Финансово-правовая сущность бюджета как денежного фонда

Размещено на http://www.allbest.ru/

Саратовская государственная юридическая академия

Кафедра финансового, банковского и таможенного права

Финансово-правовая сущность бюджета как денежного фонда

Землянская Наталья Ивановна

кандидат юридических наук, доцент

Аннотация

Финансовое обеспечение реализации публичных интересов основано на необходимости расходования денежных средств, которые сосредоточены в денежных фондах государства, муниципальных образований, государственных корпораций, предприятий, иных организаций, осуществляющих публичные функции. Наиболее значимые социально-экономические потребности общества финансово обеспечить способно только государство. Оно располагает для этого достаточными финансовыми ресурсами, аккумулированными в централизованных и децентрализованных денежных фондах. Особая роль в этом принадлежит государственным и местным бюджетам, находящимся в собственности публично-правовых образований. Методом исследования стал анализ мнения ученых о понятии и сущности бюджета как основного денежного фонда государства. Автором сделан вывод: бюджет публично-правового образования - обособленный от иного имущества государства или муниципального образования денежный фонд, находящийся в собственности и распоряжении соответствующего публично-правового образования, предназначенный для финансового обеспечения наиболее значимых публичных интересов, формируемый и используемый в порядке, установленном действующим российским законодательством.

Ключевые слова: фонд, организационно-правовая форма, юридическое лицо, публично-правовое образование, финансы, финансовая система, бюджет, публичные расходы, публичные интересы, денежный фонд

Financing of public interests is performed through spendings from monetary funds of the state, municipalities, public corporations, businesses and other organizations carrying out public functions. The most significant social and economic needs of the society can be covered only by the government. It has adequate financial resources accumulated in the centralized and decentralized monetary funds. A special role in funding is played by the state and local budgets of public legal entities. The method of research is an analysis of the opinions of scientists about the concept and essence of the budget being a major monetary fund of the state. The author comes to the following conclusion: the budget of public legal entity is a monetary fund detached from other property of the state or municipal institution, owned and available at the disposal of the relevant public legal entity; the fund is generated and used in the manner prescribed by the Russian legislation and intended for financial support of the most significant public interests.

Keywords: fund, organizational and legal form, legal entity, public legal entity, finance, financial system, budget, public spending, public interests, monetary fund

Материальной основой осуществления публичных расходов выступают фонды денежных средств и иные финансовые ресурсы, находящиеся в распоряжении органов государственной власти, местного самоуправления, иных субъектов, направляющих средства на удовлетворение публичных интересов.

В русском языке слово "фонд" появилось приблизительно в XVII в. от французского слова fond, которое, в свою очередь, было заимствовано от латинского fundus - основание, дно^[1]. В самом общем значении оно употребляется для характеристики способа аккумулирования денежных средств, предназначенных для использования на определенные цели.

В международной практике фонды получили широкое распространение: наряду с известными благотворительными фондами, такими, как детский фонд ООН - ЮНИСЕФ, Фонд Сороса, функционируют фонды, созданные частными лицами, предназначенные, например, для выплаты во время учебы дополнительной стипендии детям, родители которых учредили фонд^[2].

В российском законодательстве понятие "фонд" также используется довольно широко. Например, в целях гражданского законодательства фондом признается унитарная некоммерческая организация, не имеющая членства, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая благотворительные, культурные, образовательные или иные социальные, общественно полезные цели (ст. 123.17 Гражданского кодекса РФ). Так определена организационно-правовая форма некоммерческих организаций. Видами таких фондов могут выступать общественные фонды, благотворительные фонды как одна из форм благотворительных организаций, фонды взаимного кредитования и фонды проката, создаваемые садоводами, огородниками и дачниками, и другие.

Следует отметить, что не всегда организация, в наименовании которой содержится слово "фонд", является таковой по своей организационно-правовой форме. В частности, в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах"^[3] в Российской Федерации могут создаваться негосударственные пенсионные фонды - организации, исключительной деятельностью которых является негосударственное пенсионное обеспечение, в том числе досрочное негосударственное пенсионное обеспечение, и обязательное пенсионное страхование. Указанные фонды функционируют в организационно-правовой форме акционерного общества.

