Административно-правовое регулирование в сфере финансов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административно-правовое регулирование в сфере финансов

Пешкова Христина Вячеславовна

доктор юридических наук, доктор

юридических наук, профессор

Российский государственный

университет правосудия, г. Воронеж

Аннотация

Работа посвящена исследованию того звена сферы финансов, которое носит название «публичные финансы», относящиеся непосредственно к финансовой деятельности государства и муниципальных образований, подразумевающей развитие финансовых и иных сопутствующих им правоотношений. Именно на примере публичных финансов и соответствующих им общественных отношений возможно наиболее ярко раскрыть вопросы содержания и допустимых пределов административно-правового регулирования в сфере финансов, о соотношении финансово-правового и иного отраслевого юридического регулирования в этой сфере. На основе систематизации и анализа законодательства, доктрины науки финансового, административного права выявлены особенности природы, содержания и пределов финансово-правового и административно-правового регулирования общественных отношений, развивающихся в сфере финансов, в том числе финансовой деятельности государства. Автор обосновывает управленческий характер отдельных финансово-правовых категорий (финансовая деятельность государства, бюджетное устройство государства, бюджетный процесс, финансовый контроль); допустимость, целесообразность трактовки финансовых правоотношений как управленческих, наряду с этим - обязательственных, имущественных. Учитывая современные тенденции финансово-правового и административно-правового регулирования, автор анализирует сущностные отличия финансовых и административных правоотношений, примеры формирования вторых в сфере финансов, формулирует критерии разграничения этих правоотношений.

Ключевые слова: финансовое право, управление, административное право, финансы, финансовая деятельность государства, финансовая система, финансовое правоотношение, административное правоотношение, денежный фонд, бюджет

Abstract

The article is devoted to studying 'public finances' as the particular element of the financial sphere that is directly related to the financial support of a state institution and municipal units and involves the deveopment of financial and other jural relations. Based on the example of public finances and associated social relations, it is possible to illustrate the issues regarding the content and admissible limits of administrative regulation of the financial sphere and the balance between financial and other forms of legal regulation in this sphere. By classifying and analyzing the legislation and scientific doctrines of financial law and administrative law, the author of the present article defines the nature, content and limits of the financial and administrative regulation of social relations in the sphere of finances including the financial support of a state institution. The author also proves the regulatory nature of some categories of financial law (financial activity of a state institution, budgetary mechanism of the government, budgetary process and financial control) and that it is admissible and useful to interpret financial jural relations as managerial and therefore legally binding and contractual. Taking into account modern tendencies in financial and administrative regulation, the author analyzes essential differences between financial and administrative relations as well as examples of the latter in the financial sphere and offers criteria for differentiating these legal relations.

Keywords: financial law, management, administrative law, finances, financial activity of a state institution, financial system, financial lural relations, administrative jural relations, monetary fund, budget

административный правовой финансовый

Сфера финансов охватывается финансовой системой государства, структурирующейся на относительно самостоятельные звенья: бюджеты бюджетной системы государства, государственные внебюджетные фонды, банки, страховые организации, финансы предприятий и учреждений и др. В финансово-правовой и экономической литературе финансовая система традиционно рассматривается как совокупность общественных отношений по образованию и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, образующих звенья финансовой системы ^{[16, с. 20]}; ^{[19, с. 2]}; ^{[32, с. 7]}; ^{[60, с. 9-10]}. Сфера финансов, финансовая система включает звенья как публично-правового, так и частноправового характера, взаимосвязанные между собой, в том числе по линии взимания, поступления и использования денежных средств, распоряжения ими, в целях реализации как государственных, так и частных интересов, охраняемых и защищаемых государством. Следует согласиться с доктором юридических наук, профессором О. Н. Горбуновой, обосновывающей наличие прямых и обратных связей между различными звеньями финансовой системы: «любые мероприятия государства могут быть успешно осуществлены только при условии хорошо развитой финансовой системы государства и норм финансового права, регулирующих эту систему» ^[12].

Вместе с этим, на наш взгляд, для достижения целей успешного функционирования финансовой системы недостаточно норм лишь одной отрасли права - финансового права. Необходим целый массив нормативных установлений, относящихся к широкому спектру действия законодательства - гражданского, административного, банковского, страхового и иных отраслей законодательства. Иными словами, в условиях сложносоставного характера финансовой системы, дифференциации сферы финансов на фонды различной функциональной предназначенности, относящиеся в разным формам собственности и разным организационно-правовым формам, развиваются общественные отношения, выступающие предметом регулирования различных отраслей права - как, собственно, финансовые правоотношения, так и иные отраслевые - гражданско-правовые, административно-правовые, банковские и иные правоотношения.

Настоящая работа посвящена исследованию того звена сферы финансов, которое носит название «публичные финансы», относящиеся, непосредственно, к финансовой деятельности государства и муниципальных образований, подразумевающей развитие финансовых и иных сопутствующих им правоотношений. Именно на примере публичных финансов и соответствующих им общественных отношений возможно, на наш взгляд, наиболее ярко раскрыть вопросы содержания и допустимых пределов административно-правового регулирования в сфере финансов, о соотношении финансово-правового и иного отраслевого юридического регулирования в этой сфере.

