Проблеми законодавчого закріплення повноважень органів місцевого самоврядування у сфері захисту прав суб’єктів землекористування

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОБЛЕМИ ЗАКОНОДАВЧОГО ЗАКРІПЛЕННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ У СФЕРІ ЗАХИСТУ ПРАВ СУБ'ЄКТІВ ЗЕМЛЕКОРИСТУВАННЯ

законодавство земельний правовідносини

В. Д. ШВЕЦЬ,

кандидат юридичних наук,

здобувач Харківського національного університету внутрішніх справ

Під час розгляду проблем законодавчого закріплення повноважень органів місцевого самоврядування у сфері захисту прав суб'єктів землекористування особливу увагу приділено повноваженням у сфері контролю за додержанням земельного законодавства та вирішення земельних спорів.

Ключові слова: землекористування, органи місцевого самоврядування, земельні спори, контроль за додержанням земельного законодавства.

ШВЕЦ В. Д. ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ СУБЪЕКТОВ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ

При рассмотрении проблем законодательного закрепления полномочий органов местного самоуправления в сфере защиты прав субъектов землепользования особое внимание уделено полномочиям в сфере контроля за соблюдением земельного законодательства и разрешения земельных споров.

Ключевые слова: землепользование, органы местного самоуправления, земельные споры, контроль за соблюдением земельного законодательства.

SHVETS V. D. THE PROBLEMS OF LEGISLATIVE IMPLEMENTATION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT POWERS IN THE SPHERE OF PROTECTION OF THE LAND-USERS' RIGHTS

While observing the problems of legislative implementation of local self-government powers in the sphere of protection of the land-users' rights particular attention is paid to the powers in the sphere of the monitoring of the land legislation observance and resolution of the land disputes.

Keywords: use of land, local self-government, land disputes, monitoring of the land legislation observance.

З огляду на свої фізичні та економічні особливості, земля являє собою особливий предмет правовідносин. Це знаходить своє відображення, зокрема, у положеннях Конституції України, котра визнає землю об'єктом власності Українського народу (ч. 1 ст. 13), основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (ч. 1 ст. 14) [1]. Особливості землі обумовлюють специфічний порядок реалізації речових прав, у тому числі - права користування щодо неї. Зокрема, ч. 2 ст. 14 Конституції України окремо виділяє право власності на землю, вказуючи, що це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону [1].

Органи місцевого самоврядування як органи публічної влади найбільш наближені до населення, відіграють значну роль у регулюванні земельних правовідносин, у тому числі - пов'язаних із землекористуванням. Подібний принцип, зокрема, закріплено у п. 3 ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, відповідно до якого муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими органами вдади, які мають найтісніший контакт з громадянином [2]. Разом із цим, у сфері закріплення повноважень органів місцевого самоврядування в Україні, що дозволяють органам місцевого самоврядування здійснювати захист прав суб'єктів землекористування, існує низка правових прогалин. На виявлення цих проблем та пошук шляхів їх вирішення й спрямоване наше дослідження.

Окремим аспектам повноважень органів місцевого самоврядування у сфері забезпечення прав суб'єктів землекористування присвячені роботи Д. В. Ковальського [3], І. О. Костяшкі- на [4], В. І. Строканя [5] тощо. У той же час, комплексні дослідження проблем законодавчого закріплення повноважень органів місцевого самоврядування у сфері забезпечення прав суб'єктів землекористування за сучасних умов майже не проводилися, що зумовлює актуальність і доцільність додаткового розгляду цього питання.

Метою статті є виявлення проблем закріплення повноважень органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин, що обмежують їх можливості щодо захисту прав суб'єктів землекористування.

Засадничі положення щодо повноважень органів місцевого самоврядування у сфері землекористування закріплені Конституцією України. Зокрема, важливими є положення ст. 142 Конституції України, які визначають рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, що перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад, матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування. Окрім цього, серед повноважень місцевого самоврядування ст. 143 Конституції України називає управління майном, яке перебуває у комунальній власності [1].

Особливо важливими стосовно захисту прав суб'єктів землекористування є повноваження органів місцевого самоврядування, визначені Земельним кодексом України. Так, ст. 122 визначає їх повноваження щодо надання земельних ділянок у користування (сільських, селищних, міських рад - щодо земель комунальної власності, обласних, районних рад - щодо земель спільної власності територіальних громад), ст. 123 встановлює порядок передачі земельних ділянок комунальної власності у користування, ст. 149 - порядок вилучення земельних ділянок, наданих у постійне користування із земель комунальної власності [6].

Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин визначені також і в законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» [7].

Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин, передбачені ст. 33 закону «Про місцеве самоврядування в Україні», поділені на власні (самоврядні) та делеговані. Останні, відповідно до ст. 1 Закону, являють собою повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад [7].

Відповідно до п. «а» ч. 1 ст. 33 вказаного Закону до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать наступні:

1) підготовка і внесення на розгляд місцевої ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад; визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки; встановлення платежів за користування комунальними та санітарними мережами відповідних населених пунктів;

2) підготовка і подання на затвердження ради проектів місцевих програм охорони довкілля, участь у підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля;

3) підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів про оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом;

4) справляння плати за землю [7].

До делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад п. «б» ч. 2 ст. 33 закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» віднесено:

1) здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів;

2) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;

3) погодження клопотань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів загальнодержавного значення;

4) вирішення земельних спорів у порядку, встановленому законом;

5) вжиття необхідних заходів щодо ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій відповідно до закону, інформування про них населення, залучення в установленому законом порядку до цих робіт підприємств, установ та організацій, а також населення;

6) визначення території для розміщення відходів відповідно до законодавства;

7) здійснення контролю за діяльністю суб'єктів підприємницької діяльності у сфері поводження з відходами;

8) підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;

9) організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою;

10) здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою;

11) створення та забезпечення функціонування місцевих екологічних автоматизованих інформаційно-аналітичних систем, які є складовою мережі загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи забезпечення доступу до екологічної інформації;

12) здійснення контролю за додержанням юридичними та фізичними особами вимог у сфері поводження з побутовими та виробничими відходами і розгляд справ про адміністративні правопорушення або передача їх матеріалів на розгляд інших державних органів у разі порушення законодавства про відходи [7].

Зупинимось на найбільш значущих повноваженнях із точки зору захисту прав суб'єктів землекористування.

Важливим напрямом діяльності органів місцевого самоврядування у сфері забезпечення прав землекористування є здійснення ними контролю за використанням та охороною землі. Ст. 187 Земельного кодексу України встановлює, що подібна діяльність полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. При цьому ст. 189 Земельного кодексу України виділяє самоврядний контроль за використанням та охороною земель як окремий вид, покладаючи його на сільські, селищні, міські, районні та обласні ради [6]. Слід, однак, підкреслити, що на відміну від державного контролю за використанням та охороною землі, порядок здійснення якого регламентується окремим законодавчим актом (закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель»), стосовно самоврядного контролю спеціальний законодавчий акт відсутній. Це суттєво звужує можливості органів місцевого самоврядування, а відповідно - знижує їх роль у здійсненні контролю за дотриманням земельного законодавства в цілому та прав суб'єктів землекористування зокрема [8, с. 2]. Окрім цього, якщо Земельний кодекс України до суб'єктів самоврядного контролю відносить сільські, селищні, міські, районні та обласні ради, то закон «Про місцеве самоврядування в Україні» містить дещо інший перелік органів, на які покладається контроль: виконавчі органи сільських, селищних, міських рад [7]. Також застосування цього положення ускладнюється тим, що вказаний Закон веде мову про делеговані повноваження. Тобто фактично йдеться про делегування виконавчим органам сільських, селищних, міських рад державного контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, питання ж самоврядного контролю законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» фактично не вирішується.

При цьому слід наголосити на суттєвій відмінності цілей державного та самоврядного контролю. Як зазначає І. Багрій, мова йде про різний характер суспільних інтересів, які реалізуються через зазначені види контролю за використанням та охороною земель: державний контроль виражає державні інтереси, тобто інтереси всього народу країни, самоврядний - покликаний захищати інтереси конкретних територіальних громад у сфері раціонального використання та охорони земель [9].

Певні механізми самоврядного контролю встановлено законом України «Про охорону земель», ст. 12 якого до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі охорони земель на території сіл, селищ, міст відносить:

- розробку, затвердження і реалізація цільових програм та документації із землеустрою щодо охорони земель відповідно до закону;

- установлення обмежень (обтяжень) у використанні, тимчасова заборона (зупинення) чи припинення використання земельної ділянки громадянами та юридичними особами в разі порушення ними вимог законодавства в галузі охорони земель;

- здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності;

- економічне стимулювання раціонального використання та охорони земель відповідно до закону;

- вирішення інших питань у галузі охорони земель відповідно до закону [10].

