Особливості адміністративної відповідальності за порушення вимог фінансового контролю працівниками органів внутрішніх справ

Размещено на http: //www. allbest. ru/

Національна академія внутрішніх справ

Особливості адміністративної відповідальності за порушення вимог фінансового контролю працівниками органів внутрішніх справ

Титко Анна Василівна - науковий співробітник

відділу організації науково-дослідної роботи

Анотація

Охарактеризовано ст. 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення «Про порушення вимог фінансового контролю» в контексті адміністративного аспекту. Здійснено спробу роз'яснення вимог фінансового контролю відносно суб'єкта адміністративної корупційної відповідальності та членів його сім'ї.

Ключові слова: фінансовий контроль; вимоги фінансового контролю; об'єкт фінансового контролю; суб'єкт відповідальності; фінансова декларація.

адміністративний правопорушення корупційний відповідальність

Аннотация

Охарактеризирована ст. 172-6 Кодекса Украины об административных правонарушениях «О нарушении требований финансового контроля» в контексте административного аспекта. Предпринята попытка разъяснения требования финансового контроля в отношении субъекта административной коррупционной ответственности и членов его семьи.

Ключевые слова: финансовый контроль; требования финансового контроля; объект финансового контроля; субъект ответственности; финансовая декларация.

Annotatіon

This characteristic century. 172-6 of the Code of Ukraine on Administrative Offences «violations of financial control» in the context of the administrative aspect. An attempt to clarify the requirements with respect to financial control subjects of administrative corruption and responsibility of his family.

This article covers the main aspects of administrative responsibility for administrative corruption offenses in violation of financial control by the police. Emphasized on the need of harmonization national legislation and Europeanstandards. In the light of the adopting Law of Ukraine «About Amendments to Certain Legislative Acts of Ukraine regarding liability for corruption offenses», which amended in the Code of Ukraine about Administrative Offences, entering into the legal field Chapter 13-A, «Administrative corruption offenses», which, in its turn nowadays is quite problematic in the area of enforcement.

The necessity of consideration of Article 172-6 of the Code of Ukraine about Administrative Offences «Violation offinancial control», because there is an increased focus on maintaining disclosurestatements of public officials who are representatives the state apparatus, which also include law enforcement officers. Specificity is position of police as persons which are carriers of double liability. Administrative corruption offenses should be modified in the context of reforming a number of laws in the light of European legislation. And also create a new mechanism of regulation of administrative and legalrelations in the context of dualism subject of law enforcement officers.

In this article proposed to make changes in the Article 172-6 of the Code of Ukraine about Administrative Offences in part of regarding sanctions as confiscation and give a detailed explanation of «family» and «close relatives», standardize financial declaration in accordance with corruption legislation of Ukraine.

Following consideration was provedd is crepancy and inconsistency of a number of legal acts that regulate financial control in administrative and legal sphere.

There are the examples of deficiencies that exist and the needing of improve harmonization of Ukrainian administrative law.

Keywords: financial control; requirements for financial control; object of financial control; subject of responsibility; financial statement.

Сьогодні особливо актуальною є проблема створення f! досконалого механізму боротьби з корупційними правопорушеннями в системі державного правління загалом та правоохоронних органів зокрема. Прийняття та ратифікація низки документів щодо врегулювання процесу боротьби з цим негативним явищем не достатньо відображені в механізмі практичного застосування. Підґрунтям боротьби з корупцією стали Національна антикорупційна стратегія на 2011-2015 рр., схвалена Указом Президента України від 21 жовтня 2011 р., та Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції». Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» від 7 квітня 2011 р. було внесено зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП), зокрема, введено до правового поля гл. 13-А «Адміністративні корупційні правопорушення», що нині залишається досить проблемним аспектом у сфері правозастосування. На особливу увагу заслуговує ст. 172-6 КУпАП «Порушення вимог фінансового контролю», що пов'язано з питанням відносно ведення декларації про доходи державних службовців - представників державного апарату.

Метою статті є визначення головних особливостей адміністративної відповідальності за порушення вимог фінансового контролю працівником органів внутрішніх справ.