Вне сомнения, и на деятельность субъектов, соответствующих звеньям частных финансов, также имеет место распространение административно-правового регулирования со стороны государства как выражение его воли, суверенитета, административной юрисдикции сформированных им органов. Административно-правовому регулированию подлежит, например, контроль уполномоченных органов за соблюдением организациями и индивидуальными предпринимателями правил применения контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и расчетов с использованием платежных карт (налоговые органы) ^[57], порядка работы с денежной наличностью и ведения кассовых операций (Банк России) ^[39], нанесения маркировки на продукцию (Федеральная таможенная служба и др.) ^[43]; торгового оборота спиртосодержащей продукции (Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка) ^[42] и т.д. В обозначенных примерах, касающихся субъектов частных финансов, реализация административных полномочий органов государства получает выражение, в числе прочих моментов, в привлечении к административной ответственности за совершение нарушений, квалифицируемых как административно-правовые в силу прямого указания закона (гл. 15 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Однако применительно к частным финансам более-менее достигнута определенность в разграничении сфер административно-правового и иного отраслевого, прежде всего, гражданско-правового, регулирования. В первом случае имеется ввиду контрольно-надзорная юрисдикция специально созданных государством органов, наделенных административными полномочиями, во втором - волеизъявления граждан и организаций, чья деятельность соотносится с частными финансами, на заключение договоров, реализацию своих имущественных интересов в допускаемых гражданским законодательством формах. При этом воздействие норм административного права на сферу частных финансов во многих случаях связано с реализацией компетенции органов государственной власти и управления, учреждений, наделенных, в числе прочих, финансовыми полномочиями, как следствие рассматриваемых в числе субъектов финансового - налогового, бюджетного - права (Федеральная налоговая служба России, Центральный банк РФ, Федеральная служба по финансовому мониторингу и др.). Поэтому не теряет актуальность выявление границ между финансовыми и административными правоотношениями, разграничение административно-правового и финансово-правового регулирования в сфере финансов.

Итак, вопрос об административно-правовом регулировании в сфере финансов в известной степени связан с достижением ясности относительно разграничения сфер юридического влияния административного и финансового права. Рассмотрим поставленный в заголовке статьи вопрос на примере разграничения административно-правового и финансово-правового регулирования в сфере публичных финансов.

Сфера финансов, заключаемых в публичные финансы, сопоставима с понятием финансовой деятельности государства (муниципальных образований). Эта деятельность отличается своим многосторонним проявлением. Насколько разнообразной является финансовая система по своей структуре и видам сопутствующих отношений, настолько сложно и содержание финансовой деятельности государства. Оно определяется видами общественных отношений, понимаемых в качестве финансовых. Финансовая деятельность государства складывается из трех основных групп финансовых правоотношений: правоотношений по формированию доходов государства (за счет налоговых и иных поступлений в бюджет, иные фонды государства), правоотношений по распределению средств централизованных и децентрализованных денежных фондов государства (муниципальных образований), правоотношений по использованию государственных финансов на значимые для общества и государства мероприятия. В рамках и в связи с осуществлением государством финансовой деятельности развиваются и иные правоотношения, в том числе: правоотношения по осуществлению государственного финансового контроля, по осуществлению бюджетного процесса, по осуществлению бюджетного учета, обеспечивающие ведение отчетности в сфере публичных финансов и др. Такие правоотношения не носят, собственно, финансовый характер, а являются организационными, процессуальными, выполняют вспомогательную роль для реализации собственно финансовых (экономических, имущественных) правоотношений.

Распространение административно-правового, равно как и финансово-правового, иного отраслевого регулирования на общественные отношения в сфере финансов, в том числе публичных, обусловлено объективно необходимой юридической формой отношений, находящихся в поле зрения государства, как раз и ставящей вопрос о распространении разноотраслевого правового регулирования со стороны государства - его содержании, характера, пределах - на сферу их реализации. Как констатировала Р. О. Халфина, «правоотношение - один из важных элементов жизни общества, в котором многие отношения могут существовать только как правоотношения» ^{[61, с. 6-7]}. Отношения в сфере публичных финансов в разнообразии их видов и функциональной предназначенности относятся к общественным отношениям, существующим исключительно в правовой форме ^{[18, с. 12]}; ^{[23, с. 30]}; ^{[62, с. 14]}. Так, например, отношения, связанные с формированием и использованием бюджета государства, должны быть детально регламентированы правовыми нормами. Это обусловлено тесной связью таких отношений с функционированием самого государства как суверенного, публично-правового субъекта, реализацией им задач и функций, требующих финансовых ресурсов, возникновением конфликтов в ходе мобилизации и распределения денежных средств, что подразумевает достижение ясности юридического регулирования отношений. Выступающие в качестве объекта финансовых правоотношений ресурсы являются публичными финансами, имеющими исключительно формы, определенные государством.

Таким образом, упорядочение государством общественных отношений в сфере финансов, в том числе публичных, выражает суть регулирующего воздействия права на разного рода финансовые отношения. Отраслями права, позволяющими достичь такого эффекта по отношению к сфере публичных финансов, являются отрасли именно публичного права - финансового, административного, государственного. Это объясняется публичным предназначением, характером финансовых правоотношений. Он проявляется специфически. В юридическом регулировании отношений в сфере публичных финансов учитываются публичные интересы. Публичный интерес - это признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития ^{[53, с. 55]}. Применительно к публичным финансам публичные интересы заключаются в целенаправленном создании финансовой основы реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях посредством деятельности различных субъектов, в том числе органов исполнительной власти, наделенных властно-распорядительными полномочиями, в ведении которых находятся государственные финансы и управление ими. Данная финансовая основа не может быть сформирована вне централизованного денежного фонда - бюджета, а также, в отдельных случаях - децентрализованных фондов государства, позволяющих ему реализовать отдельные задачи и функции.