Другим примером организации, создаваемой в названной организационно-правовой форме, служат акционерные инвестиционные фонды. Статья 2 Федерального закона от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" ^[4] определяет акционерный инвестиционный фонд как открытое акционерное общество, исключительным предметом деятельности которого является инвестирование имущества в ценные бумаги и иные объекты, предусмотренные указанным законом, и фирменное наименование которого содержит слова "акционерный инвестиционный фонд" или "инвестиционный фонд". В зависимости от состава и структуры активов фирменное наименование акционерного инвестиционного фонда может указывать, что он относится к одной из следующих категорий: 1) фонд денежного рынка; 2) фонд облигаций; 3) фонд акций; 4) фонд смешанных инвестиций; 5) фонд прямых инвестиций; 6) фонд особо рисковых (венчурных) инвестиций; 7) фонд фондов; 8) рентный фонд; 9) фонд недвижимости; 10) ипотечный фонд; 11) индексный фонд (с указанием индекса); 12) кредитный фонд; 13) фонд товарного рынка; 14) хедж-фонд; 15) фонд художественных ценностей; 16) фонд долгосрочных прямых инвестиций^[5].

Еще одной разновидностью инвестиционных фондов выступают паевые инвестиционные фонды. Статья 10 вышеназванного федерального закона дефинирует паевой инвестиционный фонд в качестве обособленного имущественного комплекса, состоящего из имущества, переданного в доверительное управление управляющей компании учредителем (учредителями) доверительного управления с условием объединения этого имущества с имуществом иных учредителей доверительного управления, и из имущества, полученного в процессе такого управления, доля в праве собственности на которое удостоверяется ценной бумагой, выдаваемой управляющей компанией. Паевой инвестиционный фонд в отличие от акционерного инвестиционного фонда не является юридическим лицом.

Термин "фонд" используется в нормативных правовых актах и в значении накопления денежных средств, используемых по целевому назначению. В самом общем виде фонды представляют собой часть денежных средств юридического лица. Они, как правило, имеют определенные источники формирования и строго целевое назначение, что должно гарантировать расходование аккумулированных в них средств на наиболее значимые для организации направления деятельности. Как отмечает Д.Ю. Лялин, фондирование достаточно широко применяется в различных организационно-правовых формах юридических лиц^[6]. В частности, имущественной основой деятельности производственного кооператива служит паевой фонд, образуемый за счет паевых взносов его членов. Уставом кооператива может быть предусмотрено образование неделимого и иных фондов^[7]. Акционерные общества образуют резервный фонд, могут создавать фонд акционирования работников общества и иные фонды^[8]. бюджет денежный фонд законодательство

Анализ приведенных выше примеров показывает, что понятие "фонд" российское законодательство использует: 1) для обозначения организационно-правовой формы юридического лица; 2) в наименованиях некоторых организаций, часто созданных в других организационно-правовых формах; 3) в целях обособления части денежных средств организации, используемых для покрытия каких-либо расходов.

Понятие "фонд" весьма распространено и в финансовом праве. В большинстве случаев его использование в финансово-правовой литературе связано с такими базовыми категориями "финансы" и "финансовая система".

Представители финансово-правовой науки раскрывают понятие финансов с экономической и материальной точек зрения. В первом случае финансы рассматриваются как экономические денежные отношения по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств публично-правовых образований, предприятий, организаций, учреждений, используемых для обеспечения расширенного воспроизводства, безопасности страны, удовлетворения социальных нужд. Во втором значении под финансами понимаются денежные фонды публично-правовых образований, предприятий, организаций и учреждений, используемые для потребностей общества и развития производства^{[9, с. 23]}. Такой же подход сохраняется при раскрытии понятия "финансовая система", под которой в экономическом аспекте понимается внутреннее строение финансов, совокупность входящих в них звеньев, каждое из которых представляет специфическую группу финансовых отношений, в материальном - совокупность денежных фондов, соответствующих специфике этих отношений^{[9, с. 27]}. Наличие различных звеньев (институтов) в составе финансовой системы обусловлено тем, что финансы обслуживают многообразные потребности общества, воздействуют на всю экономику страны и всю сферу социальной деятельности^{[10, с. 8]}.

