Плата за негативное воздействие на окружающую среду: первые оценки новелл законодательства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тюменский государственный университет

Плата за негативное воздействие на окружающую среду: первые оценки новелл законодательства

Данилова Наталья Владимировна

В последние годы проблемы правовой регламентации платы за негативное воздействие на окружающую среду не раз становились предметом обсуждения в юридической литературе [2, 4, 10, 23]. Резкой критике подвергался основной нормативный правовой акт в данной области - Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (далее - Постановление № 632) [16]. По образному выражению В.М. Зарипова, этот документ - «один из немногих динозавров, переживших и отказ от прямого регулирования общественных отношений президентскими указами, и налоговую реформу, и кардинальное изменение всего российского законодательства» [6]. Не удивительно, что в современных условиях он не отвечал требованиям правовой определенности.

Среди многочисленных пробелов правового регулирования назывались: спорность правовой природы указанных платежей, отсутствие ясно установленных критериев определения плательщиков в части платы за размещение отходов, неопределенность в применении пятикратного повышающего коэффициента за сверхлимитное размещение отходов, установление платежного периода на уровне разъясняющих писем органа исполнительной власти, невозможность применения нормы о снижении размеров платы за негативное воздействие для отдельных категорий субъектов, в том числе осуществляющих природоохранную деятельность.

Указанные проблемы нашли свое отражение не только на страницах юридической литературы, но неоднократно становились предметом рассмотрения в Верховном Суде РФ [18, 19] и Конституционном Суде РФ [11, 13, 14]. Одновременно, сложившаяся за период с 2009 года судебно-арбитражная практика фактически блокировала усилия органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - администратора платы - по взиманию недоимок с неплательщиков [1, 7].

21 июля 2014 г. принят Федеральный закон № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [20], который предусматривает кардинальную реформу ряда важнейших институтов экологического права, таких как нормирование, лицензирование, государственный учет объектов негативного воздействия на окружающую среду и других. Плате за негативное воздействие на окружающую среду посвящены ст.ст. 16 - 16.5 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ в новой редакции (далее - Закон). Указанные статьи вводятся в действие с 1 января 2016 года. Анализ новелл базового экологического закона позволяет высказать ряд предварительных оценок реформы экологического законодательства.

Виды платного негативного воздействия

По сравнению с нормами действующего Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ [22] перечень видов платного негативного воздействия сокращен. Плата за негативное воздействие на окружающую среду будет взиматься за следующие его виды:

выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками (далее - выбросы загрязняющих веществ);

сбросы загрязняющих веществ в составе сточных вод в водные объекты (далее - сбросы загрязняющих веществ);

размещение отходов производства и потребления.

Как видим, в Законе больше не упоминаются сбросы на водосборные площади, загрязнение почв, недр, загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий, т.е. те виды загрязнения, за которые ставки платы так и не были установлены с 2002 года.

Одновременно произошло уточнение самих формулировок выбросов и сбросов. Важно, что плата устанавливается только за выбросы загрязняющих веществ стационарными источниками, транспортные средства как источники негативного воздействия исключены. Понятия стационарные и передвижные источники получили свое легальное закрепление в ст. 1 Закона. Под стационарным источником загрязнения окружающей среды понимается источник загрязнения окружающей среды, местоположение которого определено с применением единой государственной системы координат или который может быть перемещен посредством передвижного источника загрязнения окружающей среды. Передвижной источник определен как транспортное средство, двигатель которого при его работе является источником загрязнения окружающей среды. Что касается сбросов, под ними понимается теперь исключительно поступление загрязняющих веществ в составе сточных вод в водные объекты. Исходя из этого, более чем сомнительная практика взимания платы за так называемые сбросы на рельеф местности должна быть прекращена [12].

Плательщики

Статьей ст. 16.1 установлены лица, обязанные вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду. Это юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации, континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации хозяйственную и (или) иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, за исключением юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность исключительно на объектах IV категории. В части размещения отходов производства и потребления лицами, обязанными вносить плату, являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, при осуществлении которыми хозяйственной и (или) иной деятельности образовались отходы производства и потребления.

