Україні.

Метою законопроекту "Про право територіальних громад на об'єднання” є створення правових умов та можливостей для:

укрупнення шляхом добровільного об'єднання територіальних громад, що є важливим фактором посилення гарантій місцевого самоврядування, його ролі у вирішенні питань місцевого значення;

формування дієздатних територіальних громад, головним завданням яких має стати поліпшення забезпечення потреб громадян, оперативне та якісне надання їм базових соціальних та адміністративних послуг, покращання умов сталого розвитку відповідних територій, ефективнішого використання бюджетних коштів та інших ресурсів;

удосконалення системи органів місцевого самоврядування на відповідній територіальній основі.

Для досягнення мети проект закону передбачає встановлення основних правил об'єднання територіальних громад, порядок його ініціювання, утворення об'єднаної територіальної громади та діяльності органів місцевого самоврядування у межах цієї громади до формування нових органів. Урегульовуються питання правонаступництва, управління об'єктами комунальної власності, формування бюджету, форм державної підтримки, зокрема фінансової. територіальний громада бюджетний самоврядування

Для об'єднаних територіальних громад, утворених відповідно до Перспективного плану формування громад, бюджет складатиметься відповідно до ч. 4 ст. 67 Бюджетного кодексу України.

На створення відповідної інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку такої територіальної громади законопроектом передбачено надання бюджету громади коштів з державного бюджету у разі, якщо межі території новоутвореної громади цілком відповідають межам, визначеним Перспективним планом формування громад відповідного регіону. Щодо пропозицій з надання фінансової підтримки об'єднаній територіальній громаді, то Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація за поданням місцевої ради об'єднаної територіальної громади вносять проект до Кабінету Міністрів України не пізніше 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому передбачається надання такої фінансової підтримки.

Крім того, проектом передбачено, що загальний обсяг фінансової підтримки розподіляється між бюджетами новостворених територіальних громад пропорційно площі новоствореної територіальної громади та кількості сільського населення такої громади з однаковою вагою цих факторів, а сам порядок надання фінансової підтримки з державного бюджету об'єднаній територіальній громаді встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Отже, розробниками законопроекту не були враховані зауваження щодо неузгодженості окремих положень проекту Закону України "Про об'єднання територіальних громад, підготовлені центром експертизи реформ місцевого самоврядування Ради Європи в 2012 р. Зокрема, недоцільність встановлення положення про те, що загальний обсяг фінансової підтримки об'єднання територіальних громад розподіляється між бюджетами новостворених територіальних громад пропорційно площі такої громади та кількості сільського населення такої громади (на основі об'єктивних критеріїв), якщо іншою умовою надання цієї фінансової підтримки є внесення обласними державними адміністраціями за поданням місцевої ради об'єднаної територіальної громади пропозицій щодо надання фінансової підтримки об'єднаній територіальній громаді (на основі суб'єктивної оцінки потреб).

У будь-якому разі, на думку експертів, загальний обсяг фінансової підтримки має бути вказаний у статтях державного бюджету. Відтак є два методи: визначити ключову потребу і потім розрахувати загальний обсяг бюджетних призначень, необхідних для її фінансування, або встановити обсяг фінансової підтримки і сформувати методологію чи порядок її розподілу. Найкращим способом, вважають експерти, є застосування об'єктивних критеріїв. Критерії, наведені в законопроекті, є правильними, але їх рекомендовано підкріпити іншими вимогами: наприклад, для гірських районів, районів з низькою густотою населення (порогові індикатори мають бути встановлені законом) тощо. Також рекомендовано визначити законом норми фінансової підтримки: наприклад, “Х” гривень на територіальну одиницю (мешканця чи кілометр), оскільки це робить процедуру прозорішою; керівники міст можуть мати власні розрахунки тих вигід, що очікують отримати.

