Вдосконалення діючого антикорупційного законодавства та аналіз оновленої системи запобігання і протидії корупції в Україні

Анотація

Досліджуються особливості змін, внесених до Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції", та наводиться рад недоліків, які існують у боротьбі з корупцією в умовах сьогодення.

В сучасній Україні корупція перетворилася на одну з головних загроз національній безпеці та демократичному розвитку держави. Негативний вплив цього явища на усі аспекти політичного і соціально-економічного розвитку суспільства і держави має комплексний характер.

Така ситуація підтверджується висновками вітчизняних та зарубіжних експертів, політичних та громадських діячів. Так, згідно з дослідженням міжнародної організації "Transparency International" у 2012 році Україна у щорічному рейтингу країн за рівнем корумпованості зайняла 144 місце серед 176 країн світу [1].

Зважаючи на курс України до Європейського Союзу, а також з метою виконання взятих Україною зобов'язань перед Радою Європи, існує нагальна потреба побудови дієвого механізму запобігання та протидії корупції.

Питаннями удосконалення законодавства в сфері правового регулювання запобігання і протидії корупції присвячені дослідження таких відомих вчених як М. І. Мельник, М. І. Хавронюк, Д. І. Иосифович, О. В. Терещук, Л. П. Брич, А. В. Матіос.

Верховною Радою України 7 квітня 2011 року прийнято Закон України "Про засади запобігання і протидії корупції", який визначив основні засади запобігання і протидії корупції в публічній і приватній сферах суспільних відносин [2]. Однак, окремі його положення містять низку суттєвих прогалин та недоліків, існування яких не перешкоджає поширенню корупції серед осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Крім того, деякі прогалини законодавства допомагають таким особам ухилятись від відповідальності в разі вчинення діянь, що містять ознаки корупційних правопорушень.

Зменшення рівня корупції до безпечного в Україні можливе лише за умови вивчення та втілення в життя закордонного досвіду боротьби із цим вкрай негативним соціальним явищем, в першу чергу успішно діючих в інших країнах політичних, правових та організаційних механізмів подолання корупції.

Внесення змін до антикорупційного законодавства також обумовлено виконанням рекомендацій експертів Європейської Комісії щодо його удосконалення в частині встановлення інституційних засад здійснення фінансового контролю та контролю за дотриманням законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, окремих прирівняних до них осіб [3].

Нововведеннями запроваджуються додаткові правові механізми запобігання і протидії корупції, а також усуваються прогалини та невизначеності в правовому регулюванні, існування яких лише сприяє поширенню корупції серед осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Зміни, внесені до Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції", спрямовані на усунення недоліків у правовому регулюванні в сфері боротьби з корупцією, та перебувають у тісному зв'язку з виконанням Плану заходів з реалізації рекомендацій другої оцінки Європейської Комісії прогресу України у виконанні І-ї (законодавчої) фази Плану дій щодо лібералізації ЄС візового режиму, затвердженого 19 квітня 2012 року на засіданні Координаційного центру з виконання вказаного Плану дій [4].

Внесені зміни впливають на посилення антикорупційної боротьби та є однією з вимог для лібералізації візового режиму між Україною і Європейським Союзом.

Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики" містить норми, що визначають механізм здійснення фінансового контролю шляхом запровадження перевірок декларацій про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, а також інституції, відповідальні за здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів [5]. У загальній характеристиці, зміни обумовлені результатами моніторингу практичного застосування положень Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції", спрямовані на удосконалення правового регулювання таких питань:

• обмежень щодо спільної роботи близьких осіб;

• обмежень щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування;

• обмежень щодо осіб, які звільнилися з посад або припинили діяльність, пов'язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування;

• проведення спеціальної перевірки щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, у тому числі осіб, що обираються за результатами всенародного волевиявлення;

• механізму проведення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів або проектів нормативно-правових актів;

• механізму оприлюднення відомостей, зазначених у деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру;

• захисту осіб, які повідомили про корупційні правопорушення;

• внесення відомостей до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення, та надання інформації з нього [2].