Первое, что привлекает внимание в этой норме: законодатель наконец-то поставил точку в многолетнем споре, кто обязан вносить плату за размещение отходов: субъекты, в результате деятельности которых образуются отходы, либо специализированные организации, осуществляющие их размещение на полигонах, сделав выбор в пользу первых. В целом этот подход отвечает актуальной задаче вернуть целостность правовому механизму охраны окружающей среды, увязать институт платежей с экологическим нормированием и разрешениями на негативное воздействие, который был практически разрушен прецедентной практикой Высшего Арбитражного Суда РФ [3].

Однако более внимательное изучение нового Закона, вызывает сомнения в безупречности признаков лиц, обязанных вносит плату за негативное воздействие на окружающую среду. С одной стороны, в ч. 1 ст. 16.1 в качестве признака плательщика названо осуществление деятельности , оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, а применительно к плате за размещение отходов - деятельности, в процессе которой образовались отходы. С другой стороны, ч. 4 ст. 16.1 предусмотрено, что учет лиц, обязанных вносить плату, осуществляется при ведении государственного учета объектов , оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Иными словами, деятельность должна осуществляться на объектах негативного воздействия. В противном случае, плательщиков невозможно поставить на учет, так как отдельного учета не предусмотрено.

Сопоставление этих норм друг с другом, а также с базовыми дефинициями, изложенными в ст. 1 Закона, вызывает целый ряд вопросов.

Во-первых, возникает ли у субъекта обязанность платить за негативное воздействие, если он соблюдает нормативы допустимого воздействия на окружающую среду? Казалось бы ответ очевиден, так как платежной базой для исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду является объем или масса выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ либо объем или масса размещенных в отчетном периоде отходов производства и потребления. (п. 1 ст.16.2). При определении платежной базы учитываются объем и (или) масса выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ в пределах нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, временно разрешенных выбросов, временно разрешенных сбросов, превышающие такие нормативы, выбросы и сбросы (включая аварийные), а также учитываются лимиты на размещение отходов производства и потребления и их превышение (п.4 ст. 16.2). Заметим, что такой подход вовсе не является чем-то новым. Точно также определяется платежная база и в Постановлении № 632.

Однако, Законом далеко не любое воздействие на окружающую среду признается негативным. Согласно ст. 1 Закона негативное воздействие на окружающую среду - это воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. Но при соблюдении нормативов допустимого воздействия, к которым относятся нормативы допустимых выбросов и сбросов, качество окружающей среды не ухудшается. Это прямо следует из определения указанных нормативов, приведенных в той же статье: нормативы допустимого воздействия на окружающую среду - нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды . В свою очередь нормативы качества окружающей среды - это нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда.

Учитывая внимание судов к дефинициям, продемонстрированного при рассмотрении дел о взыскании платы за размещение отходов, законодателю следовало бы более внимательно отнестись к этим определениям и не создавать вновь ситуацию правовой неопределенности в данном вопросе.

Во-вторых, вопросы возникают в связи в регламентаций постановки на учет объектов негативного воздействия, при которой происходит и учет плательщиков. Отдельной постановки на учет в качестве плательщиков, как того требовал Приказ Ростехнадзора «Об утверждении Порядка постановки на учет плательщиков платы за негативное воздействие на окружающую среду в территориальных органах Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» от 2 августа 2005 г. № 545 [17], более не требуется.

Под объектом, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду, понимается объект капитального строительства и (или) другой объект, а также их совокупность, объединенные единым назначением и (или) неразрывно связанные физически или технологически и расположенные в пределах одного или нескольких земельных участков (ст.1). Статьей 4.2 предусмотрено деление объектов на четыре категории в зависимости от уровня их негативного воздействия на окружающую среду:

объекты, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий, - объекты I категории;

объекты, оказывающие умеренное негативное воздействие на окружающую среду, - объекты II категории;

объекты, оказывающие незначительное негативное воздействие на окружающую среду, - объекты III категории;

объекты, оказывающие минимальное негативное воздействие на окружающую среду, - объекты IV категории.

