Напрями підвищення ефективності інформаційної системи та системи регулювання місцевих запозичень

Key words: local borrowings, bonds, municipal borrowing, local governments, the effectiveness of municipal debt, municipal securities market.

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМИ

Сучасна економічна ситуація зумовлює необхідність підвищення ефективності управління фінансами в Україні. Глобалізаційні процеси, які нині цілковито охоплюють економічну, політичну та інші сфери життя суспільства, посилюють вимоги до якості державної регуляторної політики [2, с. 58]. Останніми роками особливо актуальною стала проблема нестачі фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх дохідних джерел. Зростаюча останнім часом економічна самостійність регіонів не лише дає змогу місцевим органам влади розвивати ініціативу, а й покладає на них частину відповідальності за реалізацію економічної політики держави. Відтак, на міські бюджети лягає додатковий тягар, пов'язаний не лише із забезпеченням безперебійного функціонування всіх важливих інфраструктурних установ міста, а й зі створенням додаткових умов для їх розвитку. Недостатність бюджетного фінансування міст і областей України активізує проблему залучення необхідних ресурсів з інших джерел. За таких умов місцеві бюджети повинні використовувати можливість ринку цінних паперів за рахунок випуску облігацій місцевих муніципальних позик. Муніципальні запозичення є важливим джерелом фінансового забезпечення розвитку місцевого самоврядування і є потужним фінансовим інструментом, який сприяє ефективному вирішенню поточних та довготермінових проблем, пов'язаних з фінансуванням бюджетних видатків [1, с. 15].

АНАЛІЗ ОСТАННІХ ДОСЛІДЖЕНЬ ТА ПУБЛІКАЦІЙ

Дослідженню різноманітних аспектів організації та функціонування ринку місцевих запозичень присвячено чимало публікацій вітчизняних науковців, зокрема: М. Бурмаки, С. Варфоломєєва, О. Василика, І. Заверухи, О. Іваницької, О. Кириленко, В. Кравченка, І. Луніної, М. Лапішко, В. Падалки, І. Туболець, В. Удовиченка. Окремі аспекти розвитку ринку місцевих запозичень вивчали російські вчені, зокрема, К. Безсмертна, Н. Волкова, І. Костіков, Д. Лащук, Є. Намсараєва, Є. Ніколаєнко, В. Рябцев, С. Філь. Зазначені аспекти досліджувалися вченими США, Великобританії, Німеччини та інших країн, зокрема Лоренсом Дж. Гітманом, Ричардом Л. Петерсеном, Фрідманом Дж. та ін. Однак слід зауважити, що низка важливих питань щодо підвищення ефективності інформаційної системи та системи регулювання місцевих запозичень залишаються недостатньо висвітленими.

МЕТА ДОСЛІДЖЕННЯ

Зважаючи на зазначене, метою статті є формування напрямів підвищення ефективності інформаційної системи та системи регулювання місцевих запозичень.

ВИКЛАД ОСНОВНОГО МАТЕРІАЛУ

У кожній країні сформувалася своя система державного регулювання здійснення запозичень до місцевих бюджетів. Як свідчить аналіз, українська система регулювання місцевих запозичень на сьогодні функціонує неефективно.

Мета державного регулювання конкретизується за такими напрямами:

1) створення чітких і послідовних правил здійснення місцевих запозичень і гарантій, узгодження норм, що визначають такі правила;

2) проведення державою єдиної бюджетної політики, підтримка стабільності бюджетної системи;

3) дотримання прав та інтересів територіальної громади, прозорість та публічність при здійсненні операцій з місцевими запозиченнями та гарантіями;

4) створення умов для розвитку муніципального кредитного ринку, зокрема створення умов для зменшення ризиків кредиторів, конкретизація наданих законом прав у сфері місцевих запозичень і гарантій, визначення механізму їх реалізації.

Систему регулювання ринку муніципальних запозичень необхідно побудувати таким чином, щоб забезпечити наступні задачі:

— створення ефективного ринку;

— захист інтересів всіх учасників даного ринку;

— доступність та відкритість інформації;

— контроль за рівнем ризику цінних паперів;

— підвищення привабливості цінних паперів;

— сприяння створенню ринку муніципальних цінних паперів.