У висновку також наголошувалося, що формування дієздатних територіальних громад, головним завданням яких мають стати поліпшення забезпечення потреб громадян, оперативне та якісне надання їм базових соціальних та адміністративних послуг, покращання умов сталого розвитку відповідних територій, ефективніше використання бюджетних коштів та інших ресурсів, неможливо досягти лише за рахунок виділення з державного бюджету додаткових ресурсів, необхідних для формування відповідної інфраструктури, як зазначено у законопроекті. Це питання обговорювалося неодноразово під час попередніх консультацій з Радою Європи, у результаті яких було надано пропозиції пов'язати територіальну реформу із Загальнодержавною програмою реформування і розвитку житлово-комунального господарства, затвердженою Законом України від 24.06.2004 № 1869-IV, що дало б змогу продемонструвати досягнення, яких можна очікувати на національному рівні внаслідок запровадження обох реформ. Це також значно б полегшило планування розвитку різних секторів муніципальної економіки, а також допомогло в обговоренні формування нових меж територіальних громад. Такі пропозиції вже надавалися у листопаді 2010 р. в експертній оцінці законопроекту “Про стимулювання та державну підтримку об'єднання сільських територіальних громад, а ще раніше - в експертній оцінці стосовно внесених у серпні 2007 р. змін до Загальнодержавної програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства.

Метою проекту Закону України “Про співробітництво територіальних громад”, який розроблено в рамках діяльності Програми Ради Європи “Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні', є визначення організаційно-правових засад співробітництва територіальних громад, принципів, форм, механізмів такого співробітництва, його державної підтримки, фінансування та контролю.

Співпраця з питань законодавчого забезпечення співробітництва територіальних громад в Україні була започаткована у 2010 р. Комітетом Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування у рамках згаданої Програми. Міжмуніципальне співробітництво як важливий інструмент посилення можливостей органів місцевого самоврядування у виконанні повноважень та наданні послуг місцевому населенню у найефективніший спосіб останнім часом набуває дедалі більшого поширення в європейських країнах, а також в Україні.

Під час здійснення повноважень органи місцевого самоврядування в Україні часто стикаються з проблемою нестачі власних ресурсів та необхідності їх ефективного витрачання. Територіальні громади значно відрізняються одна від одної за кількістю жителів, площею території, структурою економіки та рівнем бюджетного забезпечення, внаслідок чого більшість із них не завжди можуть надавати якісні послуги населенню за рахунок утворюваних установ бюджетної сфери. Тому раціональніше вирішувати питання місцевого значення, використовуючи механізми співробітництва територіальних громад, розробляючи та реалізуючи масштабні спільні інвестиційні проекти або купуючи послуги інших територіальних утворень.

Можливість здійснення співробітництва територіальних громад передбачена Європейською хартією місцевого самоврядування, ратифікованою Законом України від 15.07.1997 № 452/97-ВР. Так, у ст. 10 Хартії визначено, що органи місцевого самоврядування при здійсненні повноважень мають право співпрацювати і в межах закону вступати до асоціацій з іншими органами місцевого самоврядування для виконання завдань, які мають спільний інтерес.

Норми Європейської хартії були сприйняті українським законодавством. Хоча Закон України "Про місцеве самоврядування” від 21.05.1997 № 280/97-ВР не розкриває змісту поняття "співробітництво територіальних громад”, п. 6 ст. 28 цього Закону встановлено, що до повноважень органів місцевого самоврядування в галузі бюджету, фінансів і цін належать “...об'єднання на договірних засадах коштів відповідного місцевого бюджету та інших місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, установ та організацій, вирішення інших питань, що стосуються спільних інтересів територіальних громад...”.

Необхідно зазначити, що механізм об'єднання фінансових ресурсів у частині коштів місцевих бюджетів у повному обсязі врегульований новим Бюджетним кодексом 2010 року, яким (ч. 7 ст. 75, ст. 92, 93) передбачено умови для об'єднання передачі фінансових ресурсів для спільного виконання повноважень органами місцевого самоврядування. Загальні рамки започат- кування співробітництва територіальних громад викладено в п. 3 ст. 6 Закону України “Про місцеве самоврядування”, де визначено можливості для добровільного об'єднання територіальних громад, яке відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл - наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна.

Існують різні рівні і види співробітництва між територіальними громадами, натомість їх загальною метою є захист інтересів та забезпечення потреб територіальних громад.

Важливою передумовою успішного розвитку співробітництва територіальних громад є встановлення відповідних норм, котрі, з огляду на зарубіжний досвід, можуть бути наведені як в базовому законі про місцеве самоврядування, так і в окремому законодавчому акті з питань співробітництва територіальних громад. У деяких країнах використовують навіть обидва згадані шляхи. Як зазначалося, такий варіант нормативно-правового регулювання цієї сфери діяльності обрано і в Україні.

