Розвиток прямої демократії в контексті муніципальної реформи в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національної академії державного управління при Президентові України

Розвиток прямої демократії в контексті муніципальної реформи в Україні

О.М. Бурін

Локальна демократія -- концепт, що, зрештою, став базовим для європейської системи місцевого самоврядування. Його базовість конкурує з традиційною патерналістсь- кою моделлю, яка розглядає місцеве самоврядування як один з рівнів системи публічного управління, що є залежним (принаймні -- опосередковано) від вищого -- державного рівня влади.

Конфліктність процесу впровадження принципів локальної демократії виразно спостерігається у так званих країнах демократичного транзиту, у яких триває пошук оптимальних стратегій реформування місцевого самоврядування, не завжди вдалий, як, наприклад, в Угорщині.

У цьому контексті актуалізується завдання аналізу сутності місцевого самоврядування і його місця в політичному процесі певної держави в рамках реалізованої концепції публічного управління. Суттєвими об'єктами в цьому аналізі є конституалізовані взаємовідносини державної влади та громадянського суспільства, а також інституціональне віддзеркалення цих взаємовідносин -- співвідношення реалізованих форм представницької та безпосередньої демократії.

АНАЛІЗ ОСТАННІХ ДОСЛІДЖЕНЬ І ПУБЛІКАЦІЙ

Базові моделі місцевого самоврядування розрізняються в першу чергу за ознакою: наскільки територіальний рівень управління є вільним від центральної влади в ухваленні рішень та автономним у використанні відповідних ресурсів для їх реалізації. Вагомий внесок у дослідження цієї проблеми зробили такі вчені: як В. Борденюк, О. Євтушен- ко, О. Батанов, В. Куйбіда, Г. Макаров, В. Барков, В. Бех, та інші. Проте жодна з моделей (а вибір точиться між громадівською та державницькою моделями) досі не отримала переважної підтримки в експертному середовищу конституціоналістів, економістів та політиків.

Безпосередня участь громадян в управлінні державою досить тривалий час розглядалась в Україні як абстрактна ідея в рамках теорії народовладдя, поступово еволюціонуючи до сучасного трактування поняття партисипативної демократії (демократії участі).

Теоретичні аспекти розвитку такого явища, як партиси- пативність і його вплив на реформування діяльності органів місцевого самоврядування висвітлюється достатньою кількістю вчених. Серед них потрібно відзначити таких науковців, як М. Клепацький, Р. Кобець, В. Комов, Д. Кольцова, В. Кравченко, Л. Лановюк, В. Лісовик, А. Матвієнко, О.Молодцов, М. Підмогильний, М. Пітцик та ін. Проте вирішення питання врівноваження різних форм представницької та безпосередньої демократії в місцевому самоврядуванні залишається складним і неоднозначним.

МЕТА РОБОТИ

Не сперечаючись з важливістю розвитку представницької демократії в системі місцевого самоврядування, необхідно зазначити, що наразі дозріла потреба модернізувати саме інститути безпосередньої демократії на муніципальному рівні, адже саме при їх застосування найбільш повно реалізується ідея наближення влади до народу, в чому власне і полягає суть концепції локальної демократії. Таким чином, метою публікації є з'ясування можливого (оптимального) обсягу безпосередньої (прямої) демократії на місцевому рівні.

ВИКЛАД ОСНОВНОГО МАТЕРІАЛУ

Різноманітність підходів до оцінки змісту та принципів взаємовідносин державної влади, самоврядування та громадянського суспільства, що склалося наприкінці ХХ -- на початку ХІ ст., дозволяє виділити декілька концепцій самоврядування, сформованих в контексті нового публічного менеджменту.

По-перше, концепція "поліархії" Р. Даля, Д. Трумена, Х. Беллока, Ф.У. Мейланда та ін., яка виходить з визнання множинного характеру груп інтересів політичних суб'єктів і необхідності відмовитися від концентрації і централізації владних повноважень в руках одного або кількох політичних інститутів. Контрольно-наглядові функції повинні належати безпосередньо громадянам, які реалізують їх за допомогою декількох механізмів: виборних органів влади, загального виборчого права, свободи самовираження, автономії асоціацій і альтернативності джерел отримання інформації [6]. Основні принципи цієї моделі -- децентралізація, автономія місцевих органів влади. Також автори концепції виходили із того факту, що в умовах децентралізації влади відбувається зміцнення позицій великих корпорацій, і тому пропонували розробити спеціалізовані програми економічної демократії, що розширюють фінансово-економічні можливості муніципалітетів.