Вивченню питання фінансового контролю присвятили свої дослідження О. О. Анісімов, О. І. Барановський, В. Т. Білоус, М. В. Васильєва, Е. О. Вознесенський, Л. К. Воронова, М. П. Кучерявенко, Є. В. Мних, Л. А. Савченко, І. П. Устинова, О. П. Пащенко, Н. І. Хімичова, С. О. Шохін, Н. І. Шевченко та ін.

Для детального роз'яснення диспозиції ст. 176-2 визначимо поняття «фінансовий контроль». Державний фінансовий контроль - найважливіша функція управління в будь-якій країні, обов'язкова умова успішного функціонування її фінансово-кредитної системи. Він спрямований на прискорення економічного й соціального розвитку держави, поліпшення якості діяльності всіх галузей суспільного життя [1].

Е. О. Вознесенський визначав фінансовий контроль як одну з форм контролю «рублем» за всіма стадіями розширеного соціалістичного відтворення, що становить важливу ланку державного контролю за виробництвом та розподілом суспільного продукту, використанням матеріальних і грошових засобів, які належать суспільству [2].

На думку Ю. М. Вороніної, фінансовий контроль слід тлумачити як урегульовану правовими нормами діяльність державних органів і органів місцевого самоврядування щодо перевірки формування, розподілу, цільового, ефективного й раціонального використання фінансових ресурсів держави, органів місцевого самоврядування, використання державної та комунальної власності відповідно до чинного законодавства з метою виявлення й попередження недоліків у роботі підконтрольних об'єктів [3].

Н. І. Хімичова визначає фінансовий контроль як контроль за законністю та доцільністю дій у галузі утворення, розподілу та використання грошових фондів держави й муніципальних утворень із метою ефективного соціально-економічного розвитку держави та її регіонів [4, с. 524].

Водночас існує інший підхід до визначення фінансового контролю, зокрема за такими спектрами: окремий вид діяльності органів державного управління; контрольні функції органів державного управління; способи й засоби; сфера діяльності спеціально уповноважених органів держави; діяльність держави [5].

Державний фінансовий контроль покликаний забезпечувати стабільність економічної безпеки країни. Досягнути цю мету можна шляхом: збільшення доходної частини державного бюджету; економії видаткової частини бюджету; скорочення кількості правопорушень у фінансовій сфері; зниження рівня корупції в державі [6].

Головними нормативними актами, що регулюють державний фінансовий контроль, є Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» [7] та Концепція розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 р. [8], що стала логічним продовження попередньої Концепції від 2005 р.

У зазначеній Концепції йдеться про те, що внутрішній фінансовий контроль повинен забезпечити законне, економічне, ефективне, результативне та прозоре управління державними фінансами; він має трискладову структуру, що передбачає: внутрішній контроль, внутрішній аудит і взаємну гармонізацію.

Концепція визначає внутрішній контроль як інструмент управління, що дає змогу забезпечити достовірність фінансової, статистичної та управлінської звітності у виконанні встановлених законодавством та керівництвом норм і правил, сприяє попередженню корупційних правопорушень, виробленню механізму боротьби з ними. Таким чином, внутрішній контроль - це управлінський контроль, що забезпечує керівництво ризиками під час безпосереднього здійснення перевірки.

Адаптація національного законодавства до провідного європейського та світового досвіду у сфері внутрішнього фінансового контролю в майбутньому дасть змогу впровадити ефективні методи та прийоми, передусім, під час здійснення попереднього та поточного фінансового контролю.

Контроль як елемент управління є системою, що передбачає: контролюючий суб'єкт, контрольні дії, підконтрольний об'єкт, предмет контролю. Водночас І. Б. Стефанюк виділяє такі складові: суб'єкт контролю, тобто юридична чи фізична особа, яка спрямовує контрольні дії на власну діяльність або діяльність іншої фізичної чи юридичної особи, які перебувають у навколишньому господарському середовищі; контрольні дії - операції відносно порівняння показників діяльності підконтрольного суб'єкта з певною нормою, що здійснюються суб'єктами контролю з метою виявлення та усунення відхилень від цих норм; об'єкт контролю, тобто фізична чи юридична особа, на певний вид діяльності яких спрямовано контрольні дії; предмет контролю - конкретний вид діяльності підконтрольного суб'єкта, на який контролюючий суб'єкт спрямовує контрольні дії [9].