В новой концепции Закона, деление объектов на категории является ключевым моментом при установлении мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды и призвано обеспечивать индивидуальный подход в этой сфере. Так, субъекты, осуществляющие деятельность на объектах IV категории, освобождены от обязанности платить за негативное воздействие.

Однако, как нам представляется, привязка обязанности по уплате платежей к объекту негативного воздействия оправдана только применительно к стационарным источникам выбросов и сбросов. Образование же отходов - это побочный результат производственной и иной деятельности, которая далеко не всегда связана с эксплуатацией объекта . Например, при осуществлении рекреационной деятельности, оказании медицинских и иных услуг, объект негативного воздействия может отсутствовать, тем не менее, эта деятельность сопровождается образованием отходов. Кроме того, негативное воздействие на окружающую среду возможно, когда объект еще не создан, и право на него не зарегистрировано, например, в процессе проведения строительных работ. Каким же образом будет в таких случаях производиться учет плательщиков?

Кроме того, недостаточно ясно определен правовой титул использования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями объектов негативного воздействия. С одной стороны, говорится, что это лица, «осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на указанных объектах», т.е. правовые основания использования объектов не важны. С другой стороны, в п.п. 6, 8 ст. 69.2 упоминается об актуализации сведений о замене юридического лица или индивидуального предпринимателя в связи со «сменой собственника (владельца), осуществляющего хозяйственную деятельность на объекте». Однако простой здравый смысл подсказывает, что деятельность на объекте можно осуществлять, будучи не только собственником этого имущества, но также и арендатором, и подрядчиком работ. В практике, например, неоднократно возникали споры по вопросу о том, кто должен вносить плату за негативное воздействие - собственник объекта или арендатор [5]. По-видимому, следует более четко определить в Законе, кто является плательщиком: собственник объекта негативного воздействия либо лицо, осуществляющее эксплуатацию объекта негативного воздействия на любом законном основании. В целом обращает на себя внимание то, что разработчики нововведений не вполне корректно используют или вообще не используют терминологию гражданского законодательства, что и порождает массу вопросов.

Ставки платы, дополнительные и стимулирующие коэффициенты

Согласно ст. 16.3 ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливаются за выбросы загрязняющих веществ, сбросы загрязняющих веществ в отношении каждого загрязняющего вещества, включенного в перечень загрязняющих веществ, а также за размещение отходов производства и потребления по классу их опасности.

Загрязняющие вещества, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды, определяются: с учетом уровня токсичности, канцерогенных и (или) мутагенных свойств химических и иных веществ, в том числе имеющих тенденцию к накоплению в окружающей среде, а также их способности к преобразованию в окружающей среде в соединения, обладающие большей токсичностью; с учетом данных государственного экологического мониторинга и социально-гигиенического мониторинга; при наличии методик (методов) измерения загрязняющих веществ. Перечень загрязняющих веществ устанавливается Правительством РФ (ст.4.1).

Классы опасности отходов установлены Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ [21] для их применения необходимо провести паспортизацию отходов и отнесение их к классу опасности.

Для территорий, водных объектов или их частей, подлежащих особой охране в соответствии с настоящим Федеральным законом, при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду применяются дополнительные коэффициенты.

Установление ставок платы и дополнительных коэффициентов, по-прежнему, является прерогативой Правительства РФ. В настоящее они определены Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 [15]. Сравнительный анализ указанного Постановления и новых требований Закона показывает, что количество применяемых так называемых «экологических» коэффициентов уменьшено. Фактически законодатель отказался от коэффициентов, учитывающих экологические факторы: состояние атмосферного воздуха и почвы - по территориям экономических районов РФ и состояние водных объектов - по бассейнам морей и рек, а также дополнительный коэффициент 1,2, применяемый при расчете платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух городов. Решено сохранить только коэффициенты, используемые для территорий и водных объектов, подлежащих особой охране. В настоящее время применяется повышающий коэффициент 2 для особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов, районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, Байкальской природной территории и зон экологического бедствия. Согласно новой редакции Закона далеко не все эти территории подлежат особой охране. Более того, в Законе отныне вообще нет четкого перечня территорий подлежащих особой охране. Из ст. 4 такая норма была исключена. В главе IX «Природные объекты, подлежащие особой охране» упоминаются в том или ином контексте такие территории как «особо охраняемые природные территории» (ч.1, 2 ст. 58), «особо охраняемые территории, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение» (ч.3 ст.58), «зеленый фонд городских и сельских поселений» (ст.61).