Друга концепція місцевого самоврядування, на яку варто звернути увагу -- партисіпативна демократії чи демократія участі (Н. Пулантзас, К. Пейтман, Б. Барбер). Суб'єктом безпосередньої демократії (strong democracy) повинні стати освічені громадяни, що утворюють "новий тип громадянської участі" у вирішенні місцевих питань [7]. Можливість формування прошарку освічених громадян ставиться в пряму залежність від розвитку безпосередніх форм демократії (теледебати, вибори, референдуми). Крім того, особливе значення надається завданню реорганізації політичних партій у масові політичні рухи.

Зазначені концепції отримали розвиток у концепції дуалістичної природи місцевого самоврядування, яка мала на меті об'єднати самоорганізаційний потенціал громадянського суспільства і повноваження органів публічної влади в єдину комунікативну структуру, в центрі якої опиниться публічний інтерес [8]. Автори концепції в систему взаємодії включили не тільки політичні інститути, а й громадські об'єднання, групи інтересів, тощо. Тоді система публічної влади набуває вигляду тривалентної структури, в якій місцевому самоврядуванню відводиться роль "прикордонної смуги" між державою і громадянським суспільством.

У рамках цієї концепції застосування моделі дуалістичної природи самоврядування як рівня публічної влади грунтується, з одного боку, на визнанні особливого становища місцевого самоврядування в структурі публічної влади, з іншого -- на реальності застосування у політичній практиці механізмів мережевих комунікацій на локальній території.

Вдалим прикладом реалізації дуалістичної концепції став муніципальний менеджмент як наукова дисципліна, що дозволяє формувати регіональну політику та політику органів місцевого самоврядування використовуючи сучасні методологічні підходи. Мініціпальний менеджмент доволі активно розвивається у вітчизняних наукових колах а також застосовується при підготовці управлінців місцевого самоврядування [9], що мало б стати гарантією автономного статусу самоврядування як особливого "публічного сектору", адже тільки за умови передачі функцій з управління муніципальної територією менеджерам можливо підвищити конкурентоспроможність і професіоналізм прийнятих органами місцевого самоврядування політичних рішень.

Ключовою метою реалізації принципів муніципального менеджменту в системі місцевого самоуправління України мало б бути забезпечення здатності органів публічної влади організувати координацію не тільки формальних інститутів (територіальних органів державної влади, органів місцевої влади, політичних партій, підприємств), але і неформальних суб'єктів (громадських об'єднань, груп інтересів, окремих громадян), об'єднати їх ресурсний, інформаційний та енергетичний потенціал для досягнення спільної мети -- саморозвитку території, підвищення якості життя населення.

Цього, на жаль, не відбувається, і проблема полягає у відсутності належних механізмів врахування громадської думки в актах органів публічної влади, інституціональній незабезпеченості консультативної і партисипативної демократії, і загалом -- у концептуальній невідповідності існуючої моделі територіального управління принципам локальної демократії.

Усвідомлення необхідності вирішення проблеми недосконалості конституційної моделі місцевого самоврядування в України відбулось досить давно. Муніципальна реформа, зокрема, декларувалась як політичний пріоритет усіх президентів України. Більш того, з моменту прийняття чинної Конституції України у 1996 р., питання недосконалості конституційної моделі місцевого самоврядування та необхідності її модернізації постійно порушувалися як теоретиками, так і практиками. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схвалена Кабінетом Міністрів України 01.04.2014 р., стала черговою спробою вирішити проблеми недосконалості системи та забезпечити імплементацію положень Європейської хартії місцевого самоврядування. Відмінність від попередніх спроб полягає у декларуванні пріоритетів, що відповідають принципам муніципального менеджменту та локальної демократії, децентралізації публічної влади та субсидіарності. Водночас, концептуально у документі розглядається місцеве самоврядування лише як варіант державно-суспільного регулювання муніципальних відносин і форма технічного переміщення на локальний рівень державних повноважень, свого роду "наближення" державної влади до потреб та інтересів жителів -- членів територіальних громад.

Така розбалансованість зазначеної Концепції реформування місцевого самоврядування є наслідком закладеної давно правової колізії, яка полягає у тому, що Закон "Про місцеве самоврядування України" базуються переважно на державницькій теорії, а Конституція України, про що свідчить детальний аналіз її положень, регулює питання місцевого самоврядування виходячи переважно із громаді- вської теорії. Вітчизняними мунуціпалістами у зв'язку з цим була розвинута теорія дуалізму місцевого самоврядування [10], відповідно якої повноваження органів місцевого самоврядування поділяються на "власні" і "делеговані". Відповідно, при вирішенні власних справ, органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно й самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, а при вирішенні делегованих -- під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органі в, виконуючи функції державних адміністрацій.

