Становлення та розвиток законодавства у сфері використання рослинного світу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Становлення та розвиток законодавства у сфері використання рослинного світу

Проблемні аспекти законодавства щодо регулювання відносин приналежності, використання, відтворення та охорони рослинного світу розглядалися в роботах таких вітчизняних і зарубіжних науковців, як Басай О.В., Єлькін С.В., Іскоян А.Б., Кіндюк Б.В., Колбасов О.С., Соколова А.К. та інші. Однак деякі питання залишились відкритими, а увага цих авторів не була сконцентрована саме на досліджені законодавства у сфері використання рослинного світу. Тому актуальність цієї статті зумовлена відсутністю спеціальних напрацювань у сучасній еколого-правовій науці України з зазначеної теми.

Законом України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» [1] передбачено реалізацію ефективного використання рослинних лісових ресурсів.

Метою публікації є ґрунтовне вивчення спеціальної юридичної літератури та нормативно-правової бази з обраної теми, а завданнями - науково-правовий аналіз передумов виникнення, поетапного становлення законодавства у сфері використання рослинного світу, а також сучасний стан українського законодавства.

Історію розвитку нормативного регулювання природокористування пропонуємо розглядати в аспекті трьох етапів: до 1917 р.; в радянський період і сучасний етап.

Розглядаючи історію використання рослинного світу, неможливо оминути історію використання лісової рослинності.

Варто погодитись із думкою О.С. Колбасова, що юридичне поняття «ліс» не може розглядатися поза його органічним зв'язком з поняттям «рослинний світ». Хоча ліси і являють собою лише частину рослинного світу, але найбільш вагому, лісове законодавство не забезпечує і не в змозі забезпечити охорону рослин поза територіями земель лісового фонду [2, с. 69].

На думку С.М. Шершуна, розвиток еколого-правового регулювання лісів пройшов складний шлях від установлення окремих вимог щодо їх охорони як об'єктів власності, які мають насамперед споживчі якості (місце для полювання, джерело для добування деревини та інших лісових ресурсів тощо), до охорони лісів як складних природних об'єктів, що виконують важливі екологічні функції, від яких залежить стан довкілля, належне функціонування рослинного і тваринного світу [3, с. 6].

Перший етап становлення законодавства в сфері рослинного світу можна охарактеризувати наступними положеннями. Особливе ставлення до лісової рослинності почалося ще з використання її у військових цілях. У XIV-XVI ст. були створені засіки - заповідні ліси військового значення уздовж південного кордону Русі [4]. Спочатку (у VIII-XII ст.) обмеження на користування лісами та іншою нелісовою рослинністю не було, тож не було необхідності у прийнятті відповідних актів. У літописи потрапляли значущі для того часу угіддя, наприклад, орні і лугові землі, боброві гони та сіножаті [5, с. 28].

У ІХ - ХІ ст. ліс України займав майже всю територію: від Дніпра до Карпат. Уперше про регулювання лісів згадується в законах Ярослава Мудрого «О церковних судах й земських ділах». Ці норми були запозичені з Візантійських лісових законів і не відігравала ефективного лісоохоронного значення [6, с. 131].

Згадку про ліси можна знайти і в «Руській правді» Ярослава Мудрого [7, с. 27 - 35], у якій було вперше введено право власності на лісові промисли, в першу чергу бортництва (присвячено 10 статей); а також установлювався штраф за крадіжку дров.

У Соборному уложенні 1649 р. визначався порядок використання лісових угідь та деревини [8, Х, ст. 239 - 242; 243], а також передбачалася майнова відповідальність за порушення правил лісокористування [8, Х, ст. 219; 220; 223].

Уперше лише Петром I (1696-1725 рр.) було введено ряд жорстких обмежень на використання природних ресурсів. Насамперед це стосувалося лісів як ресурсів, найбільш необхідних для потреб промисловості, армії і флоту [9, с. 71].

У зв'язку зі створенням особливого аптекарського відомства (наказу) у 1630 р. вперше в Росії, у тому числі на теренах сучасної України було організовано збирання лікарських рослин під наглядом місцевих державних службовців (воєвод чи наказових людей). За Петра I збір лікарських рослин набуває характеру постійного промислу, до якого залучається селянство.