Исходя из отмеченного, отнесение юридических основ публичных финансов, охватываемых финансовой деятельностью государства (муниципальных образований), к сфере действия публичного права выражается в следующем. Это регулирование подразумевает соблюдение публичных интересов государства, реализуемых в связи с функционированием налоговой системы, бюджетного устройства, банковской системы, иных финансово-правовых институтов. Бюджетное устройство, налоговая система, валютная система, будучи неотъемлемыми свойствами государства, выражая его суверенитет в сфере финансов, предопределяют императивный метод регулирования отношений в сфере финансов, развивающихся в основном за счет реализации обязанностей задействованных субъектов, причастных к реализации власти государства.

Таким образом, публичный характер, властность - императивность - регулятивного воздействия, «роднит» административно-правовое и финансово-правовое регулирование отношений в сфере финансов.

К настоящему периоду вошло в моду использовать при рассмотрении юридических понятий, категорий в рамках какой-либо сферы регулирования юридические конструкции, присущие иным, подчас совершенно противоположным по природе и функциональной предназначенности, отраслям права. Пример того - исследование финансовых правоотношений (по формированию доходов бюджета, по осуществлению расходов бюджета, по взиманию налогов) в контексте обязательств, традиционно рассматриваемых юридической наукой как характеристик гражданских правоотношений - отношений в сфере частных финансов ^{[17, с. 66]}; ^{[20, с. 21-22]}; ^{[8, с. 127]}; ^{[22, с. 12]}; ^[34]. Следуя такому подходу, автор внес свой вклад в эту тематику (концепция обязательственного характера бюджетных правоотношений по осуществлению расходов бюджета) ^[36-37]. Настоящая работа, ставящая вопрос о содержании и пределах административно-правового регулирования в сфере финансов, позволяет задуматься о рассмотрении финансовых правоотношений в свете категорий, традиционно воспринимаемых как административно-правовых. Одной из таких категорий выступает «государственное управление».

Многие годы в контексте государственного управления традиционно трактовался предмет регулирования исключительно административного права ^{[21, с. 7-23]}; ^{[30, с. 37-93]}; ^{[50, с. 138-203]}. Государственное управление понимается как регулирующая деятельность государства в лице властных структур, обеспечивающая организующее воздействие на общественные отношения ^{[51, с. 11-28]}; ^{[52, с. 49-52]}. В настоящий период многие авторы говорят о распространении управленческого влияния государства в лице органов исполнительной власти, иных ветвей власти на различные сферы общества. Предметом интереса, в том числе представителей науки административного права, стали выступать, например, государственное управление промышленным комплексом, энергетикой, жилищно-коммунальной сферой, внешнеэкономической деятельностью, сферой финансов ^[7]; ^[10]; ^[31]; ^{[48, с. 238-255]}; ^[54-56].

По нашему мнению, распространение управления на сферу финансов, непосредственно - финансовую деятельность государства и муниципальных образований, вполне оправданно. Наделение этой финансово-правовой категории управленческим характером ни в коем случае не означает поворот к восприятию ее как административно-правовой, а служит примером распространения охарактеризованного выше подхода заимствования концепций административного права правом финансовым. Иными словами, чтобы раскрыть управленческий характер финансовой деятельности государства, выделить особенности управления сферой финансов следует брать на вооружение выводы именно административно-правовой науки относительного государственного управления.

В ракурсе обозначенного, по нашему мнению, деятельность государства в сфере финансов - финансовая деятельность - имеет характеристики, позволяющие рассматривать ее как форму реализации управления. Управленческий характер финансовой деятельности выражен в сущности управленческих аспектов конкретных категорий, финансовых правоотношений.

Фундаментальная финансово-правовая категория - бюджетное устройство - с организационно-юридической точки зрения обеспечивает государственное управление в сфере финансов, в том числе непосредственно бюджетом. Это выражается в следующих свойствах бюджетного устройства:

а) обеспечение соблюдения публичных интересов, заключающихся в упорядочении и должном развитии бюджетных правоотношений посредством реализации установленных законом процедур, осуществляемых уполномоченными органами исполнительной и законодательной власти;

б) реализация элементов бюджетного устройства ^{[35, с. 14-27]} подразумевает принятие нормативных актов (закон о бюджете) представительными органами власти и ненормативных актов исполнительными органами власти (финансово-плановые акты - бюджетная роспись, кассовый план и др.), обеспечивающих использование информации для соотнесения запланированных и достигнутых результатов в сфере финансов в целях управления в сфере финансов;

в) периодичность и систематичность воздействия на бюджетные и иные правоотношения в сфере финансов;

г) обеспеченность реализации элементов бюджетного устройства государственным контролем, результаты которого выступают юридическим условием привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

В юридической науке отмечен управленческий, властно-организационный характер финансовых правоотношений ^[11]; ^{[38, с. 47]}; ^{[3, с. 90]}; ^{[49, с. 74]}.