Говоря о фондовой форме финансовых ресурсов страны, А.А. Саттарова указывает на то, что именно такая форма позволяет уравновесить потребности общества и его возможности, обеспечивает сосредоточение ресурсов на основных направлениях общественного производства^{[11, с. 15]}. Фондовая форма финансовых ресурсов, по мнению О.С. Высоцкой, складывается и существует объективно. Она подкрепляется теорией денежного обращения, согласно которой именно фондовая форма аккумулирует способность денег быть средством накопления. Кроме того, она создает материальную основу национальной экономики, включая финансовую систему России^{[12, с. 13]}. Ч.Д. Цыпенжапов называет фонд оболочкой финансовых ресурсов^{[13, с. 92]}.

Таким образом, как утверждает С.В. Запольский, категория "финансовые фонды государства" корреспондирована параллельному понятию "финансовые ресурсы". При этом система финансовых фондов возникает в результате использования государством финансовых методов перераспределения общественного продукта. Мобилизация средств в эти фонды происходит в результате властного вмешательства государства в сферу имущественных отношений. Методы создания накоплений, используемые при этом, принципиально отличаются от методов, применяемых в хозяйственной и трудовой деятельности. Они основаны на властном характере финансовой деятельности государства, который материализуется в особых имущественных отношениях, самим государством инициируемых и им же облекаемых в особую правовую форму, таких как налоги, неналоговые платежи, конфискационные меры, а также создание особого режима для использования государственных денежных фондов. Цель самого государства при этом - реализация собственного имущественного интереса путем создания денежных накоплений, находящихся в его пользовании. Только такие отношения ученый признает финансовыми и только такие фонды (ресурсы) рассматривает в качестве финансовых. Участие государства в эквивалентно-возмездных отношениях, как при формировании доходов государства, так и при осуществлении расходов, расценивается им в качестве предмета иной отраслевой принадлежности^{[14, с. 41]}.

Наиболее значимые социально-экономические потребности общества финансово обеспечить способно только государство. Именно оно располагает для этого достаточными финансовыми ресурсами, аккумулированными в централизованных и децентрализованных денежных фондах. Особая роль в этом принадлежит государственным и местным бюджетам, находящимся в собственности соответствующих публично-правовых образований.

Знакомство с финансово-правовой литературой по исследуемой проблематике показало, что большинство определений понятия "бюджет", отражающих материальный аспект рассматриваемого понятия, не содержат принципиальных различий. В их основании находится вывод о том, что бюджет - это централизованный денежный фонд соответствующего публично-правового образования, служащий реализации их основных задач и функций.

По мнению М.И. Пискотина, с экономической точки зрения бюджет - это государственный фонд денежных средств, предназначенный для покрытия государственных расходов. Исследовав понятие бюджета не только с экономической, но и с материальной и правовой точек зрения, ученый сформулировал понятие государственного бюджета СССР, отразив в нем фондовую форму существования денежных средств государства, используемых для выполнения его задач и функций. Под государственным бюджетом СССР ученый предлагал понимать принятый Верховным Советом СССР основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств, необходимых для выполнения задач и функций Советского государства^{[15, с. 17-19]}.

Е.В. Кудряшова лаконично определяет бюджет с учетом его материального (финансового) аспекта как централизованный денежный фонд государства или местного самоуправления^{[16, с. 159]}. О.В. Болтинова, солидаризируясь со многими авторами^{[17, с. 5; 18, с. 49; 19, с. 163; 20, с. 155]}, рассматривает бюджет в качестве централизованного денежного фонда государственного или административно-территориального образования, предназначенного для осуществления задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления^{[10, с. 59]}. По словам Н.И. Химичевой, государственный (и местный бюджет) - это централизованный в масштабах определенного государственного либо муниципального образования денежный фонд, являющийся собственностью государства, его территориальных подразделений либо муниципальных образований, от имени которых соответствующие компетентные органы государственной власти либо местного самоуправления формирование и использование бюджетных средств^{[21, с. 188]}.

