Формування уряду України за Конституцією України, зі змінами 2004 року: проблемні аспекти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.51(477)

Формування уряду України за Конституцією України, зі змінами 2004 року: проблемні аспекти

О. Совгиря, д-р юрид. наук, доц.

КНУ імені Тараса Шевченка, Київ

Анотація

урядотворчий законодавчий регулювання

Суспільно-політичні події, що мають місце в Україні на сучасному етапі, обумовлюють необхідність дослідження на якісно нових засадах статусу вищих органів державної влади. Зокрема, "повернення" до Конституції України, зі змінами 2004 р., вимагає переосмислення, з урахуванням наявного досвіду дії зазначеного Основного Закону в 20052010 рр., ролі та місця Кабінету Міністрів України в політичній системі держави. Одним із елементів конституційно-правового статусу Уряду України є порядок його формування. Саме тому, в даній публікації аналізується сучасний урядотворчий процес в Україні, зокрема: особливості та недоліки його законодавчого регулювання, практичні проблеми та способи їх подолання. Окрему увагу приділено співвідношенню особливостей урядотворчого процесу в Україні із сучасними тенденціями із цього питання, що мають місце у зарубіжних державах.

Social and political events taking place in Ukraine at present, necessitating research on the basis of new higher status of public authorities. In particular, the "return" to the Constitution of Ukraine, as amended in 2004, requires reconsideration in view of the experience of action of this Basic Law, 2005-2010 role and place of the Cabinet of Ministers of Ukraine in the political system of the state. One element of the constitutional and legal status of the Government of Ukraine is the order of its formation. Therefore, in this publication examines current government formation process in Ukraine, in particular features of its legal regulation, the practical problems and how to overcome them. Special attention is paid to features ratio government formation process in Ukraine with the current trends on this issue taking place in foreign countries.

Key words: Government, mechanism for forming the Cabinet of Ministers of Ukraine.

Відповідно до Постанови Верховної Ради України від 22. 02. 2014 р. № 750-VII було визнано такими, що є чинними на території України, положення Конституції України, прийнятої на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року, із змінами і доповненнями, внесеними законами України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV, від 1 лютого 2011 року № 2952-VI, від 19 вересня 2013 року № 586-VII.

У зв'язку із цим, потребує дослідження питання щодо проблем організації та діяльності вищих органів влади в Україні згідно із зазначеною редакцією Основного Закону України. При цьому позитивним моментом у даному випадку є те, що дослідження цієї проблеми відбуватиметься на основі досвіду застосування положень вказаної Конституції України у період її дії з 2005 р. по 2010 р., що дозволить всебічно проаналізувати відповідну проблематику.

Розпочати дослідження окресленого питання слід, у першу чергу, із визначення місця Кабінету Міністрів України в системі інших органів державної влади.

Так, згідно зі статтею 113 знову нині чинного Основного Закону України встановлюється, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Таким чином, визначається, що у найбільш тісних відносинах Кабінет Міністрів України перебуває із парламентом: перед ним Уряд України відповідальний, підзвітний та йому підконтрольний, що цілком співвідноситься із парламентсько-президентською формою правління, модель якої й закріплює чинний Основний Закон України.

Разом із тим, Уряд України визначається подвійно відповідальним: перед парламентом та главою держави, що проявляється, зокрема, у тому, що Президент України, згідно із частиною 1 статті 87 Основного Закону України, віднесений до числа суб'єктів, що можуть ініціювати питання про винесення Кабінету Міністрів України резолюції недовіри.

Склад Кабінету Міністрів України, визначений частиною 1 статті 114 Конституції України, передбачає входження до нього: Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів.

Таким чином, передбачається чотирьохрівнева структура Кабінету Міністрів України. При цьому одразу впадає у вічі невизначеність у Основному Законі України кількості віце-прем'єр-міністрів, що входитимуть до складу Уряду України.

