Разграничение полномочий и взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Разграничение полномочий и взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Гущина К.В.

Российский экономический университет им Г. В. Плеханова

Москва, Россия

Эффективность реализации государственными органами исполнительной власти их полномочий всегда была одной из основных и актуальных тем, интересующих административно-правовую науку. Факторы, определяющие эффективность реализации компетенции, относится то, насколько корректно и непротиворечиво полномочии распределены между органами. Необходимость научного осмысления этих проблем с учетом пройденных этапов административной реформы и выработки на этой основе предложений по совершенствованию правового механизма распределения компетенции в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти предопределяют теоретическую и практическую актуальность исследования правовых проблем, возникающих при распределении компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Взаимодействие с судами, органами прокуратуры осуществляется в основном в порядке реализации полномочий органами исполнительной власти по материальнотехническому обеспечению деятельности органов судебной власти и прокурорского надзора, а также осуществления последними своих полномочий по обеспечению законности в деятельности органов управления. Сферы компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в основном совпадают. Это во многом определяется целями управления. Его повседневное функционирование связано и подчинено осуществлению задач государственной деятельности в соответствии с компетенцией Российской Федерации и ее субъектов во всех других, кроме названных, отраслях и сферах деятельности. Тем не менее остается фактом то, что в законодательстве полномочия между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти не разграничены. исполнительный власть административный компетенция

Предметы ведения и полномочия, реализация которых предполагает включение механизма исполнительной власти, разнообразны: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защита национальных меньшинств; установление системы федеральных органов исполнительной власти и порядка их организации и деятельности; федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и разработка федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; основы ценовой политики; Федеральные экономические службы; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фоны регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; внешняя политика и международные отношения; внешнеэкономические отношения Российской Федерации; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; официальный статистический и бухгалтерский учет; федеральная государственная служба.

Для выполнения всех функций и полномочий, возложенных на исполнительную власть, иногда требуется взаимодействие двух уровней исполнительной власти (федеральный уровень и уровень субъектов). Также, необходимо четкое разграничение полномочий исполнительных органов власти субъектов РФ.

Здесь возникает проблема, так как существует противоречие, которое усложняет их взаимодействие. Статья 5 Конституции РФ устанавливает равноправие субъектов Российской Федерации. Но стоит отметить, что равноправны они не во всем. Так, республика признается государством, ее статус определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики. Каждый другой субъект Российской Федерации не признается государством, его статус определяется Конституцией Российской Федерации и уставом. Эти формальные моменты на практике влияют на компетенцию по управлению, организацию ее осуществления.

Правовыми актами, определяющими разграничение компетенции по управлению между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, являются: Конституция Российской Федерации. Из неё мы можем сделать выводы о том, что разграничение полномочий базируется на принципе федерализма, в соответствии с которым выделяются:

а) предметы ведения и полномочия федеральных органов государственной области;

б) предметы ведения и полномочия совместного ведения этих органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Если мы рассмотрим, компетенцию федеральных органов исполнительной власти, то отметим, что она сводится к обеспечению исполнения законов, принимаемых по вопросам совместного ведения. Недопустимо их самостоятельное правотворчество или решение какихлибо вопросов, полномочия на которые не вытекают из федерального закона. Так совместного ведения издаются федеральные законы. В отличие от этого субъекты Российской Федерации могут принимать в соответствии с федеральными законами свои законы и иные нормативные акты, среди которых важное место занимают правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это принципиальная разница двух уровней этой ветви власти.

Предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации пока не конкретизированы. Эти корректировки могут быть заложены в федеральный закон об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но его пока нет. Субъекты Российской Федерации вправе сами предусмотреть их в своих соответственно конституциях республик, уставах других субъектов Российской Федерации, но сделано это далеко не всеми.

Однако совершенно ясно, что к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся многие вопросы, находящиеся за пределами их совместного ведения с федеральными органами государственной власти. Например, орган исполнительной власти общей компетенции субъекта Российской Федерации разрабатывает проект бюджета, распоряжается и управляет собственностью субъекта Российской Федерации и т.д.

Но говоря о компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ошибочно ее рассматривать изолированно от их предметов и полномочий совместного ведения с федеральными органами государственной власти; они решают свои задачи, используя весь арсенал их юридических возможностей. Иного подхода не может быть, так как на них возложены разработка и осуществление мер, обеспечивающих комплексное социально-экономическое развитие, проведение единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии на территории субъекта Российской Федерации.

Говоря о разграничении компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, следует иметь в виду, что термин «компетенция» в этом аспекте в Конституции Российской Федерации не употребляется. В ней идет речь, в одном случае, о «предметах ведения и полномочиях (ст. 11), в другом -- о «ведении» (ст. 71, 72). Термином «ведение», по смыслу Конституции Российской Федерации, охватывается более широкий диапазон их компетенции. Например, к ведению Российской Федерации отнесена оборона. Но вряд ли точно «оборону» выражать в терминах «предмет и полномочия». Скорее это государственная функция, справедливо отнесённая к ведению Российской Федерации.