Обобщая приведенные выше определения, следует выделить следующие характерные черты бюджета как фонда, отмечаемые в финансово-правовой литературе.

Прежде всего, бюджет - это денежный фонд, никакое иное имущество, кроме денежных средств, не может служить источником его формирования. Слово "бюджет" (от англ. - budget) в переводе на русский язык означает кошелек, сумка. Конечно, бюджет публично-правового образования, даже самого небольшого, сравнить с кошельком можно весьма условно. Тем более гротескно подобное сравнение выглядит применительно к федеральному бюджету. Но речь и не идет о некоей материализации бюджета в каждый конкретный период времени. Рассматривая бюджет в качестве фонда денежных средств, следует исходить из его понимания как совокупности денежных средств, подлежащих особому учету в предусмотренном законом порядке, аккумулирование и использование которых связано с определенными целями. Доходы любого бюджета формируются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также безвозмездных поступлений. Доходы от различных источников зачисляются на счета органов Федерального казначейства, а затем распределяются ими между бюджетами бюджетной системы РФ в соответствии с нормативами, установленными Бюджетным кодексом РФ, актами о бюджетах иными законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Кроме того, бюджет как денежный фонд является собственностью публично-правового образования. В соответствии со ст. 214 Гражданского кодекса РФ средства соответствующего бюджета вместе с иным государственным имуществом, не закрепленным за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации либо соответствующего субъекта Российской Федерации. Согласно ст. 215 названного нормативного правового акта средства местного бюджета, а также иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего муниципального образования.

Рассматривая бюджет как денежный фонд, необходимо отметить его предназначение для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Это прямо закреплено в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, содержащей легальное определение понятия "бюджет" и отмечается учеными, мнения которых о трактовке рассматриваемого понятия были приведены выше. Следует обратить внимание, что в рассматриваемой характеристике бюджета - финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления - заложено два существенных момента.

Во-первых, речь идет о финансовом обеспечении задач и функций публично-правовых образований, которые "могут быть достигнуты при условии адекватного управления обществом и государством при должном финансировании"^{[22, с. 21]}. Выполнение государственным аппаратом или органами местного самоуправления возложенных на них полномочий должно основываться на правовых, организационных, финансовых, имущественных и иных гарантиях их деятельности. Бюджет способен обеспечить лишь финансовую сторону функционирования государства и его территориальных подразделений, поскольку любое управленческое решение должно иметь финансовую составляющую. Для этого бюджет формируется и именно из названного денежного фонда осуществляются наиболее значимые публичные расходы, покрывающие затраты государства в целом либо конкретной его территории.

Во-вторых, бюджет предназначен для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Это утверждение нуждается в некотором уточнении. Думается, роль бюджета не должна ограничиваться собственными интересами публично-правовых образований, на финансовое обеспечение задач и функций которых он действительно в основном нацелен. Публичные расходы, финансирование которых в подавляющем большинстве случаев осуществляется именно за счет средств бюджетов бюджетной системы России, направлены на удовлетворение публичного интереса, границы которого несколько шире интересов государства и муниципальных образований. Некоторую уверенность в этом, как представляется, испытывает и законодатель. Не случайно терминологически из Бюджетного кодекса РФ исчезла классификация расходов бюджетов по функциональному признаку. Особая роль бюджетов публично-территориальных образований обусловлена тем, что они служат финансовой основой реализации наиболее значимых публичных интересов. Социальные, экономические и иные интересы государства, общества, социальных групп и отдельных граждан удовлетворяются также посредством осуществления публичных расходов из иных денежных фондов - бюджетов государственных внебюджетных фондов, фондов государственных корпораций, резервных и иных фондов унитарных предприятий и иных организаций, чья деятельность связано с выполнением публичных функций.