Аналіз конституційного законодавства зарубіжних країн дає підстави виділити наступні моделі конституційного закріплення статусу віце-прем'єр-міністрів. Перша група конституцій не містить жодної згадки про таку посаду, як віце-прем'єр. До таких можна віднести Конституції Македонії, Словенії, Туреччини, Японії та інших країн. Причину відсутності офіційного закріплення посади віце-прем'єра англійська державно-правова доктрина пов'язує з виключною прерогативою монарха визначати наступника прем'єр-міністра. Таким чином, заступника прем'єра повинен призначати монарх, який до цього часу не погодився з існуванням такої посади. До другої групи відносяться конституції, в яких закріплено правило, відповідно до якого обов'язки заступника прем'єра виконує один із міністрів. Це означає, що хоча посада віце-прем'єра і визнається на конституційному рівні, попри те заміщення прем'єр-міністра визнається другорядною роллю того члена уряду, на якого покладається ця роль. Третю групу становлять конституції, в яких знайшла своє відповідне закріплення посада віце- прем'єр-міністра. У деяких випадках передбачається наявність декількох посад віце-прем'єр-міністрів. У цьому разі виникає потреба в розподілі обов'язків між заступниками глави уряду. Звичайною практикою є прийняття спеціального урядового акту, який врегульовує це питання [3, с. 132-134].

Україна за наведеною класифікацією належить до третьої групи країн.

Вартим уваги є політичний звичай Бельгії призначати на посади віце-прем'єр-міністрів по одному видатному члену з кожної партії коаліції, крім тієї, яка є партією глави уряду [5, с. 107].

Цей звичай, із перспективою його подальшого законодавчого закріплення у разі формування в Україні стабільної партійної системи, міг би бути використаний і в Україні у разі, якщо до складу парламентської коаліції, що формує Уряд, входить значна кількість політичних партій (наприклад, більше трьох).

Аналіз постанов парламенту щодо складу Уряду України за 2005-2010 рр. дає можливість виділити тенденцію до зростання кількості віце-прем'єр-міністрів у цей період із 2 до 6 осіб.

Щодо позицій науковців відносно законодавчої невизначеності кількості віце-прем'єр-міністрів, що можуть входити до складу Кабінету Міністрів України, слід відмітити, що в цілому такий стан речей оцінюється негативно із наступною аргументацією: на практиці це призводить до необґрунтованого роздування складу Уряду України задля тимчасового призначення на посади конкретних політиків; веде до подрібнення секторів державної політики, виникнення компетенційних конфліктів та безвідповідальності урядовців [8, с. 198]; відбувається посилення тенденцій централізму: необхідність здійснювати детальний контроль за великою кількістю органів неминуче призводить до розширення штатної чисельності вищого органу виконавчої влади [6, с. 14].

Що стосується конкретних посад віце-прем'єр-міністрів, то з 2004 р. у складі Урядів України призначалися віце-прем'єр-міністри з питань: паливно-енергетичного комплексу, промислової і агропромислової політики, транспорту та зв'язку, екології і природних ресурсів; гуманітарної і соціальної політики; регіональної політики, містобудування та житлово-комунального господарства; агропромислової політики та природних ресурсів; гуманітарної і соціальної політики; європейської інтеграції; адміністративної та адміністративно-територіальної реформи; гуманітарних та соціальних питань.

До складу Кабінету Міністрів України, призначеного 27.02.2014 р., увійшло 2 віце-прем'єр-міністра: причому щодо обох із них не встановлено предмети відання, на які поширюватиметься їх компетенція, а один із них поєднуватиме свою посаду із посадою Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства.

Отже, формування Уряду України за пірамідально-ієрархічним принципом, коли над кожним з міністрів є "куратор" - один з віце-прем'єр-міністрів призводить до ситуації, коли уряд не є колегіальним органом "рівних", а фактично складається з посад двох рівнів (а то й більше, якщо крім посад міністрів та віце-прем'єр-міністрів окремо виділяти посади Першого віце-прем'єр-міністра та Прем'єр-міністра). І зумовлено це не тільки назвами посад, а насамперед координаційно-контрольними функціями віце-прем'єр-міністрів [8, с. 225-227].