Что касается стимулирующих повышающих и понижающих (нулевых) коэффициентов, применение которых обусловлено надлежащим выполнением обязанностей по соблюдению экологических нормативов, то они установлены непосредственно в Законе (ч. 5. ст. 16.1).

Установлено, что в целях стимулирования юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность, к проведению мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду и внедрению наилучших доступных технологий при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду к ставкам такой платы применяются следующие коэффициенты:

коэффициент 0 - за объем или массу выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ в пределах технологических нормативов после внедрения наилучших доступных технологий на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду;

коэффициент 0 - за объем или массу отходов производства и потребления, подлежащих накоплению и фактически использованных с момента образования в собственном производстве в соответствии с технологическим регламентом или переданных для использования в течение срока, предусмотренного законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами;

коэффициент 1 - за объем или массу выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ в пределах нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов;

коэффициент 1 - за объем или массу отходов производства и потребления, размещенных в пределах лимитов на их размещение, а также в соответствии с отчетностью об образовании, использовании, обезвреживании и о размещении отходов производства и потребления, представляемой в соответствии с законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами;

коэффициент 25 - за объем или массу выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ в пределах временно разрешенных выбросов, временно разрешенных сбросов;

коэффициент 25 - за объем или массу отходов производства и потребления, размещенных с превышением установленных лимитов на их размещение либо указанных в декларации о воздействии на окружающую среду, а также в отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и о размещении отходов производства и потребления, представляемой в соответствии с законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами;

коэффициент 100 - за объем или массу выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, превышающих установленные для объектов I категории такие объем или массу, а также превышающих указанные в декларации о воздействии на окружающую среду для объектов II категории такие объем или массу.

Как видим, применение того или иного коэффициента зависит от того, какой норматив установлен и имеется ли его превышение. Применение указанных коэффициентов является проявлением стимулирующей функции платы за негативное воздействие, суть которой состоит в создании экономической заинтересованности снижать объемы загрязнения. В этом плане общая концепция института платы за негативное воздействие не претерпела изменений. Однако совершенно иначе выглядит сама система экологического нормирования. Изменения настолько значительны, что должны стать предметом самостоятельного исследования.

В целом можно констатировать, что законодатель отказался от идеи тотального нормирования негативного воздействия, дифференцированный подход проявляется здесь наиболее полно. Обязанности по разработке нормативов выбросов, сбросов и размещения отходов возложены на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на объектах I и II категории. Для объектов III категории по общему правилу разработка нормативов не предусмотрена, в таком случае для целей исчисления платы к нормативам приравниваются сведения об объеме и массе выбросов и сбросов, указанных в отчете об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля. Исключение составляют вещества I и II класса опасности, к ним отнесены радиоактивные, высокотоксичные вещества, вещества, обладающие канцерогенными и мутагенными свойствами. Для этих веществ нормативы допустимых выбросов и сбросов разрабатываются и на объектах III категории.

Аналогичные нормы изложены в Федеральном законе «Об отходах производства и потребления» применительно к лимитам размещения отходов. Согласно ст. 18 в новой редакции указанного закона лимиты на размещение отходов разрабатываются юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I и II категорий, определяемых в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды. Для объектов III категории лимиты на размещение отходов не разрабатываются, за основу при исчислении платы принимаются сведения, содержащиеся в отчете об образовании отходов.