Наконец, еще одной характеристикой бюджета как денежного фонда выступает то обстоятельство, что его формирование и использование осуществляется в соответствии с требованиями, закрепленными действующим законодательством. Обычно в определениях бюджета находит отражение одно из них: полномочиями по образованию и использованию бюджета наделены компетентные органы государственной власти и местного самоуправления. К другим следует отнести соблюдение правовой формы, порядка и сроков формирования и использования (бюджетного процесса), а также целого ряда иных правил, закрепленных в бюджетном законодательстве Российской Федерации.

Изложенное позволяет назвать следующие признаки бюджета публично-правового образования, рассматриваемого в качестве публичного денежного фонда:

1. это совокупность денежных средств;

2. находится в собственности и распоряжении соответствующего публично-правового образования;

3. предназначен для финансового обеспечения публичных интересов;

4. формируется и используется в порядке, установленном действующим законодательством РФ.

Таким образом, представляется возможным сформулировать следующее определение понятия "бюджет" с учетом материальной составляющей рассматриваемого понятия: бюджет публично-правового образования - это обособленный от иного имущества государства или муниципального образования денежный фонд, находящийся в собственности и распоряжении соответствующего публично-правового образования, предназначенный для финансового обеспечения наиболее значимых публичных интересов, формируемый и используемый в порядке, установленном действующим российским законодательством.

Библиография

1. Савченко О.Г. Место избирательного фонда в структуре имущества политической партии // Гражданское право. 2011.

2. Марченко Ю.А., Рахвалова М.Н. Комментарий к Федеральному закону от 24.07.2008 № 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" (постатейный) [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

3. Федеральный закон от 07.05.1998 № 75-ФЗ (с изм. от 21.07.2014 № 218-ФЗ) "О негосударственных пенсионных фондах" // СЗ РФ. 199. № 19. Ст. 2071; 2014. № 30 (часть 1) . Ст. 4219.

4. Федеральный закон от 29.11.2001 № 156-ФЗ (с изм. от 12.03.2014 № 33-ФЗ) "Об инвестиционных фондах" // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4562; 2012. № 11. Ст. 1098.

5. Приказ ФСФР РФ от 28.12.2010 № 10-79/пз-н (с изм. от 31.05.2011 № 11-24/пз-н) "Об утверждении Положения о составе и структуре активов акционерных инвестиционных фондов и активов паевых инвестиционных фондов" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 18; Рос. газета от 4 июля 2011, № 142.

6. Лялин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций: Монография / под ред. Е.В. Блинковой. М.: Юрист, 2005. [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс

7. Федеральный закон от 08.05.1996 № 41-ФЗ (с изм. от 30.11.2011 № 362-ФЗ) "О производственных кооперативах" // СЗ РФ. 1996. № 20. Ст. 2321; 2011. № 49 (часть 1). Ст. 7040.

8. Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ (с изм. от 21.07.2014 № 218-ФЗ) "Об акционерных обществах" // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1; 2014. № 30 (часть 1). Ст. 4219.

9. Финансовое право: Учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2012.

10. Финансовое право: учебник / под ред. Е.Ю. Грачевой. - М., 2012.

11. Саттарова А.А. Фонд как институт финансового права. Дис. … канд. юрид. наук, М., 2007.

12. Высоцкая О.С. Финансово-правовое регулирование публичных фондов денежных средств. Дис. … канд. юрид. наук, М., 2011.

13. Цыренжапов Ч.Д. Правовые основы государственных и муниципальных расходов. Дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2005.

14. Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: монография. - М., 2008.

15. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971.

16. Финансовое право: учебник / отв. ред. Е.М. Ашмарина, С.О. Шохин. - М., 2009. (автор главы 5 - Е.В. Кудряшова)

17. Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. М., 1960.

18. Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: учеб. пособие. 2-е изд., перераб., исправ. и доп. М., 1998.

19. Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юрист, 2005.

20. Финансовое право: учебник для бакалавров / отв. ред. Е.М. Ашмарина. - М., 2013.

21. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. - 4-е изд., перераб. и доп. - М., 2008. (автор гл. 7 - Н.И. Химичева)

22. Черноверхский А.М. Правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации: история развития и место в финансовом праве // Актуальные проблемы российского права. 2010. № 1. С. 21-31.

Размещено на Allbest.ru