Охарактеризуємо особливості урядотворчого процесу згідно із Конституцією України, зі змінами 2004 р.

Так, за зазначеним Основним Законом України, процес формування Уряду включає такі етапи: 1) формування парламентської більшості (коаліції); 2) внесення парламентською коаліцією пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України та внесення Президентом України подання про призначення Верховною Радою України Прем'єр-міністра України; 3) призначення за поданням Президента України Прем'єр-міністра України; 4) призначення на посади членів Кабінету Міністрів України, який включав два підетапи - призначення Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України, що здійснюється за поданням Президента України, та призначення інших членів Уряду, що здійснюється за поданням Прем'єр-міністра України, та схвалення Програми діяльності Уряду; 5) вступ на посаду членів Кабінету Міністрів України та початок роботи новосформованого Кабінету Міністрів України.

Така процедура формування Уряду характеризується не досить досконалими моментами, що стосувалися цього питання. Так, такими, що потребують вдосконалення, слід вважати: імперативний характер формування парламентської коаліції під загрозою дострокового припинення повноважень парламенту, що значною мірою сприяє штучному формуванню більшості, а отже нестабільності її існування; відсутність у законодавстві положення про взаємозв'язок припинення діяльності коаліції та сформованого нею Уряду; суперечливість правової позиції Конституційного Суду України у питанні щодо можливості участі у формуванні парламентської коаліції народних депутатів України, що не входять до складу депутатських фракцій (Рішення Конституційного Суду України: від 17.09.2008 р. № 16-рп/2008 та від 06.04.2010 р. № 11 -рп/2010); неоднозначність у врегулюванні питання відносно ролі Президента України при внесенні ним подання про призначення Верховною Радою України Прем'єр-міністра України.

Зупинимося більш детально на останній проблемі. Так, згідно із частиною 2 статті 114 Конституції України, Прем'єр-міністр України призначається Верховною Радою України за поданням Президента України. Кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Позиції дослідників, щодо оцінки зазначених положень Основного Закону, можна об'єднати у дві групи. До першої групи можна віднести тих вчених, які вважають, що роль Президента України у формуванні Уряду є формальною. Спеціалісти із протилежною точкою зору відзначають, що законодавство не містить прямої заборони диспозитивних дій Президента України щодо пропозиції коаліції депутатських фракцій. На практиці така неоднозначність законодавчого врегулювання може призвести до виникнення конституційного конфлікту. Проблемами також слід вважати: відсутність правового механізму розв'язання ситуації, що може виникнути у разі невнесення Президентом України до Верховної Ради України подання про призначення на посаду Прем'єр-міністра України у строк, визначений Конституцією України; різний порядок призначення на посаду Міністра оборони України і Міністра закордонних справ України, що, за умови опозиційності Президента та парламентської більшості, не сприяє консолідованій роботі Уряду.

Окремої уваги потребує також питання відносно процедур формування і діяльності парламентської коаліції. Відповідно до частини 9 статті 83 нині чинної Конституції України засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України. Однак Закон України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10.02.2010 р., зі змінами, на сьогодні не містить норм щодо регулювання статусу зазначеного суб'єкта.

Характеризуючи історію формування парламентської більшості в Україні слід відмітити, що вже народними депутатами Верховної Ради України ІІІ скликання, що входили до складу 11 фракцій, у січні 2000 р. було сформовано парламентську більшість із підписанням Угоди про створення, засади та основні напрямки діяльності Парламентської більшості у Верховній Раді України.