Доречно зазначити, що зміст поняття муніципального дуалізму у вітчизняній та зарубіжній фаховій літературі суттєві відрізняється. Зокрема сучасна європейська концепція муніципального дуалізму, що згадувалась вище, створювалась в рамках менеджеристської доктрини, яка не є традиційною при розгляді проблем конституційної модернізації місцевого самоврядування в Україні.

Таким чином, одна з найважливіших проблем муніципальної реформи полягає у відсутності оптимальної доктринальної основи місцевого самоврядування, яка б відповідала європейським принципам локальної демократії.

У контексті зазначеної проблеми актуалізується завдання визначення місця інститутів прямої демократії у національній моделі місцевого самоврядування.

В останній час поширеною стала думка, що сучасний ступінь розвиненості політичних комунікацій, надаючи кожному окремому громадянинові безпрецедентні умови для доступу до інформації і засобів вираження індивідуальної політичної волі, на технічному рівні робить можливим заміну представницьких форм демократії -- прямою, причому, на будь-якому, навіть нелокальному рівні.

За визначенням Європейської хартії місцевого самоврядування місцеве самоврядування здійснюється як виборними та виконавчими органами, так і безпосередньо територіальними громадами шляхом використання різних форм прямої демократії.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає, що жителі територіальної громади повинні мати реальну можливість у вирішенні суспільних справ, яка може бути реалізована в процесі:

— проведення місцевого референдуму;

— дорадчого опитування громадян;

— виборів органів і посадових осіб територіальної громади;

— загальних зборів громадян за місцем проживання;

— місцевих ініціатив;

— громадських слухань;

— звернень до органів і посадових осіб місцевого самоврядування

Класик соціології Макс Вебер визначив умови, що необхідні для реалізації принципів прямої демократії [11]:

— сфера застосування має бути локальною, кількість членів спільноти тією чи іншою мірою -- обмеженою;

— соціальні запити членів спільноти не повинні мати суттєвих розбіжностей;

— шляхи й засоби реалізації демократичних процедур не повинні вимагати надмірних зусиль.

Однак можливість застосування таких засобів ще не передбачає ні їх високої результативності, ні масового використання громадянами. Світовий досвід свідчить, що слід дуже обережно ставитися до аргументів щодо переваг "осучасненої" прямої демократії, її функціонального домінування над демократією представницькою, тому, що більшість громадян не має для цього ні достатнього часу, ні належної інформованості, ні компетентності.

Проте ефективним рішенням на соціальний запит щодо розширення прямої демократії стала концепція партисипа- тивної демократії (демократії участі). Автор концепції Бенджамен Барбер визначав її як спосіб примирення інтересів більшості і меншості на основі консенсусу, який забезпечує стабільність політико-правової системи, а також як сукупність практик залучення громадян до розробки, прийняття і контролю за виконанням управлінських рішень на всіх рівнях [12].

Демократія участі, так би мовити, -- напівпряма форма народовладдя, яка, на відміну від прямих форм, не створює альтернативу обраним представникам громади, а є доповненням і коригування представницької демократії, не зачіпаючи, однак, прав на прийняття рішень самими виборними органами.

Наведемо декілька прикладів застосування практик партисипативної демократії у світі [13,14].

Швеція є країною з традиційно розвиненою системою прямої демократії. Закон 1862 р. встановлював, що при здійснені місцевого самоврядування громади можуть зробити вибір між представницькими муніципальними органами і прямими зборами. У багатьох (якщо не в більшості) з 2500 муніципалітетів загальноприйнятою формою прийняття рішень були прямі громадські збори. У 1974 р. відбулась реформа, яка припинила традицію прямої місцевої демократії і вибори представницького органу стали обов'язковими. Згодом, у 1991р. пряма демократія повернулась у партисипативних формах. Зокрема законодавчо була визначена процедура консультативних місцевих референдумів, а також запроваджена практика формування консультативних громадських рад споживачів муніципальних послуг, які опікуються питаннями дитячих садків, шкіл, лікарень тощо. Наразі такі інструменти локальної демократії використовуються у переважній більшості швецьких муніципалітетів.