Анализ выделенных в административно-правовой науке признаков государственного управления позволяет сделать вывод, что «часть» финансовой деятельности государства в виде бюджетного процесса также имеет ярко выраженные управленческие черты, а именно: результатом бюджетного процесса является обеспечение гарантий (финансовых) существования государства, соблюдения публичных интересов, реализации прав и свобод граждан с учетом единых общественных интересов; управленческие функции в ходе бюджетного процесса выполняют уполномоченные государством органы законодательной и исполнительной власти, воздействующие на бюджетные отношения посредством принятия решений (в т.ч. финансово-правовых плановых актов), при этом управленческие полномочия присутствуют в компетенции всех участников бюджетного процесса, многие из которые являются одновременно субъектами административного права (в том числе органы исполнительной власти - Федеральное казначейство, Министерство финансов РФ и др.).

Административно-правовая теория наделяет государственное управление циклическим характером ^{[4, с. 44]}. Цикл - совокупность процессов, составляющих кругооборот в течение определенного периода ^[33]. К бюджетному процессу применимо понятие управленческого цикла, подразумевающего периодичность воздействия на общественные отношения в сфере финансов. Оно получает конкретизацию в понятии «бюджетный цикл». Бюджетный цикл - подчиненная установленным законом срокам деятельность от начала составления бюджета до утверждения отчета о его исполнении, оказывающая управленческое воздействие на бюджет и соответствующие ему отношения. Указанное свойство бюджетного процесса вытекает из свойства его систематичности.

В пользу понимания бюджетного процесса как управленческой деятельности отметим и то, что управленческая деятельность предполагает принятие решений, целенаправленно нормативно-институционально воздействующих на общественные интересы, контроль за их исполнением ^{[54, с. 9]}; ^{[2, с. 7]}. Бюджетный процесс подразумевает принятие правового акта о бюджете - своего рода, решения о ведении «бюджетных дел» на предстоящий финансовый период, а также индивидуальных финансово-плановых актов (органов исполнительной власти - Федерального казначейства, Минфина РФ и др.), должное исполнение которых обеспечено контролем уполномоченных органов, представляющих ветвь исполнительной власти (например, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора уполномочена привлекать к административной ответственности за бюджетные правонарушения и др.). Отсюда осуществление бюджетного процесса означает принятие управленческих решений в связи с формированием бюджета, отражением в нем количественных и качественных показателей, увязанных с целевыми программами, распределением бюджетных средств между их получателями, выполнением бюджетных обязательств, снижением уровня дефицита бюджета, исполнением бюджета.Бюджетный процесс позволяет реализовать функцию управления потоками государственных и муниципальных финансов, трансформированных в бюджетную систему.

Управленческий характер бюджетного процесса подчеркнут и Концепцией создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (разд. 1, 4), предполагающей автоматизацию управления в рамках бюджетного процесса следующими финансовыми и сопутствующими отношениями: управление доходами и расходами бюджета; управление долгом; управление денежными средствами; управление закупками; управление кадровыми ресурсами; бухгалтерский и управленческий учет; финансовый контроль и др. ^[25].

Таким образом, свойствабюджетного процесса, задействующего как органы законодательной власти, так и исполнительной власти - органы управления, позволяют рассматривать его как разновидностьуправленческой деятельности.

Государственный контроль в сфере финансов (различаются налоговый, бюджетный, валютный, банковский контроль и др.) также имеет следующие особенности, позволяющие соотнести его с управленческими категориями административного права: 1) подразумевает процедуры; 2) выполняет роль организационно-надзорного обеспечения деятельности субъектов финансов; 3) охватывает систему мероприятий, проводимых в рамках юридико-организационных возможностей уполномоченных органов власти (Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной налоговой службы и др.) с целью принятия решений, организационно воздействующих на финансовые правоотношения для устранения возможных нарушений финансового законодательства; 4) его результат - принятие уполномоченными органами ненормативных правовых актов охранительного характера, информирующих о соблюдении законности в сфере финансов. Эти акты представляют собой, по сути, решения управленческого характера, опосредующие целенаправленное воздействие на финансовые отношения, обеспечивающее соотнесение достигнутых бюджетных результатом с запланированными показателями, обмен между задействованными субъектами информацией о состоянии финансов. Принятие своевременных мер по устранению выявленных недостатков, последствий правонарушений обеспечивает должное функционирование государственных финансов. В таком смысле финансовый контроль, как и бюджетный процесс, реализует функцию управления потоками финансов.

Поэтому финансовый контроль рассматривается как обязательный атрибут государственной деятельности - а именно государственного управления. В таком аспекте он анализируется представителями как юридической (административно-правовой, финансово-правовой) ^{[13, с. 62-92],[11, с. 22],[45],[47, с. 11]}, так и экономической науки ^[7]; ^[55-56]. Следует согласиться с мнением, что контроль является формой, функцией управления ^[5]; ^[14]. В таком случае, применительно к нашему исследованию, бюджет, связанные с ним отношения, налоги, банковская деятельность, валютные отношения выступают объектом управления, а субъектами управления соответствующими отношениями являются задействованные субъекты финансового права - органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные финансовыми полномочиями.

Управленческим качеством контроль в сфере финансов наделяют и международные акты. Согласно ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля ^[29], «организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом». В законодательстве России буквальное понимание финансового контроля в качестве формы управления не предусмотрено, о таком его качестве свидетельствует анализ смысла юридического регулирования отношений в сфере финансов.