Пізніше з розвитком капіталізму спроби державного регулювання цього промислу ліквідуються [10].

Збереження і раціональне використання лісових ресурсів було характерне і для територій Запорозької Січі [11, c. 19].

При Катерині II спостерігалася деградація норм лісового законодавства: Маніфест 1782 р. скасував всі обмеження на використання лісів і звільнив поміщиків від заборони рубати в належних їм лісах корабельні дерева [9].

Основним нормативним актом лісового законодавства того часу був Лісовий статут, затверджений 11 листопада 1802 р. [12]. Згідно з ним приватні ліси були передані в користування власникам. Це посприяло безконтрольній експлуатації лісів поміщиками та іншими власниками. Єдиним істотним законодавчим актом, виданим у період дії згаданого Статуту, було прийняте 4 квітня 1888 р. Положення про збереження лісів [13]. На території захисних лісів заборонена вирубка зростаючого лісу, корчування пеньків та коріння, а також випасання худоби, збирання лісової підстилки та інше побічне користування у випадках, передбачених цим Положенням [13, ст. 7].

Перша світова війна 1914-1917 рр. поставила царський уряд перед необхідністю створити спеціальну організацію, поклавши на неї вивчення питань культури та збору дикорослих лікарських рослин, а також проведення певних заходів з заготівель з метою постачання лікарської сировини. У 1915 р. департаментом землеробства було зроблено анкетне обстеження дикорослої лікарської флори Росії [10].

На другому етапі становлення законодавства в сфері рослинного світу інтереси держави вимагали вже законодавчого закріплення основних положень правового режиму лісів і регламентації раціонального, планового використання лісових ресурсів. Ці завдання вперше були вирішені 27 травня 1918 р. Декретом ВЦВК. Також Декрет «О лесах» передбачав основні права громадян на корисування лісами.

«Закон про ліси в Українській Народній Республіці» 1919 р. [14] став першим в історії країни нормативно-правовим актом, що був прийнятий національним урядом і стосувався лише українських лісів. Цей Закон визначав основні завдання держави у сфері лісництва, у тому числі й раціональне використання лісів (ст. 10). Також передбачалися складання технічної документації на ліси, підготовка довгострокових і короткострокових планів їх використання (ст. 11, 13).

У 20-30-х роках почали реалізовуватися більш ефективно можливості для вивчення та практичного використання невичерпних резервів вітчизняної флори для справи охорони здоров'я. Вже в грудні 1921 р. було видано декрет Раднаркому про збір та культивування лікарських рослин.

На початку 1920-х років був прийнятий Лісовий кодекс РРФСР (1923 р.) [15], а на його основі - Закон «Про ліси УСРР» 1923 р. [16]. Розділ другий цього закону регулював основи користування лісами. А розділ третій регулював питання побічних користувань у лісах [16, III, ст. ст. 70 - 73].

У кінці 30-х років лісокористування характеризувалось тим, що в умовах необхідності інтенсивного зміцнення індустріальної та сільськогосподарської бази Радянської країни обсяг рубок лісу значно перевищував річний приріст, що потребувало значного державного регулювання, а саме проведення рубок згідно з лісистістю того чи іншого району шляхом встановлення такс на деревину, а деяких районах припинення промислових заготівель [17, с. 92].

Конституція СРСР від 5 грудня 1936 р. [18, ст. 6, 14], визначаючи основні об'єкти державної власності, регулює лише використання однієї з основних частин рослинного світу - лісів. Саме в цей період зароджується й формується радянське лісове право. У цей час була створена нормативна база (сукупність правових норм лісового права), позначені головні юридичні інститути і т. п.

З прийняттям в 1968 р. Основ земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік стали розвиватися як самостійні водне, лісове, гірниче галузі права і законодавства і як такі набули наукове й офіційне визнання. Однак у той період і надалі не отримувало необхідного розвитку право про регулювання використання та охорони рослинного світу поза лісів [19].