Розглядаючи ст. 172-6 КУпАП «Порушення вимог фінансового контролю» в контексті категорії осіб - працівників органів внутрішніх справ, суб'єктом контролю слід уважати центральний орган виконавчої влади у сфері охорони економічної безпеки держави. Цікавим залишається той факт, що цим органом може стати Служба фінансових розслідувань, яка концентруватиме функції податкової міліції, підрозділів по боротьбі з контрабандою митної служби, Державної служби по боротьбі з економічною злочинністю, підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю, Департаменту контррозвідувального захисту економіки держави СБУ, Державної фінансової інспекції України [10]. Цей орган повинен передбачати такі блоки: оперативно-розшуковий, слідчо-криміналістичний, інспекторсько-ревізорський, інформаційно-аналітичний.

Отже, якщо раніше функції державного фінансового контролю були розпорошені, то на сьогодні їх планують сконцентрувати в діяльності Служби фінансових розслідувань, яка контролюватиме дотримання законодавства у сфері державних закупівель і розтрати державних коштів.

Систему фінансового контролю можна представити в сукупності таких елементів: суб'єкти фінансового контролю, тобто органи й особи, уповноважені перевіряти дотримання вимог у сфері фінансового законодавства; об'єкт контролю - реальна фінансова діяльність учасників щодо реалізації дій, передбачених фінансовим законодавством, що власне й передбачає фінансова діяльність; предмет контролю, тобто встановлені фінансовим законодавством фінансові показники діяльності підконтрольних суб'єктів.

У такому разі фінансовий контроль усвідомлюється як визначальна ланка, адже, відповідно до диспозиції ст. 172-6 КУпАП, серед ключових елементів наявні саме «вимоги фінансового контролю». Тобто фінансовий контроль слід розглядати через призму дотримання працівниками саме органів внутрішніх справ як суб'єктів підвищеного ризику його головних вимог.

Згідно зі статистичними даними відділу з вивчення суспільно-економічних та інших чинників, що сприяють проявам організованій злочинності, а також інформацією спеціально уповноваженого суб'єкта у сфері протидії корупції про вжиті в 2013 р. заходи щодо протидії корупції та про осіб, притягнутих до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень за ст. 172-6 КУпАП «Порушення вимог фінансового контролю» у 2014 р. було складено 232 протоколи, серед яких 63 - щодо порушення зазначених вимог працівниками прокуратури, 133 - працівниками внутрішніх справ, 25 - працівниками Служби безпеки України, 3 - працівниками податкової міліції. До відповідальності було притягнуто 41 особу з числа працівників органів внутрішніх справ, 38 - Служби безпеки України, 76 - Збройних Сил України, 3 - Державної прикордонної служби України, 6 - Державної митної служби України [11]. Отже, статистика свідчить про високий рівень скоєння такого виду правопорушення.

Головними ознаками об'єктивної сторони цього складу адміністративного корупційного правопорушення є:

неподання або несвоєчасне подання декларації про майно, доходи, витрати й зобов'язання фінансового характеру;

неповідомлення або несвоєчасне повідомлення про відкриття валютного рахунку в установі банку-нерезидента;

зазначення завідомо недостовірних відомостей у декларації.

Про подання фінансової декларації як головної вимоги в боротьбі з корупцією йдеться в Конвенції ООН проти корупції, де в ч. 5 ст. 8 передбачено необхідність і доцільність запровадження, у належних випадках і згідно з основоположними принципами свого внутрішнього права, заходів і систем, які зобов'язують державних посадових осіб надавати відповідним органам декларації, inter alia, про позаслужбову діяльність, заняття, інвестиції, активи та про суттєві дарунки або прибутки, у зв'язку з якими може виникнути конфлікт інтересів стосовно їхніх функцій як державних посадових осіб [12].

Аналізуючи нормативно-правову базу щодо цього питання, ми помітили вагомий недолік. Так, у ст. 6 «Фінансовий контроль» Закону України «Про боротьбу з корупцією» зазначено такі заходи фінансового контролю [13]:

1) подання декларації про майно, доходи, витрати й зобов'язання фінансового характеру;

2) оприлюднення відомостей, зазначених у декларації про майно, доходи, витрати й зобов'язання фінансового характеру;

3) повідомлення про відкриття валютного рахунку в установі банку-нерезидента.