Також, змінами передбачена деталізація форми декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру з метою забезпечення можливості виявлення за результатами її аналізу конфлікту інтересів.

Згідно зі змінами, декларації повинні подавати не лише родичі, які проживають разом з чиновниками, але і їх батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, усиновителі, усиновлені, рідні брат і сестра, дідусь, бабуся, прадідусь, прабабуся, а також онуки.

До позитивних законодавчих змін слід віднести відкритість доступу будь-якої людини до єдиного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення. Дотепер Міністерство юстиції України наполягало на тому, що інформація в реєстрі - персональні дані, які не підлягають вільному використанню. Новелою в антикорупційному законодавстві є положення, відповідно до якого інформація щодо декларацій про доходи та майно чиновників з'явиться у вільному доступі і в повному обсязі у всесвітній мережі Інтернет.

На нашу думку, відкритість такої інформації щодо корупціонерів буде важливим превентивним чинником у боротьбі з корупцією, оскільки перспектива настання суспільного осуду з боку громадськості для конкретної особи є ганебною плямою на репутації державного службовця та перепоною у його майбутньому працевлаштуванні.

В свою чергу, дуже актуальною новацією є зменшення суми витрат, майже вдвічі - з 150 до 80 тис. гривень, які підлягають обов'язковому декларуванню. Таке обмеження дозволить уникнути проявів корупції та ускладнити механізм одержання неправомірної вигоди особами, які уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Крім того, нововведеннями посилюється антикорупційна експертиза прийнятих владою рішень. Відтепер експертизою проектів законів будуть зобов'язані займатися і профільні комітети парламенту. До прийняття змін таку експертизу проводило лише Міністерство юстиції України і тільки за проектами актів, що направляються до Кабінету Міністрів України.

Варто звернути увагу і на найбільш дискусійне положення - механізм контролю декларацій чиновників. Зміни передбачають, що в органах влади будуть створені спеціальні підрозділи щодо виявлення та запобігання корупції, які зможуть перевіряти чиновників на наявність конфлікту інтересів, а також перевіряти достовірність інформації в поданих ними деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, які до цього часу реально ніхто не перевіряв. На даний момент ще не до кінця врегульовано правовий механізм дії таких підрозділів та обсягу їх повноважень, однак сам факт запровадження таких структур створює необхідний і раціональний спосіб попередньої оцінки та моніторингу стану дотримання вимог антикорупційного законодавства всередині окремого органу державної влади. В свою чергу, у жовтні 2011 року Президентом України схвалено Національну антикорупційну стратегію на 2011 - 2015 роки, втілення якої має на меті покращення ситуації у сфері запобігання та протидії корупції в державі [6].

Для реалізації положень вказаного акту Кабінетом Міністрів України у листопаді 2011 року затверджено Державну програму щодо запобігання і протидії корупції на 2011 - 2015 роки [7].

Здійснивши аналіз запланованих Державною програмою заходів та порівнявши їх із дійсно реалізованими проектами за майже два роки дії, можливо прийти до висновку, що функціонування органів, відповідальних за виконання Державної програми, є малоефективним. Здійснювані органами публічної влади заходи мають переважно формальний характер і не дають можливості досягти поставлених завдань.

Найбільш успішними напрямами реалізації Державної програми стали міжнародна співпраця з питань запобігання і протидії корупції та удосконалення системи використання державного майна та бюджетних коштів.

В рамках розділів Державної програми виконано, відповідно, 8 з 10 та 3 з 7 запланованих заходів.

За багатьма розділами Державної програми повною мірою взагалі не виконано жодного заходу. Передбачені низкою розділів заходи, виконання яких мало стартувати протягом 2011 - 2012 років, так і не розпочато.