Характерным для разграничения предметов ведения и полномочий является отсутствие в Конституции Российской Федерации дифференциации их по отраслям управления как в предшествующих конституциях. Это вызвано разграничением собственности по уровням, объекты которой могут принадлежать вместе с тем к различным отраслям экономики, социально-культурной и иной деятельности. Как известно, в настоящее время в связи со сменой экономической системы, представление об управлении отраслями изменилось.

В Конституции как равнозначные употребляются понятия разграничение предметов и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, и между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В основе второго положения лежит неверная концепция, допускающая противопоставление целому частей, из которых оно состоит, в частности субъектов Российской Федерации самой Российской Федерации, будто бы существующей вне составляющих ее субъектов. Именно эта концепция может быть использована для дезорганизации государственного управления, общего для всей страны.

Необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации часто осуществляют принадлежащие только им полномочия, сотрудничая и взаимодействуя с федеральными органами исполнительной власти. Например, при разработке проекта бюджета, поскольку в федеральном бюджете также предусматривается финансирование в территориальном аспекте.

Реализация компетенции Российской Федерации и ее субъектов распределяется, в частности, между их различными органами государственного управления. В субъектах Российской Федерации одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различными органами. В таких условиях важно разграничить компетенцию применительно к отраслям и сферам управления.

Конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов содержит большое количество проблем. На практике очень трудно уяснить их границы. А в некоторых случаях невозможно, когда одни и те же полномочия одновременно относятся к федеральному ведению и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Например, защита прав и свобод человека и гражданина отнесена в одном случае к ведению Российской Федерации (см. п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации), в другом -- к совместному ведению (см. п. ст. 72 Конституции Российской Федерации). Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации скорее относится к ведению федеральных органов, но она отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

На основании вышесказанного можно сделать следующие выводы. Во-первых, можно сказать, что Конституция Российской Федерации принималась в спешке, в условиях острой политической борьбы, что предопределило наличие в ней противоречивых и недостаточно определенных положений. Возникающие в связи с этим вопросы правомочен «снять» Конституционный Суд Российской Федерации, а ее положения должны быть конкретизированы в конституционных и федеральных законах. Следствием этого может явиться существенная корректировка концепции разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Во-вторых, необходимо решать эти проблемы в тесной взаимосвязи с проблемой единства и дифференциации федерального и регионального управления. В-третьих, действительно в действующем законодательстве полномочия между органами государственной исполнительной власти четко не разграничены. Россия - огромная страна, которой непросто управлять. Для эффективного управления необходимы очень четкие, неподлежащие сомнению, с отсутствием противоречий законы. Они должны быть тщательно продуманы, их формулировки должны быть предельно понятны. В-четвертых, в законодательстве РФ существует дублирование функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. А это также важная проблема, так как необходимо избежать дублирования функций на разных уровнях власти, так как федеральный уровень и уровень субъектов федерации находятся в постоянном взаимодействии. Они должны работать как слаженный механизм. С точки зрения нормального распределения компетенции в управленческих системах взаимодействующие инстанции не могут наделяться одинаковыми полномочиями в решении одного и того же конкретного вопроса. Из этой проблемы, также вытекает еще одна немаловажная, это нарушение механизма разделения функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам, т.е. вопросы, напрямую относящиеся к проблематике распределения компетенции федеральных органов исполнительной власти. Они должны обладать взаимоисключающими полномочиями, чтобы не допускать подмену одного органа другим. Это важнейшее условие самостоятельности и ответственности субъекта управления. Нельзя также исходить из представления, что наличие предметов и полномочий совместного ведения означает, что субъекты управления должны именно вместе принимать решения по вопросам, на которые спроецированы данные полномочия. Предметы и полномочия совместного ведения только в тех случаях не будут потенциальным основанием для конфликтов и споров о праве, когда они конкретно и четко разграничены между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Разумеется, в Конституции Российской Федерации осуществить это невозможно. Нужны федеральные законы, издание которых по многим вопросам совместного ведения явно запаздывает. Субъекты Российской Федерации либо заполняя правовой вакуум, либо действуя на опережении, издают правовые акты по вопросам, имеющим федеральное значение.

Несовершенство разграничения компетенции рассматриваемых органов государственной власти законодатель понимает. Намечено издание законов, посвященных данному вопросу. Такую направленность будут иметь предполагаемые законы Российской Федерации о разграничении предметов ведения, делегирования полномочий между федеральными и региональными органами, об общих принципах организации власти субъектов Российской Федерации.

Законы должны в максимальной степени учесть возможность установления общих правил, значительно конкретизирующих конституционные положения. Однако этими специальными законами не может быть исчерпано все многообразие оттенков в деятельности органов исполнительной власти разных уровней. Поэтому уже сейчас -- и от такой практики нет необходимости отказываться -- компетенция разграничивается в отраслевых законах, различных кодексах с учетом особенностей отраслей и сфер деятельности.

Размещено на Allbest.ru