Іншим важливим з точки зору забезпечення прав суб'єктів землекористування повноваженням є порядок вирішення земельних спорів. Як і у попередньому випадку, існує певна розбіжність закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Земельного кодексу України. Останній відносить вирішення земельних спорів до повноважень обласних рад (п. «з» ст. 8), Київської і Севастопольської міських рад (п. «л» ст. 9), районних рад (п. «е» ст. 10), сільських, селищних, міських рад (п. «й» ст. 12) [6]; натомість, закон «Про місцеве самоврядування в Україні [7] передбачає повноваження щодо вирішення земельних спорів лише для виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Д. В. Ковальський у питанні делегування повноважень щодо вирішення земельних спорів обласними та районними радами пропонує врегульовувати їх за аналогією, шляхом делегування зазначеними радами своїх повноважень виконавчим органам, роль яких на сьогодні виконують відповідні місцеві державні адміністрації [11, с. 49]. Іншим проблемним питанням є розмежування повноважень щодо вирішення земельних спорів між сільськими, селищними, міськими радами з одного боку та обласними і районними радами - з іншого. Відповідно до п. 3 ст. 158 Земельного кодексу України, органи місцевого самоврядування вирішують земельні спори у межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, та додержанням громадянами правил добросу- сідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах [6]. У зв'язку з цим залишається відкритим питання щодо рівня органу місцевого самоврядування, до якого суб'єкти земельних правовідносин мають звертатись у випадку виникнення земельних спорів.

Таким чином, можна вести мову про наявність ряду недоліків законодавчого закріплення повноважень органів місцевого самоврядування у сфері забезпечення прав суб'єктів землекористування. Необхідним видається законодавче закріплення механізмів самоврядного контролю за використанням та охороною земель, наділивши відповідними юридичними можливостями не лише відповідні ради та їх виконавчі органи, а й територіальну громаду як суб'єкта права місцевого самоврядування.

Стосовно розмежування повноважень органів місцевого самоврядування щодо вирішення земельних спорів, у тому числі - з приводу землекористування, пропонується критерієм визначити приналежність земельних ділянок, поклавши на обласні та районні ради вирішення спорів щодо користування земельними ділянками, що перебувають у спільній власності територіальних громад та в управлінні відповідних рад.

Перспективними напрямами подальших досліджень у цій сфері вважаємо аналіз порядку та особливостей вирішення земельних спорів та дослідження адміністративно-правового механізму захисту прав місцевих громад у сфері землекористування.

Список використаних джерел

1. Конституція України : закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

2. Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування : закон України від 15.07.1997 № 452/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 38. - Ст. 249.

3. Ковальський Д. В. Земельно-процесуальні правовідносини : монографія / Д. В. Ковальський. - Київ : Юрінком Інтер, 2009. - 176 с.

4. Костяшкін І. О. Право загального землекористування громадян : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.06 / Костяшкін Іван Олександрович. - Київ, 2005. - 19 с.

5. Строкань В. І. Діяльність органів місцевого самоврядування як суб'єкта земельних відносин в Україні : автореф. дис. ... канд. наук з держ. упр. : 25.00.04 / Строкань Володимир Іванович. - Дніпропетровськ, 2012. - 20 с.

6. Земельний кодекс України : закон України від 25.10.2001 № 2768-Ш [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2768-14.

7. Про місцеве самоврядування в Україні : закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

8. Лозинська Т. М. Державний контроль за використанням земель сільськогосподарського призначення [Електронний ресурс] / Т. М. Лозинська, М. І. Байдик // Державне будівництво. - 2008. - № 2. - 10 с. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/j-pdf/DeBu_2008_2_22.pdf.

9. Багрій І. Самоврядний контроль за використанням та охороною земель в Україні / Багрій Ірина // Юридичний журнал. - 2010. - № 8 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.justinian.com.ua/ article.php?id=3596.

10. Про охорону земель : закон України від 19.06.2003 № 962-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 39. - Ст. 349.

11. Ковальський Д. В. Проблеми позасудового вирішення земельних спорів / Д. В. Ковальський // Вісник Академії адвокатури України. - 2006. - Вип. 7. - С. 49-53.

Размещено на Allbest.ru