У статті обґрунтовано необхідність та розкрито механізм використання договірного інструменту приєднання в процесі налагодження сталих та взаємовигідних відносин між споживачами та постачальниками комунальних послуг, проаналізовано цілі та перспективи застосування такого інструменту з урахуванням вимог чинного законодавства України та перспектив розвитку комунальної сфери.

Ключові слова: комунальні послуги, споживач комунальних послуг, постачальник комунальних послуг, договір приєднання, типовий договір на надання послуг, оплата послуг.

Основний зміст роботи

договір комунальна послуга

У комунальній сфері України існує чимало проблем, що гальмують її сталий та ефективний розвиток. Одними з найбільш вагомих є недосконале законодавче регулювання взаємовідносин між постачальниками та споживачами комунальних послуг, недостатній рівень відповідальності та низька договірна культура окремих постачальників та споживачів послуг. Це унеможливлює створення належних передумов для захисту прав споживачів, знижує загальну ефективність діяльності суб'єктів господарювання, що надають відповідні послуги, розбалансовує процес надання комунальних послуг

Питання щодо правового регулювання процесів укладення та застосування договорів приєднання, загального тлумачення цивільно-правових договорів за законодавством зарубіжних країн, у тому числі європейських, досліджуються багатьма вітчизняними науковцями та знайшли відображення, зокрема, в роботах Л. Веретельника [1], О. Яворської [2]. Аналізу договірних відносин, що виникають у сфері природних монополій та надання житлово-комунальних послуг, присвячені праці В. Сергієнка [3], О. Коршакової [4], В. Висо - чана [5]. Натомість питання налагодження сталих взаємовідносин між споживачами та постачальниками комунальних послуг шляхом впровадження договорів приєднання в науковій літературі відображені недостатньо та потребують додаткового обґрунтування.

Основною передумовою налагодження сталих та взаємовигідних відносин між постачальниками та споживачами комунальних послуг є укладення та виконання відповідних договорів На сьогоднішній день у більшості випадків та з причин, що не залежать від постачальників, договори між споживачами та постачальниками комунальних послуг не укладено у повному обсязі. Зокрема, станом на 2013 рік підприємствами питного водопостачання, які є постачальниками комунальних послуг з централізованого постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), укладено договори лише з 53% споживачів. Загалом постачальниками комунальних послуг (у тому числі житлово-комунальними організаціями) станом на 2013 рік укладено договори лише з 15% споживачів Погіршує ситуацію той факт, що нормативно-правові акти, які регулюють механізм укладення договорів на надання комунальних послуг, мають низку розбіжностей та суперечностей Внаслідок цього руйнується процес надання відповідних комунальних послуг, а відсутність чіткої відповідальності призводить до зниження якості та надійності їх надання. Попри явний брак необхідних законодавчих норм, спрямованих на вирішення проблеми відсутності договорів, деякими підприємствами - постачальниками комунальних послуг здійснено певні кроки щодо формалізації договірних відносин зі споживачами, які свідчать про пошук ними ефективного інструменту налагодження договірної роботи. Зокрема, суб'єктами господарювання Львівської (ЛМКП “Львівтеплоенерго”) та Запорізької (КП “ВРЕЖО № 10”) областей запроваджено практику укладення зі споживачами публічних договорів, які не потребують письмового оформлення. В Івано-Франківській області ДМП “Івано-Франківськтеплокомуненерго" формалізує договірні відносини зі споживачами шляхом укладення договору приєднання.

Метою дослідження є обґрунтування цілей, практичної доцільності та розкриття особливостей використання інструменту договору приєднання в процесі налагодження сталих та взаємовигідних відносин між споживачами та постачальниками комунальних послуг, визначення кола споживачів, до яких може бути застосовано інструмент договору приєднання, оцінка перспектив та впливу застосування зазначеного інструменту на укладення відповідних договорів.

Основні засади організаційних та господарських відносин, що виникають у сфері надання та споживання комунальних послуг між їх постачальниками і споживачами, а також права і обов'язки зазначених суб'єктів визначає Закон України “Про житлово-комунальні послуги" [6], у статті 19 якого визначено, що відносини між учасниками сфери житлово-комунальних послуг здійснюються винятково на договірних засадах Відповідно до цього закону укладення договорів на надання житлово-комунальних послуг є обов'язком не тільки постачальника послуг (пункт 3, частина 2, стаття 21), а й споживача, який відповідно до пункту 1 частини 3 статті 20 цього Закону зобов'язаний укласти договір на надання житлово-комунальних послуг, підготовлений постачальником на основі типового договору Типовий договір про надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2005 року № 630 [7]. На практиці відсутність укладених договорів спричинена невиконанням обов'язків не тільки постачальниками, а й споживачами.