В свете изложенного, не вполне понятна норма об использовании для расчета платы сведений, содержащихся в декларации о воздействии на окружающую среду. Превышение указанных в декларации объемов выбросов, сбросов и отходов, как было указано выше, влечет применение 100 или 25-кратного повышающего коэффициента. Декларацию о воздействии на окружающую среду обязаны представлять юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах II категории, раз в семь лет. Помимо прочих сведений декларация должна содержать информацию о декларируемых объеме или массе выбросов, сбросов загрязняющих веществ, образовываемых и размещаемых отходов (ст. 31.2). Очевидно, что эти сведения представляются за истекшие семь лет и отражают фактические данные по объемам загрязнения. При этом за истекший срок указанные сведения субъект уже представлял в органы власти в составе декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду (ч.5 , 6 ст. 16.4), и отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля (ст.67). Расхождения между декларируемыми субъектом хозяйственной деятельности сведениями и фактическими данными могут быть выявлены только в ходе государственного экологического надзора. По всей видимости, повышающие коэффициенты могут быть применены только по требованию органов государственной власти - администраторов платежей за негативное воздействие на окружающую среду. В случае отказа добровольно погасить возникшую недоимку, взыскать ее в судебном порядке в полном объеме будет невозможно, так как этому будет препятствовать трехгодичный срок исковой давности.

Необходимо отметить, что приведенные выше коэффициенты вступают в силу только с 1 января 2020 года. Это связано с тем, что и система нормирования также измениться только с 1 января 2019 г. В связи с этим установлено, что с 1 января 2016 года до 31 декабря 2019 года при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду к ставкам указанной платы будут применяться следующие коэффициенты:

коэффициент 0 - за объем или массу отходов производства и потребления, подлежащих накоплению и использованных в собственном производстве в соответствии с технологическим регламентом либо переданных для использования в течение срока, предусмотренного законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами;

коэффициент 1 - за объем или массу выбросов, сбросов загрязняющих веществ в пределах нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов;

коэффициент 1 - за объем или массу размещенных отходов производства и потребления в пределах лимитов на их размещение, а также в соответствии с отчетностью об образовании, использовании, обезвреживании и о размещении отходов производства и потребления, представляемой субъектами малого и среднего предпринимательства в соответствии с законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами;

коэффициент 5 - за объем или массу выбросов, сбросов загрязняющих веществ в пределах временно разрешенных выбросов, временно разрешенных сбросов на период реализации плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности;

коэффициент 5 - за объем или массу отходов производства и потребления, размещенных с превышением установленных лимитов на их размещение, а также с превышением объема или массы отходов производства и потребления, указанных в отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и о размещении отходов производства и потребления, представляемой субъектами малого и среднего предпринимательства в соответствии с законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами;

коэффициент 25 - за объем или массу выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, превышающих установленные разрешениями на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух, разрешениями на сброс загрязняющих веществ в окружающую среду.

В целом по сравнению с действующей системой изменения не столь большие. Фактически отменено применение повышающего коэффициента при осуществлении выбросов и сбросов загрязняющих веществ без разрешения.

Установлен более высокий коэффициент - 25 вместо 5 - при превышении показателей, установленных в разрешении на выбросы и сбросы. Необходимость получения таких разрешений предусмотрена ч. 4 ст. 23 Закона, которая гласит, что выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы допускаются на основании разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Статья 23 в приведенной редакции сохраняет свою силу до конца 2018 года.

Вместе с тем вызывает недоумение норма о применении 5-кратного коэффициента за объем или массу выбросов, сбросов загрязняющих веществ в пределах временно разрешенных выбросов, временно разрешенных сбросов на период реализации плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности». Дело в том, что ст.23.1 «Временно разрешенные выбросы, временно разрешенные сбросы» и ст. 67.1. «План мероприятий по охране окружающей среды, программа повышения экологической эффективности» вступают в силу только с 1 января 2019 года, а до этой даты по-прежнему действуют лимиты на выбросы и сбросы и планы снижения выбросов и сбросов, упомянутые в ст. 23. Ничем другим, как невнимательностью при подготовке законопроекта объяснить эту несуразицу нельзя. Необходимо до 1 января 2016 г. устранить это несоответствие.