Проектом Закону України "Про співробітництво територіальних громад” передбачено різні джерела фінансування співробітництва територіальних громад сіл, селищ, міст, а саме за рахунок коштів:

місцевих бюджетів суб'єктів співробітництва;

міжнародної технічної та фінансової допомоги;

кредитних ресурсів;

самооподаткування;

інших джерел, не заборонених законодавством.

На сучасному етапі економічного розвитку сусідні територіальні громади в Україні почали об'єднувати зусилля задля спільного вирішення проблем регіонів, насамперед екологічних. Адже у більшості сіл України не здійснюється вивіз сміття, немає водопостачання та водовідведення, бракує комунальних підприємств, що надають базові послуги населенню. Великі ж міста, які мають повноцінні органи місцевого самоврядування, достатні організаційні та фінансові ресурси, стикаються з іншими проблемами - організацією водопостачання поза межами міста, полігонів для побутових відходів, територіального розвитку міста, оскільки їх оточують території сільрад, які, не маючи власних ресурсів, користуються певною міською інфраструктурою, але не мають наміру надавати місту власну землю для міського розвитку.

З метою зменшення залежності місцевих бюджетів від державного на основі створення стимулів до розкриття внутрішнього потенціалу розвитку регіонів, збільшення надходжень до місцевих бюджетів, зменшення неефективних витрат визначено необхідність сприяння розвитку співробітництва територіальних громад для реалізації інвестиційних проектів, спрямованих на розвиток територій.

Такий вид діяльності, як міжмуніципальне співробітництво, не є новим, а доволі активно використовується в європейських країнах. Необхідно наголосити, що для популяризації досвіду міжмуніципального співробітництва в окремих громадах України проводяться тренінги, що організовуються відповідними громадськими організаціями за підтримки певних програм Міжнародного фонду "Відродження”; відпрацьовуються варіанти співробітництва територіальних громад, як-то створення регіонів такого співробітництва, у формі багатосторонніх угод між органами місцевого самоврядування області.

Співробітництво територіальних громад є перспективним напрямом діяльності малих громадських об'єднань і може використовуватися для розв'язання багатьох проблем їх життєдіяльності, а також покращання якості послуг, що досягається завдяки масштабності заходу. Адже, якщо більшість громадян користується певними видами послуг або вони є масштабнішими, тим меншими будуть виробничі витрати, пов'язані з їх наданням. Такий вид співробітництва виконує і управлінську функцію, що дає можливість встановлювати і підтримувати взаємовигідні відносини між територіальними громадами та є окремою сферою їх господарської діяльності, яка забезпечує зростання економічних показників. Отже, поширення такого досвіду серед територіальних громад України - надзвичайно важливий напрям діяльності на сучасному етапі економічного розвитку України.

Для формування та досягнення поставлених цілей органів місцевого самоврядування шляхом раціонального використання ресурсів необхідні знання та професіоналізм. Утім, для оптимізації ефективності участі у спільному вирішенні проблем регіонів, що передбачає зростання місцевого економічного розвитку, важливе значення має процес прийняття управлінських рішень. Удосконалення співробітництва територіальних громад значною мірою залежить від комплексного розгляду мети ефективного управління, завдань, виконання яких дасть змогу досягти поставленої мети, принципів, на яких має базуватися управління ними, функцій, що здійснюватимуться у процесі управління, методів, які доцільно застосовувати.

Фінансова підтримка різних форм співробітництва територіальних громад певною мірою передбачає концентрацію ресурсів місцевих бюджетів. Для визначення збалансованості системи фінансового вирівнювання для місцевих бюджетів, що отримують дотації вирівнювання з районних бюджетів (або бюджетів міст обласного, республіканського АР Крим значення) та здійснюють внески до цих бюджетів, пропонуємо таку модель:

n n n k

Z(T - T0 - s ) + Ј Ts =Ј1M4,

i=1 i=1 i=1j=1

де Tr - міжбюджетні трансферти бюджетам місцевого самоврядування з районного бюджету; To - міжбюджетні трансферти з бюджетів місцевого самоврядування до районного бюджету; s - субвенції з районного бюджету; Ts - трансферти з обласного бюджету бюджетам місцевого самоврядування;

- кошти бюджетів місцевого самоврядування, спрямовані на спільну реалізацію j-х повноважень у рамках міжмуніципального співробітництва; n - кількість територіальних громад; k - кількість повноважень, які реалізуються в межах міжмуніципального співробітництва громад.