Тем не менее, следует учитывать узкий круг общественных отношений, выступающих объектом контроля в сфере финансов, что позволяет отграничить его от форм административной деятельности. Интересно по данному вопросу высказался Н. М. Коркунов в учебнике «Русское государственное право», вышедшем в свет в 1913 г.: «Финансовый контроль служит обеспечению не вообще законности управления в целом, а лишь законности порядка хранения и расходования средств» ^{[27, с. 690]}.

На наш взгляд, бюджетный процесс, финансовый контроль являются направлениями финансовой деятельности государства, ярко выражающими, более того, подтверждающим, ее управленческий характер, своего рода, сближающий ее с деятельностью по реализации административных процедур. Государственное управление неизбежно предполагает воздействие на ту или иную сферу общественных отношений. Это воздействие будет реально, результативно только в случае обеспеченности необходимым набором процессуальных действий, соблюдения в их рамках законности. Иными словами, управление в сфере финансов, в данном случае - публичных финансов - возможно лишь при условии развития процессуальных отношений, опосредующих формирование и функционирование централизованного денежного фонда, иных звеньев финансов.

Различие административно-правового и финансово-правового регулирования в сфере финансов получает выражение в сущностном разграничении административных и финансовых правоотношений, что, по нашему мнению, можно провести по следующим основным критериям: а) значение правоотношения для функционирования государства, сфера воздействия управления со стороны государства; б) субъектный состав правоотношения; в) объект правоотношения. Охарактеризуем исследуемые отношения по этим критериям, что позволит выявить пределы и содержание административно-правового регулирования в сфере финансов.

А) Критерий значения правоотношений для функционирования государства, сфера воздействия управления со стороны государства. Традиционно административные правоотношения рассматриваются как управленческие отношения, в ходе которых государство в лице компетентных органов власти воздействует на различные сферы общественной жизни ^{[50, с. 10]}. Сфера же формирования и развития финансовых правоотношений - непосредственно финансовая деятельность государства и муниципальных образований, оказывающая влияние на сферу частных финансов. В целях реализации финансовых правоотношений государство наделяет органы властными полномочиями, связанными с воздействием на конкретную сферу - сферу финансов, трансформированную в финансовую систему, управляемую в связи с осуществлением финансовой деятельности государства. В рамках финансовых правоотношений осуществляется формирование, распределение и использование бюджетов бюджетной системы, служащих финансовой основой реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях, а также децентрализованных денежных фондов государства и муниципальных образований. Соответственно, если отдельные финансово-правовые категории и носят управленческий характер, то он распространяется исключительно на обозначенную сферу. Носящее управленческий характер воздействие органов власти на отношения в рамках финансовой деятельности государства имеет конкретное функциональное предназначение: от составления проекта бюджета, бюджетной росписи Министерством финансов РФ, финансовыми органами публично-правовых образований, создающих юридическую основу реализации финансовых обязательств государства и публично-правовых образований, до реализации предписаний правового акта о бюджете, определяющих развитие бюджетных правоотношений; установления налогов, влияющих на активность хозяйствующих субъектов. Административные правоотношения, повторим, также являются управленческими, но реализуют управленческую, исполнительно-распорядительную функцию в структуре деятельности государства, охватывающую упорядочивающие и организующее внимание по отношению к различным сферам общества.

Из предложенного критерия следуют отличия в предмете регулирования финансового и административного права. Однако, как отмечается, отграничение финансового (бюджетного) и административного права по предмету регулирования не исключает того, что в зависимости от характера регулируемых отношений эти отрасли права могут находиться по отношению друг к другу в известном подчинении ^{[46, с. 14]}. Административное право призвано обеспечить законность действий исполнительных органов, что, в свою очередь, создает нормальные условия для реализации финансовых отношений. Следует помнить, что, например, исполнение бюджета возложено как раз на органы исполнительной власти (Федеральное казначейство).

Таким образом, особенности упорядочения сферы финансов заключаются не только в нормативном воздействии на денежные потоки, задействованные в финансовой деятельности, но и управлении ими. Эта вторая особенность финансового права, присущая, прежде всего, административному праву как отрасли права, регулирующей властные отношения, ни в коем случае не противоречит первой, а, наоборот, ее дополняет, содержательно развивает с учетом тенденций современного финансового механизма государства.

Б) Критерий субъектного состава правоотношений. В рамках финансовых правоотношений властные указания исходят от специальных органов - финансовых - органов, компетенция которых охватывает бюджетные, налоговые, банковско-надзорные, валютно-надзорные полномочия. Во многих случаях субъекты финансовых отношений не состоят в зависимости административного характера (это касается, в основном, бюджетных правоотношений). Такая зависимость, скорее, носит экономический характер, поэтому не предполагает полного подчинения одних субъектов другим. Субъекты административных правоотношений - органы государства и муниципальных образований, осуществляющие исполнительные (административные, управленческие, исполнительно-распорядительные) полномочия, в том числе по отношению друг к другу, поэтому находящиеся в подчиненном положении.

К финансовым органам относятся: например, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (контроль за использованием средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, привлечение к административной ответственности в сфере финансов), Счетная палата РФ (контроль за законностью исполнения доходов и расходов бюджета; финансовая экспертиза проекта бюджета; определение эффективности федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, влияющие на управление формированием и исполнением бюджета). Федеральное казначейство, его территориальные подразделения, будучи органами исполнительной власти, наделены полномочиями в части осуществления контроля за непревышением сумм по операциям над лимитами бюджетных обязательств, за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации, указанному в платежном документе получателя бюджетных средств и т.д. ^[59-41].