Для забезпечення вирішення даних задач система регулювання повинна включати в себе наступні елементи:

1. Створення нормативно-правової бази, якість і повнота якої здійснює визначальний вплив на ефективність функціонування системи місцевих запозичень. Основне завдання правового забезпечення полягає, в першу чергу, у створенні умов для ефективного розвитку інструменту внутрішніх місцевих позик. Проведений аналіз нормативно-правової бази, що врегульовує питання муніципальних запозичень показав, що вона є досить широкою. Але треба зазначити, що існуюча законодавча база є неповною і фрагментарною, а також не містить цілісної системи регулювання запозичень місцевими органами влади, наявне правове регулювання правовідносин, пов'язаних із здійсненням місцевих запозичень та наданням місцевих гарантій є непослідовним і розрізненим у декількох різногалузевих нормативно-правових актах, містить значні прогалини та колізії, характеризується нечіткістю і неоднозначністю вживаних понять. Неоднозначно у чинному законодавстві окреслено повноваження органів місцевого самоврядування щодо здійснення запозичень і надання гарантій та пов'язану з цим відповідальність, не визначено деякі механізми реалізації органами місцевого самоврядування та кредиторами наданих законом прав у сфері місцевих запозичень і гарантій та ін.

Виходячи з вищевикладеного, на нашу думку, правова база у сфері здійснення місцевих позик має відповідати наступним вимогам:

— захист цивільно-майнових прав інвесторів та гарантування відповідальності емітента за наслідки власних дій;

— створення умов для ефективного використання коштів, отриманих за рахунок здійснення внутрішніх місцевих позик;

— недопущення нецільового використання коштів, недобросовісних дій щодо розміщення та виконання зобов'язань по облігаціях внутрішніх місцевих позик, фінансових афер та махінацій з облігаціями внутрішніх місцевих позик;

— забезпечення рівного доступу на ринок внутрішніх місцевих позик всіх потенційних інвесторів, забезпечення прозорості фінансових операцій, створення умов для добросовісної конкуренції;

— забезпечення зваженості регіональної боргової політики, єдності з борговою політикою держави.

Існуючого законодавства недостатньо для повноцінного функціонування ринку, так як велика кількість питань вирішується за допомогою постанов, інструкцій та листів регулюючих органів. Найважливіша вимога, якій повинна відповідати нормативно-правова база -- це ясність, непротирічивість, недопустимість подвійного тлумачення одних і тих же положень. Крім цього, органам регулювання необхідно проводити постійний моніторинг дії нормативних документів та при зміні умов функціонування ринку вносити відповідні коригування.

Вважаємо за доцільне закріпити поняття місцевих запозичень в статуті територіальної громади як однієї з форм отримання доходів міського бюджету, а саме ввести окрему статтю присвячену цьому фінансовому інструменту. В даній статті, на нашу думку, повинно даватися поняття "місцевого запозичення" та шляхи здійснення місцевих запозичень, порядок прийняття рішення про отримання кредиту чи випуску облігації місцевої позики. Формулювання може бути наступним чином:

"Рішення про отримання кредиту чи випуску облігації місцевої позики приймається міською радою щодо кожного випадку окремо.

Рішенням про отримання кредиту надається згода міської ради на укладення кредитного договору уповноваженим органом (підприємством), а також вказується розмір, валюта, термін, на який здійснюється запозичення, і мета запозичення.

Рішенням про випуск облігацій затверджуються умови випуску, якими визначаються загальний обсяг випуску, номінальна вартість однієї облігації, валюта, в якій деномінуються облігації, строк виплати та розмір доходу, строк погашення тощо".

Рішення про випуск облігацій повинно обов'язково бути погодженим з територіальною громадою шляхом опитування або референдуму. Тому зазначена стаття статуту повинна містити пункти, які конкретизують ці положення. Це може бути здійснено наступним чином:

"Перед укладенням угоди про місцеве запозичення міська рада зобов'язана оприлюднити проект рішення про здійснення місцевого запозичення з метою одержання зауважень і пропозицій від членів територіальної громади.

Проект рішення про здійснення місцевого запозичення оприлюднюється шляхом розміщення його на офіційній сторінці міської ради у мережі Інтернет. Проект рішення може бути опублікований у визначених міською радою друкованих засобах масової і інформації.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту рішення підлягають обов'язковому розгляду профільним виконавчим органом міської ради чи профільною постійною комісією".