У перше на конституційному рівні поняття «рослинний світ» вживається в Конституції СРСР 1977 р. [20]; воно визнається самостійним елементом природного середовища і самостійним об'єктом охорони та регулювання використання, поряд з такими самостійними поняттями як тваринний світ, земля, її надра, води, атмосферне повітря.

Як зазначалося раніше, тривалий час законодавство про рослинний світ обмежувалося сукупністю нормативно-правових актів, присвячених регулюванню лісових відносин, що утворювали окрему галузь природоресурсного законодавства - лісове законодавство. Диференціація правового регулювання природоресурсних відносин відбилося у прийнятті в 1977 р. Основ лісового законодавства Союзу PCP та союзних республік [21, с. 104].

Згідно із Основами лісового законодавства Союзу PCP та союзних республік до державного лісового фонду не належали: дерева і група дерев, а також інша деревинно-чагарникова рослинність на землях сільсько-госпдарського призначення; захисні насадження у смузі відводу залізничних, автомобільних доріг та каналів; дерева та групи дерев, а також зелені насадження в містах та інших населених пунктах, на землях поза міськими лісами; дерева на садових ділянках [22, ст. 5].

Регламентований (хоча й не досить повно) порядок користування іншою лісовою рослинністю - заготовки лікарської і технічної сировини, що раніше діючим законодавством урегульовано не було [22, п. 4, ст. 21]. Так, відповідно до «Инструкции по осуществлению побочных лесных пользований в лесах СССР» 1982 р. та ст. 21 Основ до права користування лісом належать заготівля та збір грибів, ягід, лікарської і технічної сировини.

Уперше в Основах лісового законодавства врегульоване і визнане самостійним видом лісокористування користування лісом у науково-дослідних цілях [22, ст. 21, 22].

Спеціальні права й обов'язки учасників лісових відносин із заготівлі живиці (смола хвойних дерев, використовувана як вихідний продукт для отримання медичних препаратів, а також у технічних цілях) регулювалися Правилами підсочування, осмолопідсочки і заготівлі лісохімічної сировини в лісах СРСР [23].

Особливе значення у правовому регулюванні лісовикористання відіграє Лісовий кодекс УРСР від 13 грудня 1979 р. [24]. Згідно із визначеними групами лісів у цьому Кодексі регламентується їх використання для заготівлі деревини, живиці кори та інших матеріалів, з науково-дослідницькою та культурно-оздоровчою цілями, для потреб мисливського господарства [24].

На початку 80-х років було запропоновано розробити й прийняти законопроект «Про використання та охорону природної рослинності (поза лісами)» [25, с. 72]. Цей законопроект не був прийнятий, але основні положення та ідеї, покладені у його основу, були використані в лісовому законодавстві і законодавстві про рослинний світ сучасної України.

Постановою ЦК Компартії України і Ради Міністрів УРСР від 18 листопада 1988 р. «Про докорінну перебудову справи охорони природи в республіці» [26] на Державний комітет СРСР з охорони природи було покладено обов'язок здійснення державного контролю за використанням та охороною рослинного світу (в тому числі й лісів) [26, п. 7].

Отже, найбільш повно на цьому етапі були врегульовані лише відносини щодо використання деревно-чагарникової рослинності, в той час як інша, наприклад, мохово-лишайникова рослинність у лісах і поза їх межами вкрай недостатньо регулювалася правом, за винятком збору та використання лікарських рослин.

Третій етап характеризується прийнятими актами за часів незалежної України. Правове регулювання суспільних відносин з приводу використання, відтворення й охорони рослинного світу тривалий час розвивалося достатньо слабко, мало однобічній характер і стосувалося головним чином лісів. Законодавство, що стосується охорони, відтворення та використання рослинного світу, можна розглядати як самостійну частину законодавства України, але слід визнати, що воно далеке від досконалості [27, с. 5].

Сьогодні система законодавства про рослинний світ ґрунтується на Декларації про державний суверенітет України [28], Конституції України [29] та прийнятих відповідно до неї законів. Головне місце в ієрархічній системі законодавства посідає Конституція України.