За такої рівності кошти, які передаються територіальним громадам з бюджетів вищого рівня за вирахуванням негативних трансфертів та субвен- цій, оскільки останні не передбачають фінансування власних повноважень громад, кількісно дорівнюють коштам, які використовуються громадами для спільного вирішення окремих питань місцевого значення.

Під час організації співробітництва територіальних громад і на початковому етапі його реалізації в сучасних умовах, ймовірно, спостерігатиметься ситуація, за якої:

n n n k

I(T - To - s )+Ј Ts >ZZ Mj,

i=1 i=1 i=1 j=1

що зумовлено необхідністю апробації алгоритмів співробітництва з окремих питань до їх активного впровадження в практику управління органів місцевого самоврядування. На наш погляд, удосконалення співробітництва територіальних громад дасть змогу гнучкіше вирішувати завдання, що стоять перед органами місцевого самоврядування та орієнтовані на задоволення потреб населення у відповідних суспільних послугах.

Як зазначалося, співробітництво територіальних громад може розглядатися як альтернатива делегуванню повноважень органів місцевого самоврядування окремих громад на рівень району. Розглядаючи альтернативні варіанти фінансування реалізації повноважень органів місцевого самоврядування громад, можна виокремити такі:

самостійна реалізація повноважень;

реалізація фінансування в рамках співробітництва територіальних громад;

делегування повноважень на рівень району.

У кожному з цих випадків необхідно оцінити вартість реалізації повноваження. Позначимо вартість реалізації j-го повноваження Sj. У разі якщо повноваження фінансується самостійно, кошти місцевого бюджету використовуються безпосередньо. Якщо повноваження делегується на рівень району, то таке делегування супроводжується передачею відповідних коштів T. у формі міжбюджетних трансфертів з бюджету органів місцевого самоврядування до бюджету району. У випадку формування механізмів співробітництва територіальних громад для спільного фінансування реалізації окремих повноважень, кожне з територіальних утворень витрачає певні обсяги коштів (Mj). При співробітництві i-ї кількості територіальних громад прийняття рішень щодо фінансової доцільності співробітництва територіальних громад під час вирішення цього питання повинно проводитися за такою системою:

n n

Z Sji >Z M

i=1 i=1

< .

n n

Z Sji >XTji

^i=1 i=1

Співробітництво територіальних громад у такому разі гарантуватиме позитивний ефект від масштабу, наявного при делегуванні повноважень. Оскільки делегування повноважень часто відбувається на основі суб'єктивних оцінок доцільності й в умовах неузгодженості інтересів територіальних громад і районів, наявність об'єктивних фінансових критеріїв дасть змогу оптимізува- ти витрати бюджетів територіальних громад і забезпечить узгодження їхніх інтересів у рамках реалізації дворівневої системи місцевого самоврядування.

Важливим також є те, що співробітництво територіальних громад передбачає розширені зв'язки з різними галузями економіки. Його сфера - забезпечення послуг на певному якісному рівні: школи, лікарні, дороги, відходи; створення та утримання спільних: об'єктів територіального розвитку, гарантування громадської безпеки; соціальна солідарність суспільства; розвиток людського капіталу. У цьому проявляється різновекторний ефект від співробітництва територіальних громад в інших сферах людської діяльності, оскільки споживачі таких “масштабніших” послуг користуються необхідними їм платними послугами закладів та організацій різних галузей.

Налагодження ефективного співробітництва територіальних громад повинно сприяти встановленню міцних економічних відносин, дасть змогу пожвавити економічне життя країни, допоможе розвитку внутрішнього ринку та виробництва, відкриє нові перспективи для діяльності малого та середнього бізнесу. Регіони доповнюватимуть один одного, забезпечуючи цілісність держави. Водночас прийняття та реальне застосування нормативно-правових актів про співробітництво територіальних громад не тільки дасть поштовх до впровадження режиму добросусідства між громадами, а й сприятиме їх інтеграції та можливому переходу співробітництва територіальних громад у добровільне об'єднання.