У статуті необхідно визначити обов'язковою умовою здійснення місцевих запозичень цільове спрямування залучених коштів:

"Обов'язковою умовою здійснення місцевих запозичень є цільове спрямування залучених коштів на реалізацію затверджених радою інвестиційних проектів, що мають відповідне технічне обгрунтування, терміни окупності або визначені джерела відшкодування коштів".

2. Підготовка спеціалістів та їх атестація.

Розвиток ринку муніципальних цінних паперів значною мірою залежить від професіоналізму емітентів. Випустивши та розмістивши цінні папери, місцева влада залучає великі засоби фізичних та юридичних осіб, і таким чином бере на себе велику відповідальність, так як ці засоби необхідно ефективно використати та повернути у визначені терміни інвесторам. Тому муніципалітетам необхідні професіонали високого рівня, які здатні ефективно та якісно працювати з залученими коштами. Для цього необхідно організувати підготовку спеціалістів в цій галузі, яких на сьогодні не достатньо. Організація та приватні особи для роботи на ринку муніципальних цінних запозичень повинні проходити жорстку процедуру відбору через систем атестації та ліцензування їх діяльності. Необхідно проводити атестацію робітників місцевих адміністрацій, комітетів по позикам та інших осіб, які безпосередньо пов'язані з організацією, випуском та розміщенням муніципальних цінних паперів.

3. Контроль за діяльністю на ринку муніципальних цінних паперів.

Органам регулювання ринку цінних паперів необхідно крім розробки правил діяльності учасників ринку, ще й контролювати їх дотримання. Контроль за діяльністю можна здійснювати в різноманітних формах:

— вимагати від учасників ринку щоквартальної звітності про виконану роботу;

— проводити обов'язкову щорічну аудиторську перевірку фінансово-господарської діяльності організацій, що беруть участь у здійсненні позики;

— проводити вибіркові перевірки учасників ринку протягом року.

Система контролю за діяльністю учасників ринку повинна бути направлена на попередження порушень нормативної та законодавчої бази та на захист інтересів інвесторів. При виявленні порушень роботи контролюючий орган може наложити санкції на порушника. Існують різні санкції залежно від ступеню порушення. Виділимо основні види санкцій, які можна застосувати на ринку муніципальних цінних паперів:

— адміністративні санкції -- при незначних порушеннях у вигляді попереджень;

— економічні санкції -- при грубих порушеннях, у вигляді штрафів;

— призупинення дії ліцензії -- при невиконанні вимог нормативних та законодавчих актів;

— анулювання ліцензії -- при грубих та неодноразових порушеннях;

— заборона на випуск цінних паперів -- при зловживаннях та невиконаннях зобов'язань перед інвесторами.

Для більш ефективного функціонування системи регулювання ринку місцевих запозичень пропонуємо створити саморегулюючу організацію учасників ринку місцевих запозичень "Асоціація учасників ринку місцевих запозичень", основними цілями якого стануть:

— запобігання фактів шахрайства;

— розвиток інфраструктури;

— забезпечення розкриття інформації;

— проведення наукових розробок;

— захист інтересів інвесторів.

У цю організацію можуть бути включені представники крупних інвестиційних компаній, банків, страхових компаній та інших фінансових організацій, які спеціалізуються в області місцевих запозичень, а також представники громадськості.

Крім професійних учасників ринку, з метою захисту своїх інтересів, емітенти та інвестори також можуть створити свої організації, які співпрацюють з організаціями, які саморегулюються. Це може бути "Асоціація емітентів місцевих цінних паперів". Дана організація може захищати інтереси як емітентів, так і інвесторів, за допомогою нормативних актів або внесення пропозицій по прийняттю або зміни законодавчих актів. З метою зарахування інтересів інвесторів дана асоціація може сформувати компенсаційний фонд, за рахунок якого, в разі неможливості того чи іншого емітента виконати зобов'язання, відшкодувати частково збитки інвесторів.

Вважаємо за необхідне також наявність в системі регулювання організацій, які будуть складатися з юристів, бухгалтерів та аудиторів, на яку можна покласти функції по проведенню аудиторських перевірок учасників ринку цінних паперів та надання їм юридичних послуг.