До міжнародно-правових актів, що регулюють питання використання природних рослинних ресурсів, належать: Конвенція про охорону біологічного різноманіття (Ріо-де-Жанейро, 1992) [30], Конвенція про міжнародну торгівлю видами дикої фауни і флори, що знаходяться під загрозою зникнення (Вашингтонська конвенція OTES, 1973 р., ратифікована в Україні 1999 р.) [31] та інші.

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про рослинний світ» [32] відносини у сфері охорони, використання та відтворення рослинного світу, крім нього самого, регулюються Конституцією України, законами України «Про охорону навколишнього природного середовища» [33], «Про природно-заповідний фонд України» [34], Лісовим кодексом України [35] та іншими нормативно - правовими актами.

Основою для розробки законодавства про рослинний світ є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», яким встановлено, окрім загальних принципів та вимог щодо охорони окремих елементів довкілля, також правила їхнього використання, у тому числі об'єктів рослинного світу [33].

Нині суспільні відносини з приводу використання та охорони лісової рослинності і природного рослинного світу поза лісів регулюється різними законодавчими актами: відносини, пов'язані з використанням та охороною лісів, регулюються Лісовим кодексом і іншим лісовим законодавством, а використання і охорона природної рослинності поза лісів - законодавством про рослинний світ. Прийняття Закону України «Про рослинний світ» є важливим етапом у сфері регулювання відповідного виду екологічних суспільних відносин. Реалізація цього Закону заповнює існуючу прогалину в регулюванні відносин щодо використання, відтворення та охорони рослинного світу [36, с. 105].

Також до джерел права про рослинний світ належать акти підзаконного характеру. Прикладами підзаконних актів у сфері охорони та використання рослинного світу є постанови Кабінету Міністрів України, що затвердили: Порядок ведення державного обліку і кадастру рослинного світу; Положення про Зелену книгу України та Інструкцію про порядок встановлення нормативів спеціального використання природних рослинних ресурсів тощо. Чинні й інші нормативні підзаконні акти, прийняття яких передбачене основним нормативним актом у цій сфері Законом «Про рослинний світ», в якому рекомендується прийняти 15 підзаконних нормативно-правових актів [27, с. 57]. Слід зазначити, що більшість підзаконних актів, прийняття яких прямо передбачене Законом України «Про рослинний світ», досі не розроблено. Тому надалі розвиток законодавства про рослинний світ вбачається у розробці та прийнятті значної кількості підзаконних нормативно-правових актів, передбачених блан - кетними нормами цього Закону, зокрема, Правил загального використання природних рослинних ресурсів громадянами України, Порядку спеціального використання природніх рослинних ресурсів (стосовно різних видів такого використання) та інших актів [9, с. 106].

Основною прогалиною законодавства про рослинний світ є недостатнє розроблення та регулювання цих відносин, у тому числі у підзаконних актах. Все це зумовлено суттєвою неузгодженістю між загальними, спеціальними та локальними рівнями правового регулювання, а також надмірною кількістю відсильних норм. Ці недоліки потребують негайного усунення шляхом прийняття відповідних нормативних підзаконних актів або конкретизація Закону України «Про рослинний світ».

Нормативно-правові приписи, що регулюють порядок використання та охорони рослинного світу, містяться в актах різних галузей законодавства та в актах різної юридичної сили, що негативно позначається на ефективності правового регулювання. Тому забезпечення раціонального використання й охорони рослинного світу та належної правової регламентації зазначених відносин нерозривно пов'язане із кодифікацією законодавства про рослинний світ [37, с. 122].

Отже, проведене дослідження розвитку законодавства щодо використання рослинного світу уможливлює такі висновки:

На першому етапі правове регулювання оминало увагою нелісову рослинність, оскільки використанню підлягали здебільшого ліси. Але з часом правове регулювання нелісової рослинності розпочинається саме з виникнення потреб у лікарській сировині з дикорослих рослин.

Уже на другому етапі виникає питання про необхідність запровадження у законодавство поняття «рослинний світ». Однак найбільш повно на цьому етапі були врегульовані лише питання використання деревно-чагарникової рослинності, інша ж рослинність у лісах і поза їх межами вкрай недостатньо регулювалася правом, за винятком збору та використання лікарських рослин.