Органы исполнительной власти, которые выступают субъектами как финансового, так и административного права, реализуя управленческие полномочия в сфере финансов, выполняют нормотворческие полномочия применительно к упорядочению финансовых правоотношений. Фактически сложилось, что в правовых основах финансовой деятельности государства значительное место отводится подзаконным нормативным актам, при несомненном приоритете требований закона. Подзаконные акты принимаются в условиях объективно необходимого нормотворчества органов исполнительной власти: вопрос не отрегулирован, например, Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ, иным законом, либо носит организационно-технический характер, поэтому допустим для регулирования в рамках компетенции органа власти.

В) Критерий объекта правоотношений. Объекты административных правоотношений - управленческие действия органов исполнительной власти в сфере их компетенции, вынесенные акты. Объектами большинства финансовых правоотношений являются государственные ресурсы (бюджет, финансы государственных учреждений и предприятия и др.), в отдельных случаях - проект бюджета, правовой акт о бюджете, бюджетная роспись. Исходя из объектного критерия, многие финансовые правоотношения (в том числе по формированию доходов, осуществлению расходов и др.) относятся к имущественным, точнее, денежным. Они отвечают основным признакам имущественных отношений, сформулированным в цивилистике ^{[6, с. 69]}; ^{[15, с. 375]}; ^{[26, с. 15]}: складываются в связи с переходом имущественных благ - денежных средств в бюджет (из бюджета); связаны с реализацией права собственности на бюджет как часть казны (публичные финансы). Управленческие - административные - черты выражены лишь в определяющем влиянии государства на финансы.

Имущественные (как указано выше - обязательственные!) и властно-юрисдикционные характеристики финансовых отношений как тактовых не находятся в противоречии, а, показывают проявление разносторонней активности государства в сфере финансовой деятельности. Сочетание столь разнородных свойств правоотношений в сфере финансов служит основой для понимания этих отношений как властно-имущественных. Сильнее административные черты проявляются в тех финансовых правоотношениях, которые не носят материального характера - являются процессуальными (организационными). Такие отношения - сфера реализации как, непосредственно, финансовой, так и административной компетенции. Причем обе зачастую сливаются в единое целое (финансовые органы относятся к составу органов исполнительной власти, традиционно признаваемых субъектами и административного права).

Интересным представляется вопрос соотношения финансовых и административных правоотношений в связи с возложением на вторые охранительной функции по отношению к соблюдению законности в рамках первых. Так, развитие охранительных отношений, в рамках которых осуществляется привлечение к ответственности за нарушение финансового законодательства, связано с реализацией не только норм бюджетного права, но и норм административного права. Бюджетное законодательство ранее содержало отсылочные нормы к статьям КоАП РФ, предполагая развитие административных правоотношений (например, ст. 289 БК РФ - недейств. ред.). В настоящий период такие отсылки из БК РФ исключены, но КоАП РФ включает нормы, устанавливающие ответственность за нарушение финансового законодательства.

Заслуживает внимания мнение С. В. Запольского, считающего, что не все финансово-правовые нормы обладают «юридической чистотой» в аспекте специализации исключительно на предмете финансово-правового регулирования. Многие нормы в составе, например, бюджетного права являются частью регулирования механизма ответственности административным правом, частью регулирования законодательных процедур конституционным правом (нормы о рассмотрении и утверждении закона о бюджете), частью регулирования долговых отношений с участием государства гражданским правом (нормы о государственном долге) ^{[18, с. 87]}. Согласно такой позиции, должной юридической чистотой применительно к правовым основам финансов могут характеризоваться лишь нормы «специальной предназначенности», устанавливающие, например, требования к бюджетной системе, налоговой системе, распределению доходов и расходов между бюджетами, источникам финансирования дефицита бюджета, межбюджетным отношениям и некоторые другие.

Представляется, в рассматриваемом случае корректнее говорить не об уровне юридической чистоты норм права в аспекте специализации на предмете финансово-правового регулирования, а о комплексном характере регулирования финансовой деятельности государства. Межотраслевой, комплексный характер финансовой, бюджетной деятельности, связь финансового и иных отраслей права отмечают многие ученые (М. И. Пискотин ^{[38, с. 42]}, А. Н. Козырин ^[24], Ю. А. Крохина ^{[28, с. 62]}). Этот комплексный характер связан с выделением в массиве отраслей права смешанных правовых институтов. Существование таковых обосновывал С. С. Алексеев ^{[1, с. 141]}. В финансовом праве наличие смешанных институтов констатировал Е. А. Ровинский, рассматривая их как институты, в рамках которых «комплекс финансовых отношений, в порядке последовательности и возникновения, регулируется не только финансовым правом, но и другими отраслями» ^{[44, с. 92]}. Как считает Д. В. Винницкий, анализируя тенденции современного правового регулирования, «отношения по образованию публичных фондов денежных средств не представляют в настоящий момент однородную группу отношений …формирование государственных доходов должно обеспечиваться помимо налогового права гражданско-правовыми …административно-правовыми институтами.., различными комплексными правовыми отраслями и институтами» ^{[9, с. 73]}. И, действительно, например, закон о бюджете устанавливает систему доходов на предстоящий финансовый период, но непосредственное взимание, аккумулирование платежей осуществляется в рамках не бюджетных отношений, а иных - в том числе налоговых, гражданских правоотношений и др. Административные штрафы за совершение правонарушений в сфере финансов, устанавливаемые административно-правовым регулированием, также направляются в бюджет (доходы) на основе взаимосвязанной реализации норм административного и финансового права.