Зазначимо, що зобов'язання власника та наймача (орендаря) квартири, житлового приміщення у гуртожитку укласти договір на надання житлово - комунальних послуг, підготовлений постачальником відповідно до типового договору, передбачено пунктом 7 Правил користування приміщеннями житлових будинків та гуртожитків, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.1992р. № 572 (зі змінами). Відповідно до п.4 ч.1 ст.21 Закону України “Про житлово-комунальні послуги" постачальник має право вимагати від споживача дотримання вимог правил експлуатації жилих приміщень та прибудинкової території, санітарно-гігієнічних і протипожежних правил та інших нормативно-правових актів у сфері житлово-комунальних послуг До того ж, за порушення правил користування житловими приміщеннями статтею 150 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено адміністративну відповідальність.

Ситуація ускладнюється тим, що постачальник змушений надавати житлово-комунальні послуги навіть без укладення договору Так, відповідно до пункту 1 частини 2 статті 21 Закону України “Про житлово-комунальні послуги" постачальник зобов'язаний забезпечувати своєчасність та відповідну якість житлово-комунальних послуг згідно із законодавством та умовами договору, в тому числі шляхом створення систем управління якістю відповідно до національних або міжнародних стандартів Натомість права постачальника не надавати послуги у разі відсутності відповідного договору законом не передбачено.

При цьому слід зауважити, що споживач все ж таки знаходиться у фактичних договірних відносинах із постачальником, оскільки отримує від нього житлово-комунальні послуги та відповідно сплачує кошти за їх споживання Отже, обидві сторони у цих відносинах мають певні права та обов'язки: постачальник зобов'язаний надавати споживачеві якісні житлово-комунальні послуги, а споживач зобов'язаний сплачувати за отримані послуги у встановлений законом чи договором термін.

Факт наявності договірних відносин між постачальниками і споживачами комунальних послуг за відсутності укладеного письмового договору підтверджується низкою судових рішень про стягнення заборгованості з оплати комунальних послуг (зокрема, рішеннями Синельниківського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 13.03.2008 у справі № 2-322/08, від 05.06.2008 у справі № 2-281/2008, від 24.11.2008 у справі № 201547/2008, Комінтернівського районного суду м. Харкова від 22.04.2010 у справі № 2-2202/2010, Червонозаводського районного суду м. Харкова від 17 05 2013 у справі № 646/2212/13-ц тощо) та обґрунтовується здійсненням споживачем певних конклюдентних дій: споживання/отримання послуг, отримання книжки на оплату послуг, оплата послуг тощо Відповідні рішення судів є основою для формування джерела права, яке створює необхідні умови для запровадження законодавчого механізму спрощення процедури укладення договорів на надання комунальних послуг, що, в свою чергу, забезпечуватиме формалізацію договірних відносин з усіма споживачами.

Необхідність такої формалізації є особливо нагальною з погляду на зростання рівня оснащення домогосподарств системами постачання окремих видів комунальних послуг (рис.1) та часткивитрат на оплату житлово-комунальних послуг у сукупних витратах домогосподарств (рис.2), що посилює вимоги споживачів до захисту їхніх прав та інтересів у відносинах з постачальниками, зокрема до запровадження дієвих договірно-правових інструментів забезпечення такого захисту.

Іншою, не менш вагомою причиною необхідності запровадження механізму, що значно спростить та, відповідно, унормує процес формалізації договірних відносин у сфері комунальних послуг, є значна кількість споживачів, з якими постачальник повинен укласти відповідні договори. Виникнення такої ситуації зумовлено особливостямипобудови моделі взаємовідносин між суб'єктами сфери комунальних послуг та суміжних сфер: теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення (рис.3-4) тощо. Зокрема, модель відносин у сфері теплопостачання попри наявність трьох видів діяльності (виробництво, транспортування, постачання теплової енергії), частина з яких здійснюється на потенційно конкурентних суміжних ринках, передбачає незначну кількість суб'єктів, що зумовлено двома факторами:

1) у переважній більшості випадків одна особа є як теплогенераторною, так і теплотранспортувальною та теплопостачальною організацією;

2) споживачами теплової енергії як правило є юридичні особи, що зумовлює незначну їх кількість. У сфері централізованого водопостачання та водовідведення модель взаємовідносин передбачає укладання договорів між природним монополістом (підприємством питного водопостачання) та споживачами, які здебільшого також є юридичними особами. Натомість у сфері комунальних послуг (зокрема, послуг з централізованого опалення, централізованого постачання холодної води, централізованого постачання гарячої води, водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем)) споживачами є у переважній більшості фізичні особи. За таких умов та з погляду на фінансову недоцільність здійснення постачальниками послуг індивідуальної договірної роботи з кожним споживачем (наслідком чого стане необґрунтоване підвищення тарифів) виникає необхідність стандартизації процесу та форм укладення договорів.