Третій етап характерризується регулюванням використання рослинного світу в Україні. У цей період були прийняті Верховною Радою України Лісовий кодекс України та Закон України «Про рослинний світ».

Звісно, що не всі питання врегульовано Законом «Про рослинний світ» та нормативними підзаконними актами у цій сфері. Тому важливе значення у законодавчому регулюванні правового режиму рослинного світу має відіграти Екологічний кодекс України.

Подальше дослідження й вирішення окреслених правових проблем може бути предметом майбутніх наукових пошуків у межах запропонованої тематики.

Список літератури

законодавство рослинний управління

1. Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року: Закон України [Електронний ресурс] - Режим доступу: http:// zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2818-17

2. Колбасов О.С. Соблюдение требований природоохранительного законодательства / О.С. Колбасов // Советское государство и право. - 1986. - №4. - C. 64 - 71

3. Шершун С.М. Еколого-правове регулювання лісокористування в Україні: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юр. наук: спец. 12.00.06 / Шершун С.М. - НАН України; Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького, 2005. - 20 с.

4. Лазаренко Я. Розвиток лісового законодавства України / Я. Лазаренко. // Право України: Респ. юрид. журнал. - 2003. - №2. - С. 131-135. 7. Хрестоматія з історії держави і права України: навч. посіб. / [А.С. Чайковський, О.Л. Копиленко, В.М. Кривоніс та ін.]. - К.: Юрінком інтер, 2003. - 656 с.

5. Тихомиров М.Н. Соборное Уложение 1649 года: учеб. пособие / М.Н. Тихомиров, П.П. Епифанов. - М.: Моск. гос. ун-т, 1961. - 444 с.

6. Екологічне право України. Особлива частина: навч. посіб. / О.М. Шумило, В.А. Зуєв, І. В. Бригадир, І. В. Шеховцов; Харк. нац. ун-т внутр. справ. - К.: ЦУЛ, 2013. - 432 с.

7. Лекарственные растения в русской истории [Електронний ресурс] -

Режим доступу до ресурсу: http://tisyachelistnik.ru/fitoterapiya/lekarstvennye-rasteniya-v-russkoj - istorii.html

8. Рябець К.А. Екологічне право України / К.А. Рябець. - К.: Центр учб. літ-ри, 2009. - 438 с.

9. Зайцев Д.М. Лесное законодательство: (коммент. к проекту нового Устава лесного): докл. 1-му Всерос. съезду предст. лесн. пром-ти и торговли / Д.М. Зайцев. - СПб.: Журнал «Лесопромышленник». - 1913. - 152 с.

10. Высочайше утвержденное Положение о сбережении лесов // Полное собрание законов Российской империи: Собрание третье. Том VIII. - СПб.: Гос.тип., 1888. - С. 148-155

11. Про ліси в Українській Народній Республіці: Закон УНР від 26 січня 1919 р. // НТІ в лісовому господарстві «Закони про ліси України радянського періоду». - 2009 р. - №4. - 63 с.

12. Лесной кодекс РСФСР с постатейно-систематизированными материалами (законодательными и ведомственными постановлениями, инструкциями, правилами и циркулярами) на 1 января 1929 года: законы и законодательные акты / сост.: В.И. Соловьев, В.С. Колонтаев. - М.: Изд-во наркомзема «Новая деревня», 1929. - 1312 с.

13. Об утверждении Закона о лесах УССР: Постановление IV сессии ВУЦИК от 3 ноября 1923 г. - СУ УССР - 1923. - №46. - ст. 575

14. Лозо В.И. Основные этапы развития лесного законодательства УССР: дис…. канд. юрид. наук / В.И. Лозо. - Х.: Б. и., 1983. - 237 с.

15. Конституция СССР 1936 г. - М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1960

16. Боголюбов С.А. Экологическое право. Конспект лекций. [Електронний ресурс] / С.А. Боголюбов, Н.В. Кичигин, Д.О. Сиваков // Проспект. - 2008. - Режим доступу до ресурсу: http://gendocs.ru/v38787/? cc=1#887900.

Размещено на Allbest.ru