Важливим етапом структурування Верховної Ради !V скликання було підписання керівниками 5 фракцій та 4 депутатських груп Угоди про утворення та основні засади діяльності постійно діючої парламентської більшості у Верховній Раді України четвертого скликання та Положення про постійно діючу парламентську більшість у Верховній Раді України четвертого скликання. Однак діяльність цієї більшості, як і більшості Верховної Ради України ІІІ скликання, не відзначилася стабільністю існування та послідовністю у прийнятті рішень. Важливим етапом структурування Верховної Ради !V скликання було підписання керівниками 5 фракцій та 4 депутатських груп Угоди про утворення та основні засади діяльності постійно діючої парламентської більшості у Верховній Раді України четвертого скликання та Положення про постійно діючу парламентську більшість у Верховній Раді України четвертого скликання. Однак діяльність цієї більшості, як і більшості Верховної Ради України ІІІ скликання, не відзначилася стабільністю існування та послідовністю у прийнятті рішень.

Діяльність Верховної Ради України V скликання також була відмічена нестабільністю у формуванні коаліції. Так, 22.06.2006 р. було підписано Угоду про створення Коаліції демократичних сил у Верховній Раді України V скликання. Однак 07.07.2006 р. у зв'язку зі змінами у розстановці політичних сил було підписано нову Угоду про створення антикризової коаліції у Верховній Раді України V скликання між фракцією Партії регіонів, фракцією Соціалістичної партії України та фракцією Комуністичної партії України.

У Верховній Раді України V! скликання представниками політичних сил - Блоку Юлії Тимошенко та Блоку "Наша Україна - Народна Самооборона" було укладено Угоду про створення Коаліції демократичних сил у Верховній Раді України VI скликання, а згодом представниками фракцій "Блоку Юлії Тимошенко", Блоку "Наша Україна - Народна Самооборона" та "Блоку Литвина" - Угоду про створення Коаліції "Національного розвитку, стабільності та порядку". Однак після виборів Президента України 2010 р., 11.03.2010 р. у Верховній Раді України шостого скликання було сформовано Коаліцію депутатських фракцій "Стабільність і реформи", до якої увійшли фракція Партії регіонів у Верховній Раді України; фракція Комуністичної партії України у Верховній Раді України; фракція "Блок Литвина" (Народна Партія, Трудова партія України) у Верховній Раді України; народні депутати України.

Після прийняття Рішення Конституційного Суду України від 30.09.2010 р. № 20-рп/2010, відповідно до якого було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року № 2222-IV, втратило чинність, зокрема, положення Основного Закону України про необхідність формування парламентської більшості. Однак, незважаючи на це, вже 04.10.2010 р. керівники тих же фракцій, що утворювали парламентську коаліцію, підписали Угоду про сформування парламентської більшості "Стабільність і реформи", яка була вже суто політичним документом.

27.02.2014 р., після відновлення дії Конституції України, зі змінами 2004 р., у парламенті VN скликання було створено коаліцію депутатських фракцій "Європейський вибір", до складу якої увійшли депутатські фракції: "Батьківщина", "Удар Віталія Кличка", "Свобода", групи: "Економічний розвиток" та "Суверенна європейська Україна", окремі народні депутати України. Всього до складу зазначеної коаліції на момент її створення увійшли 250 парламентаріїв.

Окремої уваги у зв'язку із створенням зазначеної коаліції потребує питання оцінки конституційності входження до її складу депутатських груп та окремих народних депутатів України (адже відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17.09.2008 р. № 16-рп/2008, коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України - це сформоване на встановлених Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України засадах об'єднання за результатами виборів кількох депутатських фракцій, кількість народних депутатів України в яких становить більшість від конституційного складу Верховної Ради України, які (депутатські фракції) на основі узгодження політичних позицій погодились на спільну парламентську діяльність.

Тенденцією у більшості сучасних демократичних країн є те, що незалежно від сукупності та послідовності дій президента та парламенту, спрямованих на формування уряду, визначальним чинником є не нормативно-правові механізми, а розстановка сил у парламенті [4, с. 6]. Таким чином, жоден уряд в демократичній змішаній республіці не буде створений, якщо він не буде спиратись на підтримку парламентської більшості. Дане положення врегульовується конвенційними нормами конституційного права таких країн. Правда, ряд змішаних республік прямо і чітко передбачають у текстах своїх конституцій обов'язок президента формувати уряд із врахуванням позиції парламенту [11, с. 56].