Чинне законодавство України, попри те, що в загальних рисах допускає об'єднання ресурсів органів місцевого самоврядування для вирішення спільних проблем, на сьогодні не містить всіх необхідних правових норм, які б врегульовували таке співробітництво. Щодо розвитку національного законодавства у галузі співробітництва територіальних громад та права територіальних громад на об'єднання існує необхідність:

встановити процедуру визначення фінансової потреби об'єднаних територіальних громад на виконання власних і делегованих органами центральної виконавчої влади повноважень та формування необхідної інфраструктури. Це дасть змогу уточнити формули розрахунку обсягу субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію відповідних цілей;

передбачити у проекті закону про право територіальних громад на об'єднання концептуально різні підходи у стимулюванні об'єднання сільських, селищних громад між собою та з міськими громадами, враховуючи вищий рівень інфраструктурного забезпечення останніх;

з метою визначення розподілу фінансової державної підтримки співробітництва територіальних громад встановити такі критерії: адміністративна та фінансова спроможність громад щодо здійснення повноважень, встановлених законом; очікувані вигоди від співробітництва територіальних громад; кількість громад, задіяних у співробітництві територіальних громад; кошти, раніше залучені з інших джерел.

Забезпеченню законодавчого врегулювання економічних відносин у сфері співробітництва територіальних громад в Україні сприяли б:

визначення кількості територіальних громад, які спроможні в індивідуальному порядку виконувати завдання із забезпечення певних послуг на певному якісному рівні (в розрізі таких послуг та в їх обсягах);

наявність даних щодо можливостей забезпечення фінансування компетенції (сфери) у рамках фінансування стратегії'/програми/плану.

Вирішення проблем правового регулювання співробітництва територіальних громад та розвиток такого співробітництва у різних його проявах надасть додаткову змогу органам місцевого самоврядування на законній основі здійснити заходи з оптимізації бюджетних витрат на надання якісних послуг населенню, стабілізувати соціально-економічну ситуацію за рахунок об'єднання потенціалів сусідніх громад та знизити залежність від зовнішніх економічних і соціальних загроз.

Размещено на http://www.allbest.ru//

Список використаних джерел

Мінрегіон розробив законопроекти щодо співробітництва територіальних громад та їх право на об'єднання [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://minregion. gov.ua/news/mmregion-rozrobiv-zakonoproekti-schodo-spivrobitnictva-teritorialnih- gromad-ta-yih-pravo-na-obednannya.

Розвиток міжмуніципального співробітництва: вітчизняний та зарубіжний досвід : навч. посіб. ; за ред. В. В. Толкованова. - К. : Крамар. - 2011. - 261 с.

Маркварт Э. Реформирование и развитие муниципального хозяйства / Э. Марк- варт // Концептуальные подходы. - М., 2003.

Демчишен В. Про деякі аспекти розвитку міжмуніципального співробітництва як інноваційного інструменту в реалізації державної регіональної політики в Україні / В. Демчишен, В. Толкованов // Віче. - 2010. - № 24 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.viche.info/journal/2326.

Рагозина Л. Г. Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом / Л. Г. Рагозина // Вопросы местного самоуправления. - 2010. - № 1 (29).

Попов Д. А. Межмуниципальное сотрудничество: опыт зарубежных стран и перспективы развития в Российской Федерации / Д. А. Попов // Спорт: экономика, право, управление. - 2008. - № 2.

Швецов А. Пространственные параметры муниципальных образований: постсоветские “качели” и экономические основания рационализации / А. Швецов // Российский экономический журнал. - 2007. - № 3.

Про об'єднання територіальних громад : висновок до проекту Закону України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.slg-coe.org.ua/category/ documents/appraisals.

Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні : програма Ради Європи [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// http://www.coe.kiev.ua/projects/slgu.htm.

Європейська хартія місцевого самоврядування [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.rada.gov.ua.

Про місцеве самоврядування : закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.rada.gov.ua.

Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 № 2456-VI [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.rada.gov.ua.

Про затвердження Державної програми розвитку транскордонного співробітництва на 2011-2015 роки : постанова Кабінету Міністрів України від 01.12.2010 № 1088 (зі змінами) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada. gov.ua/laws/show/1088-2010-%D0%BF/print1329900667168462.

Про затвердження плану заходів щодо стимулювання міжрегіональної співпраці, кооперації та інтеграції : розпорядження Кабінету Міністрів України від 21.09.2011 № 896-р [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/896-2011-%D1%80.

Размещено на Allbest.ru