Водночас у чинному Законі України «Про засади запобігання та протидії корупції» в ст. 12 «Фінансовий контроль» ідеться лише про заповнення фінансової декларації [14]. Таку вимогу, як оприлюднення інформації, зазначеної в декларації, та повідомлення про відкриття рахунку в установі банку-нерезидента ми знаходимо в положеннях КУпАП.

Аналізуючи зазначену статтю, не можна не помітити прогалину, пов'язану з вибірковістю положень статті КУпАП. Так, суб'єктами відповідальності за порушення вимог фінансового контролю, відповідно до ст. 172-6 КУпАП, є тільки особи, зазначені в п. 1, пп. «а» п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції», тобто особи, які претендують на зайняття посади, зазначеної в п. 1, підпункті «а» п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону, не є суб'єктом відповідальності за цією статтею КУпАП, хоча відповідальність цих осіб передбачено ч. 5 ст. 12 Закону. У цьому разі важливу роль відіграє часовий проміжок, який фактично визначає, хто підпадає під дію вищезазначеної статті. Таким чином, до цих осіб належать особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування й особи, які прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, - посадові особи юридичних осіб публічного права.

Оскільки ми розглядаємо в якості суб'єкта адміністративної відповідальності працівника органів внутрішніх справ, то акцентуємо увагу на дуалізмі правового статусу цієї особи: одночасно він поєднує загальні та спеціальні ознаки.

Іншим ключовим моментом положення цієї статті є об'єкти декларування, які суб'єкт адміністративної відповідальності зобов'язаний зазначати у власній декларації.

Об'єктом фінансового контролю, передбаченого ст. 12 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції», є майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру. Доходами є: заробітна плата, інші виплати та винагороди, нараховані (виплачені) декларанту відповідно до умов трудового або цивільно-правового договору; дохід від викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики зі спорту; авторська винагорода, інші доходи від реалізації майнових прав інтелектуальної власності; дивіденди, проценти; матеріальна допомога; дарунки, призи, виграші; допомога по безробіттю; аліменти; спадщина; страхові виплати, страхові відшкодування, викупні суми та пенсійні виплати; дохід від відчуження рухомого та нерухомого майна; дохід від провадження підприємницької та незалежної професійної діяльності; дохід від відчуження цінних паперів та корпоративних прав; дохід від передачі в оренду майна тощо. До майна належать: нерухоме майно, що перебуває у власності, в оренді чи на іншому праві користування декларанта і членів його сім'ї, земельні ділянки; житлові будинки; квартири; садовий (дачний) будинок; гаражі; нерухоме майно, транспортні засоби, що перебувають у власності, в оренді чи на іншому праві користування декларанта і членів його сім'ї; про вклади у банках, цінні папери та інші активи, що перебувають у власності декларанта і членів його сім'ї.

Витрати можуть бути: на утримання нерухомого майна, транспортних засобів декларанта, на придбання таких активів, як сума коштів на рахунках у банках та інших фінансових установах; номінальна вартість цінних паперів; розмір внесків до статутного капіталу товариства, підприємства, організації, добровільне страхування; недержавне пенсійне забезпечення; утримання зазначеного в декларації нерухомого майна, транспортних засобів й активів; погашення основної суми позики; погашення суми процентів за позикою.

Майно, доходи, витрати й зобов'язання фінансового характеру, які належать не декларантові чи членам його сім'ї, а близьким особам декларанта, декларуванню не підлягають. Дискусійним залишається питання, кого слід уважати членами сім'ї та близькими особами, оскільки на сьогодні немає відповідного законодавчого закріплення. До близьких осіб належать чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, рідний брат, рідна сестра, дід, баба, прадід, прабаба, внук, внучка, правнук, правнучка, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, особа, яка перебуває під опікою або піклуванням, а також особи, які спільно проживають, пов'язані спільним побутом і мають взаємні права та обов'язки з декларантом, у тому числі особи, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі.

Водночас члени сім'ї - це особи, які перебувають у шлюбі, їхні діти, особи, які перебувають під опікою та піклуванням, інші особи, які спільно проживають, пов'язані спільним побутом, мають взаємні права та обов'язки, у тому числі особи, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі. Відсутність хоча б однієї з цих ознак виключає особу з переліку членів сім'ї [15, с. 256].