Следовательно, нормы, так или иначе связанные с управлением сферой финансов, осуществлением государством финансовой деятельности, содержатся и в финансовом, и в административно праве.

Административно-правовое и финансово-правовое регулирование во многих случаях являются размытыми, исходя из следующих их общих черт: нацеленность на формирование юридических основ государственного управления сферой финансов, финансовой деятельностью государства; учет управленческого характера финансовой деятельности государства; публично-правовой характер; императивный метод регулирования отношений. Усиливающееся сочетание властных и имущественных начал в финансовом праве России позволяет провести грань между финансовыми и административными правоотношениями по линии сужения круга субъектов, наделенных непосредственно финансовыми полномочиями, реализации этих полномочий по отношению к денежным фондам с соблюдением требований построения экономической системы, охватывающей публичные и частные финансы во взаимосвязи.

Юридическое воздействие на сферу финансов в современный период представляет собой симбиоз регулятивного воздействия отраслей как частного, так и публичного права. С одной стороны, в силу усиления имущественных начал государственной деятельности в сфере финансов, традиционно присущих частным финансам, углубления экономических интересов государства как крупного хозяйствующего субъекта с властными полномочиями, допустимо применение отдельных положения гражданского права к финансовым обязательствам с участием государства. С другой стороны, государство осознает объективно необходимые организационное воздействие на сферу финансов, управление обществом с помощью финансов, держа в поле зрения как публичные, так и частные финансы. В силу этого к сфере финансов в ее широком понимании применимы положения, традиционно воспринимаемые как административно-правовые (государственное управление сферой финансов, экономикой, дифференциация компетенции органов исполнительной власти на собственно административные и финансовые полномочия, административные процедуры в сфере финансов и др.). Иными словами, сфера финансов, финансовая деятельность государства в современный период подвергаются комплексному юридическому регулированию. Это неизбежно приведет к модификации предметов регулирования отраслей права - прежде всего, финансового, административного. В силу обозначенного, стираются грани между отраслями права, традиционно относимыми к публичным либо частным.

Библиография

1. Алексеев С. С. Проблемы теории права: курс лекций: в 2-х т. / С. С. Алексеев. - Свердловск: Свердловский юрид. ин-т, 1973. - Т. 1. - 396 с.

2. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: учебник / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. - М.: Зерцало, 1996. - 540 с.

3. Ашмарина Е. М. Структура финансового права Российской Феде-рации на современном этапе / Е. М. Ашмарина // Государство и право. - 2004. - № 9. - С. 89-96.

4. Бахрах Д. Н. Управленческий цикл / Д. Н. Бахрах // Правоведение. - 1976. - № 2. - С. 44-53.

5. Болтинова О. В. Проблемы развития бюджетного контроля в Рос-сийской Федерации / О. В. Болтинова // Финансовое право. - 2011. - № 7. - С. 10-15.

6. Братусь С. Н. Субъекты гражданского права / С. Н. Братусь. - М.: государственное изд-во юридической литературы, 1950. - 368 с.

7. Вафин И. Н. Моделирование региональной системы управления бюджетными ресурсами: автореф. дис....к.э.н. / И. Н. Вафин. - Казань, 2011.

8. Винницкий Д. В. Налог как политико-правовая категория / Д.В. Винницкий // Правовая политика и правовая жизнь. - 2001. - № 4.

9. Винницкий Д.В. Предмет российского налогового права / Д. В. Винницкий // Журнал российского права. - 2002. - №

10. - С. 71-81. 10. Вишняков В. Г. Об укреплении правовых основ системы государственного управления экономикой / В. Г. Вишняков // Законодательство и экономика. - 2014. - № 4.

11. Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России / О. Н. Горбунова. - М.: Элит, 2012. - 296 с.

12. Горбунова О. Н. Экологическая катастрофа и проблемы финансового права / О. Н. Горбунова // Финансовое право. - 2010. - № 12. - С. 13-20.

13. Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля / Е. Ю. Грачева. - М.: Юриспруденция, 2000. - 192 с.

14. Грачева Е. Ю. Финансовый контроль - подотрасль финансового права / Е. Ю. Грачева // Финансовое право. - 2002. - № 2. - С. 57-63.

15. Грибанов В. П. Осуществление и защита гражданских прав / В. П. Грибанов. - М.: Статут, 2001. - 411 с.

16. Гурвич М. А. Советское финансовое право / М. А. Гурвич. - М.: Юридическая литература, 1985. - 356 с.

17. Ерпылева Н.Ю. Статут расчетных отношений (проблемы теории и практики) / Н. Ю. Ерпылева // Государство и право. - 2001. - № 12. - С. 64-73.

18. Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права / С. В. Запольский. - М.: Российская академия правосудия; Эксмо, 2008. - 160 с.

19. Запольский С. В. О природе понятия «финансовая система России» / С. В. Запольский // Финансовое право. - 2006. - № 8. - С. 2-8.

20. Запольский С. В. Правовые проблемы самофинансирования пред-приятий в условиях полного хозяйственного расчета (финансово-правовой ас-пект): автореф. дис. …д ю.н. / С. В. Запольский. - М., 1989. - 45 с.