На рисунку 1 представлені запропоновані органи регулювання ринку місцевих запозичень.

Також вважаємо за доцільне підвищити ефективність формування та організації місцевих запозичень на місцевому рівні. Якість реалізації даного процесу багато в чому залежить від суб'єктів позики, тобто тих учасників процесу запозичення, які будуть здійснювати управління процесом формування позики та продуманістю вибору цих учасників.

Також важливо сформувати механізм поділу функцій учасників та визначити тих з них, хто несе відповідальність в разі відхилення процесу формування позики від наміченого плану.

Основним організатором та учасником процесу формування позики є муніципалітет-емітент. Крім того можуть залучатися фінансовий консультант та менеджер позики.

Треба підкреслити ведучу роль муніципалітету в процесі формування облігаційної позики. Інші суб'єкти, вибираються емітентом та сприяють підвищенню ефективності його роботи по формуванню муніципальної облігаційної позики та управлінню нею. Ведуча роль муніципалітету проявляється в тому, що муніципальна влада приймає рішення про випуск позики, затверджує документацію, яка відображає умови позики та несе фінансову відповідальність перед тримачами цінних паперів.

Крім того, важливим учасником процесу залучення та використання муніципальних запозичень є уповноважений банк або банки.Слід також зазначити, що важливу роль в успішному функціонуванні ринку місцевих позик відіграє існування розвинутої системи ринкової інфраструктури, учасниками якої є консалтингові фірми і рейтингові агентства [4, с. 94].

Особливу увагу хочемо звернути на підвищення ефективності розміщення місцевих запозичень та активізації інвесторів, як фізичних так і юридичних осіб. Як показує вітчизняна практика, до початку розміщення позики муніципалітети через ряд обставин (відсутність спеціалістів, висока вартість досліджень, нерозуміння необхідності проведення підготовчої підготовки та інше) практично не проводять маркетингові дослідження та відповідну роботу з потенційними інвесторами. В результаті попит на цінні папери серед інвесторів не дуже високий, оскільки досить часто потреби інвесторів не задовольняються повністю та інвестори не мають повної інформації щодо місцевої позики.

Важливим елементом підвищення довіри інвесторів до муніципальних інституцій є наявність інформації щодо фінансового стану та результатів діяльності емітентів цінних паперів, а також поточного соціально-економічного становища регіону. Оскільки відсутність або обмеженість доступу до інформації про реальний стан справ у регіоні зі сторони органів державної влади та органів місцевого самоврядування призводить до зростання фінансових та інших ризиків на ринку муніципальних цінних паперів, що унеможливлює передусім їх ефективне функціонування [3, с.155].

Учасникам ринку практично недоступна інформація про кількісні результати проведення емісій муніципальних цінних паперів, неможливий централізований доступ до проспектів емісій, зареєстрованих у Міністерстві фінансів України. Відсутність інформаційної відкритості ринку муніципальних облігацій серйозно стримує його якісний розвиток і перешкоджає процесу інтеграції регіональних фондових ринків і створенню єдиного загальноукраїнського ринку муніципальних облігацій.

Враховуючи значимість муніципальних цінних паперів для соціально-економічного розвитку українських територіальних громад, вважаємо, що інформаційна робота повинна проводитися не тільки на місцевому рівні, але й на загальнонаціональному з метою підвищення рівня обізнаності міст з питань муніципального запозичення.

З цією метою на нашу думку необхідно здійснити ряд наступних заходів:

— покласти на Міністерство фінансів України як державний орган, що здійснює реєстрацію муніципальних цінних паперів обов'язки по розкриттю інформації про емісію даних цінних паперів та їх стану на загальноукраїнському ринку;

— заснувати спеціальне видання з метою опублікування спеціальних документів, які пов'язані з випуском та обігом місцевих цінних паперів;

— сприяти формуванню центрів розкриття інформації про місцеві запозичення;

— сприяти формуванню центрів кредитної інформації;

— створити загальнодоступну базу даних про емісію муніципальних цінних паперів та стану їх ринку в глобальній мережі "Інтернет".

Така інформаційна система дозволить сформувати єдиний інформаційний простір ринку даних фінансових інструментів, що буде сприяти залученню інвесторів на даний ринок.

Висновки