Низька ефективність виконання завдань і заходів Державної програми зумовлена неузгодженістю передбачених індикаторів прогресу зі змістом заходів самої програми. Хоча органи влади і мають достатню спроможність для втілення програми, вони фактично позбавлені фінансів для якісної роботи. Це пояснюється низкою факторів, основними з яких є наступні:

• відсутність політичної волі та зацікавленості у реалізації Державної програми як на рівні вищих посадових осіб держави, так і на рівні виконавців;

• безсистемність, епізодичність реалізації передбачених заходів;

• відсутність належної координації діяльності органів влади щодо реалізації відповідних заходів Державної програми;

• нечіткість або надмірна амбітність низки завдань та індикаторів Державної програми;

• нечіткість строків виконання заходів Державної програми;

• дублювання функцій та повноважень ряду органів влади та міжвідомча конкуренція щодо виконання заходів Державної програми;

• низький рівень виконавчої дисципліни;

• орієнтація роботи як правоохоронних, так і інших органів влади, на виконання кількісних (статистичних), а не якісних показників;

• відсутність зв'язку Державної програми з реформами в інших сферах (наприклад, конституційною реформою в частині перегляду порядку формування Вищої ради юстиції, адміністративною реформою, реформою публічних фінансів тощо).

Варто також зазначити, що текст Державної програми містить ряд технічних помилок. Так, Державною програмою передбачено витрачання 1,34 мільйона гривень на висвітлення в медіа заходів, що здійснюються органами влади з метою формування негативного ставлення громадян до "проявів державної координації". Яскравим прикладом також є те, що серед виконавців десяти заходів Державної програми в трьох розділах значиться неіснуючий державний орган "Військова служба справами у Збройних Силах". Ці помилки так і залишилися поза увагою державних органів, незважаючи на те, що заходи мали бути виконані ще у 2011 - 2012 роках [7].

На виконання Державної програми в усіх 27 регіонах України прийнято власні антикорупційні програми, проте 3/4 з них не передбачають будь-якого фінансування. Водночас, від органів влади на регіональному рівні прямо вимагають створення багатофункціональних центрів надання адміністративних послуг, кожен з яких коштує понад 3 мільйони гривень [7]. В умовах сьогодення законодавець постійно намагається вдосконалити діюче законодавство, заповнити наявні прогалини та вирішити колізійні моменти, однак зробити це в повній мірі, охопивши всі недоліки за допомогою одного акту, є неможливим. На сьогодні, вже після внесення змін в Закон України "Про засади запобігання і протидії корупції", серед невирішених проблем залишаються наступні:

• фінансовий контроль над деклараціями будуть здійснювати фактично залежні відділи внутрішнього контролю у складі органів влади. Вони не мають ні знань, ні реальних ресурсів на здійснення такого контролю, особливо в частині перевірки іноземних активів;

• не врегульовано питання громадської антикорупційної експертизи. Із зарубіжного досвіду відомо, що в 70% випадків корупцію в законопроектах знаходять саме громадські активісти та журналісти. Проте на даний час не вирішено питання про створення ані визначеного порядку сприяння органами влади у проведенні громадської антикорупційної експертизи, ані процедури обліку її результатів;

• закон не встановлює дієвих механізмів контролю за достовірністю відомостей, відображених у деклараціях про майно, доходи, витрати и зобов'язання фінансового характеру, а також відповідальності подання неправдивих відомостей;

• не передбачено проведення спеціальної перевірки відносно осіб, які обираються на посади на підставі всенародного волевиявлення [2].

Конвенцією Організації Об'єднаних Націй проти корупції, ратифікованою Законом України від 18 жовтня 2006 року, у статті 13 визначено необхідність участі суспільства у заходах щодо запобігання і протидії корупції [8]. Дану участь слід зміцнювати за допомогою:

• посилення прозорості та сприяння залученню населення до процесів прийняття рішень;

• забезпечення ефективним доступом до інформації;

• проведення заходів щодо інформування населення, які сприяють створенню атмосфери неприйняття корупції;

• свободи пошуку, отримання, опублікування та поширення інформації про корупцію.