Практика висунення кандидатури на посаду Прем'єр-міністра політичною партією або коаліцією, що має більшість у парламенті (нижній палаті), отримала назву "позитивний парламентаризм". Однак у ряді країн північно- західної Європи (конституційні парламентські монархії: Данія, Норвегія, Нідерланди) використовується механізм "негативного парламентаризму". Він передбачає, що Прем'єр-міністр та уряд не зобов'язані отримувати вотум довіри від Парламенту і відразу після призначення починають працювати. Разом із тим у Парламенту залишається право висловити їм вотум недовіри [10, с. 28, 33].

Окремої уваги потребує і питання щодо процедури призначення Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України. Так, відповідно до частини 4 статті 114 Конституції України передбачається, що зазначені Міністри призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України (тоді як інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем'єр-міністра України). Як уже відмічалося вище, очевидно, що така подвійна підпорядкованість окремих членів Уряду не сприятиме злагодженій роботі вищого органу виконавчої влади.

Стосовно присяги члена Уряду як умови вступу на посаду як окремого члена Уряду, так і набуття повноважень Урядом у цілому слід відмітити наступне.

Конституція України не передбачає необхідності складення присяги членами Кабінету Міністрів України. Однак, згідно із Законом України "Про Кабінет Міністрів України" від 27.02.2014 р. (стаття 10) член Кабінету Міністрів України вступає на посаду з моменту складення ним присяги, а Кабінет Міністрів України набуває повноважень та розпочинає роботу після складення присяги не менше ніж двома третинами від його посадового складу.

З огляду на принциповість та базовий характер присяги як такої пропонується закріпити обов'язок її складення членами Уряду у вітчизняному Основному Законі [1, с. 140]. Тим більше, що конституції зарубіжних країн (Албанії, Бельгії, Болгарії, Італії, Кіпру, Ліхтенштейну, Молдови, Нідерландів, Польщі, Румунії, Словаччини, Словенії, США, Туреччини, Угорщини, ФРН, Хорватії, Чехії) встановлюють обов'язок складення присяги членами Уряду, а за Конституцією Греції передбачається необхідність складення присяги прем'єр-міністром. Аналогічне регулювання зазначеного питання має місце і в Канаді. Причому, у цій державі існує традиція, згідно із якою, присягу складає тільки вперше обраний на цю посаду прем'єр-міністр. Наступні обрання на цю посаду тієї ж особи не передбачають необхідності повторного складення нею присяги. Відповідно до Конституції Мальти, міністр перед вступом на посаду складає дві присяги: лояльності (означає взяття на себе зобов'язання бути добросовісним і лояльним до народу, Республіки Мальта та її Конституції) та за посадою. В окремих країнах (наприклад, у Польщі) до тексту присягу за бажанням того, хто її складає, можуть додаватися слова релігійного змісту. За Конституцією Туреччини присягу приймають лише ті члени Ради Міністрів, які не є депутатами [9, с. 362].

Інститут складення присяги членом Уряду як умова вступу ним на посаду передбачався ще за Основним державним законом Української Народної Республіки [7, с. 154], артикул 129 якої встановлював: "всі державні урядовці перед обняттям своєї служби складають присягу в руки свого начальника на вірність Українській державі - береження її Основного та всіх інших законів і розпоряджень влади та заховання урядової тайни".

За Законом України "Про Кабінет Міністрів України" від 16.05.2008 р., зі змінами, також закріплювався інститут присяги члена Уряду.

Стосовно позицій фахівців відносно впливу інституту присяги на статус члена Уряду України, слід відмітити наступне.