Франція є типовою країною з континентальною моделлю місцевого самоврядування, де ще з якобінських часів панує представницька демократія, а мер призначається політичною більшістю муніципалітету. В результаті політичних дискусій щодо необхідності децентралізації у 1992 р. був запроваджений інститут консультативного референдуму. Подальший процес розвитку партисипативної демократії, що відбувався у Франції дуже обережно, реалізувався у прийнятті у 2002 р. "Закону про демократію сусідства", який давав право місцевим громадам, а великі громади -- зобов'язував, створювати тристоронні дорадчі комітети з питань комунальних послуг. До їх складу входять депутати муніципалітету, представники громадськості та представники підприємств, які надають послуги. демократія місцевий самоврядування влада

Однією з маловживаних форм безпосередньої демократії є відкликання виборних осіб. Інститут відкликання виник досить давно, але в у ХХ ст., зокрема, у Європі застосовується лише у окремих кантонах Швейцарії і деяких землях Німеччини. Суттєво, що сучасне застосування відкликання обмежується лише виборними особами місцевого самоврядування. Цікаво також те, що у політичній системі Японії, яка завдяки стрімкій демократичній модернізації стала одною з провідних держав світу, відкликання виборних осіб місцевого самоврядування є діючою політичною практикою. Більше того, відкликання є чи не єдиною визначеною японським законодавством діючою формою прямої демократії (крім виборів).

Отже, з наведених тут навіть небагатьох прикладів можна зробити висновок про ефективність і сучасність інститутів прямої демократії, зокрема, партисипативних форм, що безумовно необхідно враховувати при запровадженні муніципальної реформи у Україні.

Висновки

Безпосередня і представницька форми демократії однаково необхідні сучасному суспільству. Безпосередня демократія є єдиним способом формування представницьких демократичних органів. У той же час без представницької демократії безпосередня демократія не може охопити значну частину владних функці й.

Муніципальна реформа, яка відноситься до числа пріоритетів державної політики у сфері забезпечення стабільності та функціональності системи публічного управління в Україні, повинна враховувати, що засоби, які дають змогу громадянам безпосередньо здійснювати публічну владу мають виняткове значення.

Саме через форми безпосередньої та партисипативної демократії громадяни беруть результативну участь у публічному врядуванні. Розвиненість і оптимальне співвідношення цих форм є необхідною передумовою і чинником демократичного врядування.

Подальші дослідження у даному напрямі необхідно зосередити на аналізі умов відновлення та інституалізації традиційних форм прямої демократії в різних державах, передусім -- європейських; а також на умовах, які сприяють трансформації традиційних форм в "осучаснені" форми прямої демократії, зокрема -- партисипативні.

Література

1. Макаров Г.В. Взаємодія органів державної влади та місцевого самоврядування у межах нової системи територіальної організації влади в Україні: аналіт. доп. / Г.В. Макаров, О.М. Держалюк, Ю.Б. Каплан; Національний інститут стратегічних досліджень. -- К.: [б. в.], 2011.

2. Борденюк В. Децентралізація державної влади як явище державно-правового життя: поняття, суть та форми (види) / В. Боорденюк // Збірник наукових праць / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князева. -- К.: Видавництво НАДУ, 2004. -- Вип. 2. -- 397 с.

3. Євтушенко О. Місцеве самоврядування -- інститут громадянського суспільства та демократичної політичної системи / О. Євтушенко // Українська національна ідея: реалії та перспективи розвитку. -- 2009. -- Вип. 21. -- С. 69.

4. Local Government in Europe: Trends and Developments / [ed. R. Batley, G. Stoker]. -- Houndmills: Macmillan, 1991. XIV. -- 239 p.

5. Батанов О.В. Місцева влада / О.В. Батанов // Політологічний енциклопедичний словник / За ред. Ю.С. Шем- шученка, В.Д. Бабкіна, В.П. Г орбатенка. -- К.: Г енеза, 2004. С. 355.

6. Dahl R.A. Preface to economic democracy / R. Dahl. Cambridge, 1985. -- 255 р.

7. Barber B. Participatory democracy / Encyclopedia of democracy. -- Vol. 3. -- N.-Y., 1995. -- 23 р.

8. Phodes R.A. Control and power in central-local government relations. -- Farn borough. Gover, 1981. -- Р. 90--107.

9. Дмитренко Г.А. Навчальна програма дисципліни "Муніципальний менеджмент" (для магістрів) / Дмитренко Г. А. К.: МАУП, 2007. -- 19 с.

10. Куйбіда В.С. Конституційно-правові проблеми міського самоврядування в Україні. -- Львів: Літопис, 2001. 376 с.

11. Вебер М. Избранные произведения. -- М.: "Прогресе". 1990. -- 299 с.

12. Барбер Б. Сильна демократія: політика учасницько- го типу / Демократія: Антологія; [упорядник О. Проценко]. К.: Смолоскип, 2005. -- С. 254--262.

13. Хельмут Волльманн Тенденции развития местной демократии в европейских странах // Практика муниципального управления". -- № 05. -- 2012/ [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://www.gkh.ru/journals/ 8737/71068/

14. Маклаков В. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. -- М., 2012. -- 896 с.

Анотація