Для вирішення вищенаведених проблемних питань укладення договорів на комунальні послуги доцільно впровадити механізм, який передбачає укладення договорів між спожива - чами-фізичними особами і постачальниками окремих комунальних послуг (централізоване опалення, централізоване постачання гарячої та холодної води і водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем)) шляхом приєднання. Такий механізм довів свою успішність під час його застосування в банківській діяльності, сфері послуг мобільного телефонного зв'язку тощо.

Фактично укладатиметься так званий договір приєднання - договір, умови якого встановлені однією зі сторін у формулярах або інших стандартних формах та який може бути укладений лише шляхом приєднання другої сторони до запропонованого договору в цілому Друга сторона не може запропонувати свої умови договору (стаття 634 Цивільного кодексу України [10]). Пропонується, що споживач приєднуватиметься до договору шляхом оплати коштів на рахунок постачальника за надані послуги з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем). Оплата послуг вважається згодою споживача, який є фізичною особою, укласти договір приєднання та означає, що споживач погодився з усіма умовами договору приєднання та приєднався до нього. При цьому у разі незгоди зі змістом та формою договору приєднання чи окремих його положень споживач має право відмовитись від його укладення

У разі зникнення потреби в отриманні послуги або відмови споживача, який є фізичною особою, від користування послугою споживач має право розірвати договір у порядку, встановленому законом. Однак можливість і допустимість зміни чи розірвання договору приєднання за вимогою сторони, яка приєдналася, залежать від того, хто заявляє таку вимогу: підприємець чи будь-яка інша особа (фізична або юридична). Коли вимогу про зміну або розірвання договору приєднання заявляє особа (не підприємець), то вона має довести, що завдяки укладенню договору вона позбавляється прав, які б зазвичай мала, або якщо договір унеможливлює або обмежує відповідальність другої сторони за порушення зобов'язання або містить інші умови, явно обтяжливі для сторони, яка приєдналася При цьому має бути доведено, що сторона, яка приєдналася, виходячи зі своїх інтересів не прийняла б цих умов за наявності у неї можливості брати участь у визначенні умов договору

Необхідно зазначити, що договірний механізм приєднання можливо застосовувати лише до споживачів - фізичних осіб, які не є суб'єктами господарської діяльності. Таке обмеження зумовлено необхідністю збереження типової форми для договорів на надання комунальних послуг, що дозволить забезпечити необхідний рівень захисту прав споживачів Поєднання у цих договорах ознак типового договору та договору приєднання у разі, якщо стороною договору є суб'єкт господарювання, є неможливим передовсім з погляду на вимоги чинного законодавства України Так, відповідно до частини 3 статті 183 Господарського кодексу України (ГКУ) укладення господарських договорів (до яких належить договір на надання комунальних послуг між постачальником та споживачем - суб'єктом господарювання) на основі примірних і типових договорів повинно здійснюватися з дотриманням умов, передбачених статтею 179 цього Кодексу, не інакше як шляхом викладення договору у вигляді єдиного документа, оформленого згідно з вимогами статті 181 цього Кодексу та відповідно до правил, встановлених нормативно-правовими актами щодо застосування примірного або типового договору. Відповідно до частини 4 статті 179 ГКУ при укладенні господарських договорів сторони можуть визначати зміст договору на таких взаємовиключних основах:

вільного волевиявлення, коли сторони мають право погоджувати на свій розсуд будь-які умови договору, що не суперечать законодавству;

примірного договору, рекомендованого органом управління суб'єктам господарювання для використання при укладенні ними договорів, коли сторони мають право за взаємною згодою змінювати окремі умови, передбачені примір - ним договором, або доповнювати його зміст;

типового договору, затвердженого Кабінетом Міністрів України, або у випадках, передбачених законом, іншим органом державної влади, коли сторони не можуть відступати від змісту типового договору, але мають право конкретизувати його умови;

договору приєднання, запропонованого однією стороною для інших можливих суб'єктів, коли ці суб'єкти у разі вступу в договір не мають права наполягати на зміні його змісту [11].

Таким чином, господарський договір на надання комунальних послуг може бути лише або типовим договором, або договором приєднання.