21. Ионова А.И. Этика и культура государственного управления: учебное пособие / А. И. Ионова / Общ. ред. Г. В. Атаманчук. - М.: изд-во РАГС, 2003. - 176 с.

22. Карасева М. В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект) / М. В. Карасева. - М.: Юристъ, 2003. - 173 с.

23. Карасева М. В. Финансовое правоотношение / М. В. Карасева. - М.: НОРМА-М, 2001. - 288 с.

24. Козырин А. Н. Понятие, предмет и система бюджетного права / А. Н. Козырин // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. - Т. 1. - М., 2006. - С. 412-437.

25. Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»: Распоряжение Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р // СЗ РФ. - 2011. - № 31. - Ст. 4773.

26. Корецкий В. И. Гражданские права и гражданские правоотношения в СССР / В.И. Корецкий. - Душанбе: Ирфон, 1967. - 128 с.

27. Коркунов М. Русское государственное право / М. Коркунов. - СПб.: типография М.М. Стасюлевича, 1913. - 739 с.

28. Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / Ю. А. Крохина. - М.: НОРМА, 2002. - 456 с.

29. Лимская декларация руководящих принципов контроля: г. Лим, IX Конгресс Международной организации высших контрольных органов (ИНТО-САИ), 17-26 октября 1977 г. - URL: www.ach.gov.ru/agencies/priloj/ 010704_1.shtml (дата обращения 23.12.2011).

30. Махина С. Н. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования / С. Н. Махина. - Воронеж: изд-во Воронежского государственного ун-та, 1999. - 232 с.

31. Мигущенко О. Н. Формы публичного управления / О.Н. Мигущенко // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2014. - № 1. - С. 9-12.

32. Мирошник С. В. Финансовая политика и финансовая система страны / С.В. Мирошник // Финансовое право. - 2008. - № 4. - С. 7-8.

33. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. - М.: ООО «А ТЕМП», 2010. - 847 с.

34. Пауль А. Г. Бюджетно-правовые обязательства по формированию доходов бюджетов (доходно-бюджетные обязательства): понятие и общая характеристика / А. Г. Пауль // Профессор и научная школа. Вып. 3. - Воронеж: изд-во Воронежского государственного ун-та, 2007. - С. 107-117.

35. Пешкова Х. В. Бюджетное устройство России / Х. В. Пешкова. - М.: Инфра-М, 2014. - 176 с.

36. Пешкова Х. В. О гражданско-правовых и публично-правовых началах в бюджетном праве / Х. В. Пешкова // Соотношение публичного и частного в правовом регулировании финансовых и смежных экономических отношений: материалы международной научно-практической конференции. Москва, 16 марта 2012 г. - Москва: РАП, 2012. - С. 245-254.

37. Пешкова Х. В. Обязательственный характер правоотношений осуществления расходов бюджета / Х. В. Пешкова // Финансовое право. - 2007. - № 11. - С.14-17.

38. Пискотин М. И. Советское бюджетное право (основные проблемы) / М. И. Пискотин. - М.: Юридическая литература, 1971. - 312 с.

39. Положение о порядке ведения кассовых операций юридическими лицами и упрощенном порядке ведения кассовых операций индивидуальными предпринимателями и субъектами малого предпринимательства: утверждено Банком России 11 марта 2014 г. № 3210-У // Вестник Банка России. - 2014. - № 46.

40. Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора: утверждено Постановлением Правительства РФ от 4 февраля 2014 г. № 77 (ред. от 18 июня 2014 г.) // СЗ РФ. - 2014. - № 6. - Ст. 591.

41. Положение о Федеральном казначействе: утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 (ред. от 18 июня 2014 г.) // СЗ РФ. - 2004. - № 49. - Ст. 4908; 2013. - № 25. - Ст. 3167.

42. Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. № 154 (ред. от 18 марта 2013 г.) «О Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка» // СЗ РФ. - 2009. - № 9. - Ст. 1119.

43. Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2005 г. № 866 (ред. от 29 апреля 2014 г.) «О маркировке алкогольной продукции акцизными марками» // СЗ РФ. - 2006. - № 3. - Ст. 300.

44. Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права / Е. А. Ровинский. - М.: Госюриздат, 1960. - 194 с.

45. Романов Д. И. Бюджетный контроль как фактор противодействия коррупции при управлении резервным фондом / Д.И. Романов // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 6. - С. 73-75.

46. Рукавишникова И. В. Метод финансового права / И. В. Рукавишникова. - М.: Юристъ, 2006. - 285 с.

47. Скоряков О. В. Конституционно-правовое регулирование участия представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в бюджетном контроле: автореф. дис. …к.ю.н. / О. В. Скоряков. - М., 2013.

48. Смоленский М.Б. Административное право: учебник / М.Б. Смоленский. - Ростов н/Д: Феникс, 2008. - 312 с.

49. Соколова Э. Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований / Э. Д. Соколова. - М.: Юриспруденция, 2007. - 136 с.

50. Старилов Ю. Н. Административное право: в 2-х ч. - Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. - Воронеж: изд-во Воронежского государственного ун-та, 1998. - 392 с.

51. Старилов Ю. Н. Административное право: в 2-х ч. - Ч. 2. Кн. 2: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция / Ю. Н. Старилов. - Воронеж: изд-во Воронежского государственного ун-та, 2001. - 432 с.