Учет затрат на осуществление природоохранных мероприятий

Стимулирующая функция платежей на негативное воздействие на окружающую среду проявляется не только в применении повышающих коэффициентов, но в учете при исчислении платежей собственных затрат предпринимателей на осуществление природоохранных мероприятий. Согласно ч. 10 ст. 16.3 из суммы платы за негативное воздействие на окружающую среду вычитаются затраты на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, фактически произведенные лицами, обязанными вносить плату, в пределах исчисленной платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Указанная норма не является чем-то абсолютно новым. Постановлением № 632 была предусмотрена возможность понижать размеры платы за загрязнение окружающей природной среды или освобождать от нее отдельные организации социальной и культурной сферы, а также организации, финансируемые из федерального бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (подп. «б» п.4). Такое решение могли принимать органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований по согласованию с территориальными органами Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации и Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора. Инструктивно - методическими указаниями по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды (утверждены Минприроды России 26.01.93, зарегистрированы в Минюсте России 24.03.93, рег. N 190) предусматривалась также возможность корректировки размеров платежей природопользователей с учетом освоения предприятиями средств на выполнение природоохранных мероприятий [8].

Однако Конституционным Судом РФ в 2009 году подп. «б» п.4 Постановления № 632 был признаны неконституционными.Конституционный Суд РФ указал: «В силу конституционно значимого принципа платности природопользования и конституционного принципа разделения властей правовое регулирование порядка освобождения от внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду может быть осуществлено только федеральным законодателем либо по его прямому указанию» [14].

Принципиальное отличие нововведений состоит в следующем. Правило об учете затрат на осуществление природоохранных мероприятий может использоваться не всеми юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а только теми, кто осуществляет свою деятельность на основе временно разрешенных выбросов и сбросов. Статья 23.1 предусматривает, что такие нормативы могут быть установлены при невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, технологических нормативов действующим стационарным источником и (или) совокупностью стационарных источников, расположенных на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду.

На период поэтапного достижения нормативов допустимых выбросов и сбросов для объектов I категории в обязательном порядке разрабатывается и утверждается программа повышения экологической эффективности, а для объектов II и III категорий - план мероприятий по охране окружающей среды (ст. 67.1).

Указанными планами должны быть предусмотрены мероприятия по снижению негативного воздействия на окружающую среду. Согласно п.4 ст.17 к таким мероприятиям могут быть отнесены:

1) внедрение наилучших доступных технологий;

2) проектирование, строительство, реконструкция:

систем оборотного и бессточного водоснабжения;

централизованных систем водоотведения (канализации), канализационных сетей, локальных (для отдельных объектов хозяйственной и (или) иной деятельности) сооружений и устройств по очистке сточных, в том числе дренажных, вод, по переработке жидких бытовых отходов и осадка сточных вод;

сооружений и установок по улавливанию и утилизации выбрасываемых загрязняющих веществ, термической обработке и очистке газов перед их выбросом в атмосферный воздух, полезному использованию попутного нефтяного газа; экологический закон ответственность затрата

3) установка:

оборудования по улучшению режимов сжигания топлива;

оборудования по использованию, транспортированию, обезвреживанию отходов производства и потребления;

автоматизированных систем, лабораторий по контролю за составом, объемом или массой сточных вод;

автоматизированных систем, лабораторий (стационарных и передвижных) по контролю за составом загрязняющих веществ и объемом или массой их выбросов в атмосферный воздух;

автоматизированных систем, лабораторий (стационарных и передвижных) по наблюдению за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды.

Документально подтвержденные расходы на финансирование указанных мероприятий и признаются затратами на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду (п.10 ст.16.3).

Необходимо отметить, что хотя ст.16.3 вступает в силу с 1 января 2016 г. применить норму о снижении платы на сумму затрат на природоохранные мероприятия, использовать ее будет невозможно, так как ст.23.1.и 67.1 начнут действовать только с 1 января 2019 г.