Керуючись положеннями рішення Конституційного Суду України від 3 червня 1999 р. № 5-рп/99 щодо визначення категорії осіб, які входять до складу «членів сімей військовослужбовця», згідно з п. 6 ст. 12 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», зазначеними особами є такі, що перебувають у правовідносинах, природу яких визначено:

кровними (родинними) зв'язками або шлюбними відносинами;

постійним проживанням із військовослужбовцем;

веденням із ним спільного господарства.

Крім цього, діти є членами сім'ї незалежно від того, чи є це діти будь-кого з подружжя, спільні або усиновлені, народжені в шлюбі або позашлюбні.

Членами сім'ї військовослужбовця можуть бути визнані й інші особи за умов постійного проживання разом із суб'єктом, тобто не лише його (її) близькі родичі (рідні брати, сестри, онуки, дід, баба), а й інші родичі або особи, які не перебувають у безпосередніх родинних зв'язках (неповнорідні брати, сестри; зять, невістка; вітчим, мачуха; опікуни, піклувальники, пасинки, падчерки та ін.) [16].

Фактично поняття «близькі особи» вміщує категорію «члени сім'ї», відрізняючись лише вищезазначеними обов'язками ознаками. Тому під час заповнення декларації суб'єкт контролю на власний розсуд зможе тлумачити положення.

Досить часто цю нечіткість положення використовують задля приховування майна. Оформляючи його на власних родичів, декларант підвищує латентність цього адміністративного правопорушення.

Розглядаючи об'єктивну сторону ст. 172-6 КУпАП, не можна не зауважити, що важливою обов'язковою ознакою є термін подання фінансової декларації, оскільки ч. 1, 2 цієї статті, маючи конструкцію «несвоєчасне подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру та несвоєчасне повідомлення про відкриття валютного рахунку в установі банку-нерезидента» визначають фактично термін, який і передбачає можливість настання адміністративної відповідальності. Загальним строком є період подання декларації з 1 січня до 1 квітня щорічно. Спеціальні строки до 31 грудня встановлюються з огляду на такі причини: не мали можливості подати декларацію через перебування у відпустці у зв'язку з вагітністю та пологами або для догляду за дитиною; через тимчасову непрацездатність; перебування за межами України, під вартою. Водночас особи, які з вищезазначених причин ще й звільняються з місця роботи, подають декларацію до розірвання трудового договору.

Зважаючи на вищевикладене, пропонуємо внести відповідні зміни до ст. 172-6 КУпАП у частині «суб'єктом правопорушень за цією статтею є особи, які, відповідно до ч. 1, 5 ст. 12 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», зобов'язані подавати декларацію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру».

Отже, існує низка недоліків, пов'язаних із дією ст. 172-6 «Порушення вимог фінансового контролю» КУпАП з огляду на функціонування Податкового кодексу України, законів України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», «Про засади запобігання і протидії корупції».

Так, залишається невирішеним питання відносно майна, що належить членам сім'ї та яке підлягає декларуванню, визначення осіб, яких уважають близькими особами. Фактично залишаючись тотожними поняттями, ці дві категорії («члени сім'ї» та «близькі особи») в Законі зазначені, проте нормативного розмежування між ними не існує. Така прогалина створює можливості для приховування нерухомого та рухомого майна, коштів, готівкових рахунків, інших активів.

Крім цього, невизначеним є перелік членів сім'ї для заповнення декларації. Ґрунтуючись на рішенні Конституційного Суду України та думках учених, ми пропонуємо до складу членів сім'ї декларанта включити таких осіб: батьки, дружина, чоловік, діти, рідні брати й сестри, дід, баба, внуки - незалежно від того, чи проживають вони разом зі службовою особою, чи пов'язані з нею спільним побутом, чи мають взаємні права й обов'язки, а також діти, які перебувають під опікою чи піклуванням. Слід розмежувати поняття «близькі родичі» та «члени сім'ї» декларанта через встановлення ступеня кровних зв'язків зі службовою особою та обов'язковості спільного побуту, виключивши поняття близьких осіб для усунення можливості законодавчої плутанини.

Список використаних джерел