На думку І. Б. Коліушка, складання присяги членами уряду підкреслює особливий державний статус цих посадових осіб та підвищує їх політичну відповідальність перед Українським народом [2, с. 268]. Також зобов'язання скласти присягу членами Уряду України розглядається як один із ключових елементів легітимності Уряду, невід'ємна умова довіри народу до виконавчої влади і важливе моральне обмеженням для державного політичного діяча, якщо він опиниться перед спокусою порушити ті або інші правові норми. Такого роду зобов'язання спрямоване на всіляке зміцнення авторитету та гідності державного управління в цілому. Якщо ж службовець, усупереч взятому на себе зобов'язанню, допускає серйозне порушення Конституції або законодавства, то стосовно нього на цілком законних підставах може бути застосована процедура зміщення з посади [1, с. 140].

Погоджуючись із такою позицією, відмітимо, що складення присяги членами Кабінету Міністрів має морально-політичний зміст, оскільки безпосередньо порушення її положень не зумовлює припинення повноважень або вжиття санкцій до члена Уряду.

Також слід відмітити, що в Україні у зв'язку із революційними подіями листопада 2013 р. - лютого 2014 р., мало місце застосування специфічної форми безпосереднього вираження попередньої довіри (легітимації) новому складу Уряду України у вигляді схвалення кандидатур до його складу на Майдані незалежності, що розглядається як територіальне уособлення сучасних політичних процесів в Україні. Очевидно, що поряд із інститутом складення присяги членами Уряду, зазначений захід має на меті сприяти стабілізації політичної ситуації в Україні.

Список використаних джерел

1. Армаш Н. О. Керівник органу виконавчої влади : адміністративно-правовий статус : [монографія] / Н. О. Армаш. - Запоріжжя: ГУ "ЗІДМУ", 2006. - 172 с.

2. Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер'я- нова. - К.: Видавничий Дім "Ін Юре", 2002. - 668 с.

3. Дахова І. І. Конституційно-правовий статус уряду в зарубіжних країнах: порівняльно-правовий аспект : дис.... кандидата юрид. наук : 12.00.02 /Дахова Ірина Іванівна. - Х., 2006. - 194 с.

4. Євгеньєва А. Взаємодія парламенту і уряду в парламентських республіках / Євгеньєва А., Ковриженко Д. // Парламент. - 2004. - № 8.

- С. 2-17.

5. Зіллер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС: Порівняльний аналіз / Жак Зіллер ; пер. з фр. В. Ховхуна. - К. : Основи, 1996.

- 420 с.

6. Марченко В. В. Конституційно-правовий статус уряду в країнах ЄС (на прикладі Франції, Федеративної Республіки Німеччини, Іспанії) : автореф. дис.... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 "Конституційне право" / В. В. Марченко. - Харків, 2008. -19 с.

7. Основний державний закон Української Народної Республіки // Історія української конституції / Упоряд. Слюсаренко А. Г., Томенко М. В. - К.: Право, 1997. - С. 128 - 160.

8. Розвиток публічного права в Україні (доповідь за 2007-2008 роки) / [за заг. ред. Н. В. Александровой І. Б. Коліушка]. - К.: Конус-Ю, 2009. - 584 с.

9. Сравнительная политика. Основные политические системы современного мира / Под. общ. ред. В. С. Бакирова, Н. И. Сазонова. - Х.: ХНУ имени В. Н. Каразина, 2005. - 592 с.

10. Стосунки між законодавчою та виконавчою гілками влади у парламентських республіках. Дослідження здійснене Лабораторією законодавчих ініціатив на замовлення Програми сприяння Парламенту України // Створення коаліційних урядів. Права опозиції. Форми парламентського контролю. - К., 2006. - С. 27-47.

11. Чикурлій С. О. Конституційно-правовий статус органів виконавчої влади України: дис.... кандидата юрид. наук : 12.00.02 / Чикурлій Сергій Олександрович. - К., 2008. - 212 с.

Надійшла до редколегії 11.02.14

Размещено на Allbest.ru