Порядок и сроки внесения платы. Ответственность за несвоевременное и неполное внесение платы

Согласно ст. 16.4 плата за выбросы и сбросы загрязняющих веществ вносится лицами, обязанными вносить плату, в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации по месту нахождения стационарного источника, а за размещение отходов - по месту нахождения объекта размещения отходов производства и потребления.

Отчетным периодом в отношении внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду признается календарный год. Плата, исчисленная по итогам отчетного периода, вносится не позднее 1-го марта года, следующего за отчетным периодом. В эти же сроки плательщики должны представлять в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти декларацию о плате за негативное воздействие на окружающую среду. Порядок представления декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду и ее форма устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

За несвоевременное или неполное внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду Законом предусмотрена ответственность в виде уплаты пеней. Размер пеней установлен в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действующей на день уплаты пеней, но не более чем в размере 0,2 процента за каждый день просрочки. Пени начисляются за каждый календарный день просрочки исполнения обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду начиная со следующего дня после дня окончания срока внесения платы.

Заметим, что уплата пеней не освобождает от привлечения виновных к административной ответственности по ст.8.41 КоАП РФ за невнесение или несвоевременное внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду, предусматривающий штраф в отношении должностных лиц в размере от трех до шести тысяч рублей, а в отношении юридических лиц - от пятидесяти до ста тысяч рублей [9].

За предоставление недостоверных сведений при подаче декларации о воздействии на окружающую среду введена административная ответственность путем изменения диспозиции ст.8.5. Размеры штрафов по этой статье увеличены и составляют для должностных лиц - от трех тысяч до шести тысяч рублей, для юридических лиц - от двадцати тысяч до восьмидесяти тысяч рублей [20].

Контроль за правильностью исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду, полнотой и своевременностью ее внесения осуществляется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Закон не определяет порядок взыскания недоимок по плате за негативное воздействие на окружающую среду, а также пеней. В п.2 ст.16.5 просто констатируется, что недоимки по плате за негативное воздействие на окружающую среду за отчетный период подлежат уплате лицами, обязанными вносить плату. Учитывая предшествовавший опыт, можно предположить, что имея возможность применять весьма суровые меры административной ответственности к неплательщикам, государственные органы - администраторы платежей, будут использовать именно их в качестве средства принуждения.

Библиография

1. Бабич А.А. Проблема определения субъекта платы за размещение отходов производства и потребления // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. 2013. Т.15. № 1. С.24-28.

2. Давыдова М.В. Плата за негативное воздействие на окружающую среду: эволюция и проблемы правового регулирования Электронный ресурс. Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2005. // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.11.2014).

3. Данилова Н.В. Cовершенствование законодательства об отходах производства и потребления: проблемы терминологии // Проблемы горного, земельного и экологического права в нефтегазовом комплексе: Труды кафедры горного права / Под ред. Василевской Д.В.; сост. Маляр Н.А; РГУ нефти и газа имени И.М. Губкина. М.: МАКС Пресс, 2010. Выпуск 8. С. 115-121.

4. Евдокимов П.В. Правовая природа платежей за негативное воздействие на окружающую среду-от теоретических споров к правоприменительной практике // Юридический мир. 2006. № 2. С. 78-80.

5. Емельянов А. Некоторые аспекты правового регулирования отношений в области обращения с отходами производства и потребления // Коллегия. 2008. № 1-2.

6. Зарипов В.М. Плата за загрязнение природной среды: грустный юбилей // Закон. 2012. № 11. С. 91-99.

7. Зиновкин Н.С. Обзор судебной практики по вопросу платы за размещение отходов производства и потребления // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 2. С. 204-211.

8. Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утв. Минприроды России от 26 января 1993 г. // Справочная правовая система «КонсультантПлюс. Версия Проф» (дата обращения: 15.11.2014). (Утратил силу).

9. Кодекс об административных правонарушениях РФ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 04.11.2014) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

10. Кощеев С.А. О легитимности форм платы за негативное воздействие на окружающую среду // Журнал российского права. 2011. № 2. С. 119-124.