Разом з тим, чинне законодавство передбачає обов'язок органів державної влади та місцевого самоврядування оприлюднювати на офіційних веб-сайтах відомості, які містяться в деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру відповідних службових осіб. Дане положення суттєво спрощує доступ до цих відомостей з боку громадськості та сприяє здійсненню незалежного громадського контролю у сфері запобігання і протидії корупції. Оприлюднення декларацій державних службовців на офіційних вебсайтах відповідних державних органів у мережі Інтернет є загальновизнаною європейською практикою і позитивно оцінюється міжнародними організаціями.

В Україні боротьба з корупцією має соціальне підґрунтя, вона постійно виникає в суспільному житті і проявляється у різних формах. Тому, на законодавчому рівні її подолання можливе лише поступовими кроками, в процесі моніторингу наявних проблем і у поєднанні з науковими дослідженнями щодо встановлення способів їх правового врегулювання.

Актуальність посилення боротьби з корупцією в Україні є однією з головних і першочергових завдань, а вдосконалення чинного законодавства - способом реалізації.

Дослідження діючої законодавчої бази, детальний аналіз колізій та прогалин дає змогу здійснити роботу над помилкам та доповнити антикорупційні закони нормами, які усунуть наявні неврегульованості.

Саме це було здійснено законодавцем і є реальним проявом що розкриває важливість для уряду України антикорупційних наукових розробок. Вони стають для влади все більш потрібними.

Прийняті зміни додадуть ефективності системі здійснення фінансового контролю та контролю за дотриманням законодавства щодо урегулювання конфлікту інтересів, а також створять додаткові правові механізми запобігання і протидії корупції серед осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Реалізація оновленого антикорупційного законодавства сприятиме створенню актуального і сучасного механізму протидії корупції на всіх рівнях діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування та надасть додаткові умови для залучення громадськості у процес формування та реалізації державної політики у сфері запобігання і протидії корупції.

Важливим аспектом внесених змін є їх дієва спроможність забезпечити реалізацію права громадян на одержання інформації щодо здійснення заходів у сфері запобігання та протидії корупції.

Узагальнюючи внесені до законодавства України зміни, можна абсолютно чітко прослідкувати роботу щодо заповнення прогалин в діючій системі антикорупційної боротьби. Зміст нововведень наближає Україну до прогресивних світових тенденцій в запобіганні і протидії корупції. Також, прийняття цих змін, зважаючи на євроінтеграційні перспективи України та можливе підписання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, має важливе стратегічне значення для нашої країни [9].

Крім того, діюча редакція Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції" дозволяє забезпечити виконання Україною взятих міжнародних зобов'язань у рамках Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України.

протидія корупція державна політика

1. Режим доступу: http://www.cpi.transparency.org/cpi2012/results/

2. Закон України "Про засади запобігання і протидії корупції" від 7 квітня 2011 року № 3206-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 40.

3. Режим доступу: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/ docs/pressdata/EN/foraff/134136.pdf

4. Режимдоступу:http://eeas.europa.eu/delegations/ukraine/eu_ukraine/political_relations/legal_framework/index_uk.htm

5. Указ Президента України від 22.04.2011 № 494/2011 "Про Національний план з виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України" // Офіційний вісник Президента України від 05.05.2011 р., № 13, стор. 21, стаття 657.

6. Закон України від 15 травня 2013 року № 224-VII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики" // Голос України від 08.06.2013 № 106.

7. Указ Президента України 21.10.2011 № 1001/2011 "Про Національну антикорупційну стратегію на 2011-2015 роки" // Урядовий кур'єр від 27.10.2011 р., № 199.

8. Постанова Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2011 р. № 1240 "Про затвердження Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки" // Урядовий кур'єр від 21.12.2011 р., № 238.

9. Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти корупції від 31 жовтня 2003 року // Відомості Верховної Ради України (ВвР), 2007, N 49.

10. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2013 р. № 73-р "Про затвердження плану першочергових заходів щодо інтеграції України до Європейського Союзу на 2013 рік" // Урядовий кур'єр від 27.02.2013 р., № 39.

Размещено на Allbest.ru