Важливою умовою запровадження договірного інструменту приєднання є забезпечення споживача усією необхідною інформацією щодо умов договору та способу його укладення В цьому випадку постачальнику доцільно оприлюднювати текст договору приєднання у друкованих виданнях місцевого або регіонального рівня, розміщувати на інформаційних стендах постачальника та на його офіційному веб-сайті Також доцільно зобов'язати постачальника забезпечити оприлюднення тексту договору приєднання на офіційному веб-сайті районної державної адміністрації (за місцем здійснення діяльності постачальника).

Разом з текстом договору приєднання постачальник може оприлюднювати у вказаних джерелах також повідомлення про те, що у разі наявності у споживача, який є фізичною особою, права на пільги з оплати комунальних послуг, споживач у визначений термін має подати постачальнику підтверджувальні документи.

Необхідно зазначити, що договір на надання комунальних послуг у якості договору приєднання може містити ознаки публічного договору. Відповідно до статті 633 Цивільного кодексу України публічним є договір, в якому одна сторона - підприємець взяла на себе зобов'язання здійснювати продаж товарів, виконання робіт або надання послуг кожному, хто до неї звернеться Умови публічного договору встановлюються однаковими для всіх споживачів, крім тих, кому за законом надано відповідні пільги Підприємець не має права відмовитися від укладення публічного договору за наявності у нього можливостей надання споживачеві відповідних товарів (робіт, послуг) [10]. Результати порівняння основних правових характеристик публічного договору, договору приєднання та типового договору наведено в табл 1.

Впровадження інструменту договору приєднання відповідає провідному міжнародному досвіду побудови договірних відносин між споживачами та надавачами комунальних послуг. Зокрема, у Франції діє Положення про надання послуг з водопостачання, в пункті 2.1, якого зазначено, що для укладання договору споживачеві необхідно звернутися до постачальника питної води в усній формі за допомогою телефону або у письмовій формі [12]. Після звернення йому буде надіслано Положення про надання послуг, спеціальні умови договору та інформаційну брошуру від підприємства з водопостачання. Оплата першого рахунку за послуги, тобто “рахунку, що є одночасно і договором”, означає, що споживач погоджується зі спеціальними умовами договору і положеннями про послуги з водопостачання. У разі несплати рахунку протягом зазначеного терміну надання послуги буде негайно призупинено.

Для ефективного впровадження інструменту договору приєднання необхідно внести зміни до низки нормативно-правових актів, зокрема до постанови Кабінету Міністрів України № 630 “Про затвердження Правил надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення та типового договору про надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення”. Національною комісією регулювання у сфері комунальних послуг (далі - Комісія) здійснено низку кроків у зазначеному напрямку, зокрема підготовлено проект відповідних нормативно-правових змін Зміст положень цього проекту розкрито в опублікованому на офіційному веб-сайті Комісії звіті про виконану роботу щодо розроблення нормативно-правових засад запровадження системи договорів приєднання як суспільно-договірних відносин виробників, постачальників та споживачів комунальних послуг [13].

Натомість на законодавчому рівні нещодавно було внесено зміни, необхідні для запровадження договірного інструменту приєднання Зокрема, Законом України № 1198 “Про внесення змін до деяких Законів України щодо удосконалення розрахунків за енергоносії" статтю 26 Закону України “Про житлово-комунальні послуги" доповнено положеннями, які визначають, що договір на надання послуг з централізованого опалення, послуг з централізованого постачання холодної води, послуг з централізованого постачання гарячої води, послуг з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), який укладається постачальником зі споживачем - фізичною особою, що не є суб'єктом господарювання, є договором приєднання.

Впровадження договірного інструменту приєднання забезпечить укладення у повному обсязі договорів на надання комунальних послуг, що сприятиме загальному підвищенню їх якості, встановленню чіткої відповідальності учасників договірних відносин за відповідні правопорушення.

Подальші дослідження розвитку сфери комунальних послуг можуть здійснюватись у напрямку наукового обґрунтування встановлення прямих договірних відносин між кінцевими споживачами (в тому числі власниками/орендарями приміщень в багатоквартирних будинках) та виробниками послуг - підприємствами питного водопостачання, теплопостачальними організаціями, скасування посередницької ланки - постачальників послуг тощо Також окремої уваги потребують питання, пов'язані з усуненням недостатності та фрагментарності правового регулювання сфери надання послуг з централізованого постачання гарячої води, зокрема в частині визначення особливостей договірних відносин, формування переліку суб'єктів та об'єктів державного управління, принципів та механізмів організації відповідної господарської діяльності.

Список використаних джерел