11. Определение Конституционного Суда РФ «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» от 10 декабря 2002 № 284-О // Собрание законодательства РФ. 2002. № 52 (Часть 2). Ст. 5290.

12. Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Тополь» от 5 марта 2013 г. № 5-П // Собрание законодательства РФ. 2013. № 11. Ст. 1164.

13. Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности положения подпункта «б» пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан» от 14 мая 2009 г. № 8-П // Собрание законодательства РФ. 2009. № 22. Ст. 2752.

14. Постановление Правительства РФ «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» от 12 июня 2003 г. № 344 // Собрание законодательства РФ. 2003. № 25. Ст. 2528.

15. Постановление Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» от 28 августа 1992 г. № 632 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 10. Ст. 726.

16. Приказ Ростехнадзора «Об утверждении Порядка постановки на учет плательщиков платы за негативное воздействие на окружающую среду в территориальных органах Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» от 2 августа 2005 г. № 545 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.11.2014).

17. Решение Верховного Суда РФ «О признании незаконным (недействительным) Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в редакции от 14 июня 2001 г.» от 28 марта 2002 г. № ГКПИ 2002-178 // Налоговый вестник. 2002. № 12.

18. Решение Верховного Суда РФ «О признании частично не действующими отдельных положений Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» от 12 февраля 2003 г. № ГКПИ03-49 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2004. № 3.

19. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4220.

20. Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.

21. Федеральный закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

22. Ялбулганов А.А. К вопросу об экологических функциях фискальных и налоговых платежей // Финансовое право. 2013. № 10. С. 17-27.

Аннотация

21 июля 2014 г. принят Федеральный закон № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который предусматривает кардинальную реформу ряда важнейших институтов экологического права, в том числе платы за негативное воздействие на окружающую среду. В работе представлен анализ новых положений базового экологического закона. Акцентировано внимание на таких вопросах как изменение перечня видов платного негативного воздействия, определение лиц, обязанных вносить плату, регламентация размеров ставок платы, применение дополнительных коэффициентов, учет при исчислении платы затрат на осуществление мероприятий по охране окружающей среды, ответственность за несвоевременное и неполное внесение платы. В ходе исследования были использованы как общенаучные, так и частно-научные методы научного познания: диалектический, формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой. Проведенный анализ позволил сделать вывод о том, что большинство проблем правового регулирования в исследуемой области устранены. Одновременно выявлены отдельные пробелы и нестыковки норм нового закона. Поставлен вопрос о нечетком определении признаков лиц, обязанных вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду. Обращено внимание на некорректное использование терминов при регламентации повышающих коэффициентов.

Ключевые слова: охрана окружающей среды, негативное воздействие, плата, плательщики, стимулирование природоохранной деятельности, экологическое законодательство, неналоговые платежи, окружающая среда, объекты негативного воздействия, сбор

The Federal Law № 219-FL "On Amendments to the Federal Law "On Environmental Protection" and some legislative acts of the Russian Federation" passed July 21, 2014 provide for a radical reform of a number of the most important institutions of environmental law including charges for negative impact on the environment. The paper analyzes new provisions of the basic environmental law. Attention is focused on such issues as changes in the list of paid negative impacts; identification of persons obliged to pay charges; regulation of payment rates; the use of multiplying coefficients; accounting for the costs of activities on the environment protection; responsibility for untimely or incomplete payment of fines. The study uses general and special research methods, namely dialectical, formal and logical, formal and legal as well as comparative legal methods. The analysis has led to the conclusion that most problems in the legal environmental regulation have been eliminated. At the same time the study reveals some gaps and inconsistencies in norms of the new law. The author raises the question of vague legislative wording, in particular regarding the identification of persons who are obliged to pay charges for the negative impact on the environment. Also, the author notes the incorrect use of the terms in the regulations of multiplying coefficients.

Keywords: environment protection, negative impact, charges, payers, encouraging environmental activities, environmental legislation, non-tax payments, environment, negatively impacted objects, fee

Размещено на Allbest.ru