Укрепление системы договорных органов по правам человека

Размещено на http://www.allbest.ru/

Лекция

Укрепление системы договорных органов по правам человека

Проблемы, с которыми сталкивается система договорных органов, поставили вопрос о поиске путей повышения эффективности ее функционирования. В то время как многие авторы анализировали инициативы по укреплению системы договорных органов Гремза Н.Ю. Конвенционные комитеты в области международной защиты прав человека: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.10. М., 2005. 191 c.; Гольтяев А.О. Международный контроль в области прав человека и Универсальный периодический обзор: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.10. М., 2011. 214 с., ими не был рассмотрен вопрос о совершенствовании данной системы в исторической ретроспективе. Проанализировав соответствующие источники доктринального характера и документы международных органов, представляется возможным выделить следующие 4 этапа процесса совершенствования деятельности договорных органов:

1) 1980-е гг. - 2009 г.;

2) 2009-2012 гг.;

3) 2012-2014 гг.;

4) 2014 г. - настоящее время.

В основе такой периодизации лежит степень вовлеченности различных заинтересованных сторон в процесс разработки и согласования идей по совершенствованию системы договорных органов, всеохватность и транспарентность консультаций с участием данных сторон, а также формат переговорного процесса (в рамках встреч председателей договорных органов; переговоры, инициированные Верховным комиссаром ООН; межправительственный характер процесса под эгидой ГА ООН).

Впервые вопрос о необходимости укрепления работы договорных органов был поднят ГА ООН, которая после принятия своей резолюции 37/44 от 3 декабря 1982 г. См.: Резолюция ГА ООН 37/44 от 3 декабря 1982 г. // Док. ООН A/RES/37/44. постоянно держала в поле зрения вопрос об эффективном осуществлении международных договоров по правам человека, включая обязательства по представлению докладов в соответствии с международными документами.

Начиная с 1984 г. вопрос о совершенствовании работы договорных органов стал рассматриваться в рамках совещаний председателей договорных органов, которые с 1994 г. проводятся ежегодно, а также межкомитетских совещаний договорных органов, проводившихся с 2002 по 2011 г. В этот же период в рамках ООН и на академическом уровне выдвигались разнообразные идеи, некоторые из которых до сих пор остаются на повестке дня международного сообщества: составление единого доклада государствами-участниками для представления всем договорным органам (идея Генерального секретаря ООН Кофи Аннана, 2002 г.), создание унифицированного постоянно действующего договорного органа (идея Верховного комиссара ООН по правам человека Л. Арбур, 2005 г.), учреждение международного суда по правам человека. Вместе с тем данный этап укрепления системы договорных органов не отличается широким участием различных заинтересованных сторон в переговорных процессах и в ходе разработки соответствующих идей. Более того, процесс повышения эффективности функционирования комитетов носит разрозненный характер, так как соответствующие инициативы выдвигаются на различных уровнях и попытки по формированию единого системного взгляда на этот процесс на уровне ООН не предпринимаются.

Второй этап - процесс укрепления системы договорных органов, инициированный Верховным комиссаром ООН. В рамках данного периода движущей силой практически всего процесса повышения эффективности системы договорных органов стал именно Верховный комиссар ООН, который объединил все усилия, предпринимаемые в этом направлении на различных уровнях. В период с 2009 по 2012 гг. были организованы более двадцати консультаций со всеми участниками системы в целях разработки идей по ее укреплению системы. На основе выработанных участниками консультаций идей во исполнение резолюции Генеральной Ассамблеей ООН 66/254 в июне 2012 г. Верховный комиссар представила сводный доклад Док. ООН A/66/860., содержащий рекомендации по повышению эффективности системы договорных органов по правам человека.

Следующим этапом стал запущенный по инициативе Российской Федерации в соответствии с принятой Генеральной Ассамблеей ООН резолюцией 66/254 от 23 февраля 2012 г. открытый межправительственный процесс об укреплении и повышении эффективности функционирования системы договорных органов по правам человека, завершившийся принятием резолюции 68/268 ГА ООН от 9 апреля 2014 г.

Четвертый этап предполагает принятие решений основными участниками системы - договорными органами, государствами, ООН - по реализации мер, предложенных по итогам межправительственного процесса ООН. договорной орган резолюция межправительственный

В целом можно заключить, что процесс совершенствования функционирования договорных органов - это продолжающийся процесс, который на современном этапе основывается на двух инициативах, первая из которых запущена Верховным комиссаром ООН, а вторая - ГА ООН. Отличительной особенностью этого процесса по сравнению с другими инициативами по совершенствованию системы является его консультативный характер, который предполагает участие в переговорах всех заинтересованных сторон и учет их предложений в его результатах. На настоящий момент можно констатировать, что инициатива РФ, поддержанная другими государствами, вопреки возражениям ряда заинтересованных сторон по поводу перевода переговорного процесса в межправительственное русло смогла придать переговорному процессу под эгидой ГА ООН более открытый, транспарентный и всеохватный характер и обеспечить учет позиций всех без исключения государств как основных участников системы. Принятие итогового документа межправительственного процесса ООН в форме международного акта - резолюции 68/268 ГА ООН - позволило обеспечить легитимность предложенных в ней мер по укреплению системы договорных органов и таким образом создать более прочную основу для принятия решений соответствующими сторонами - договорными органами, государствами и ООН.

Комплекс мер, предложенных в резолюции 68/268 ГА ООН, систематизирован в настоящем исследовании следующим образом:

1) меры по выделению достаточного времени для заседаний договорных органов и предоставлению соответствующих финансовых и людских ресурсов;

2) меры по укреплению процедур договорных органов;

3) меры по укреплению возможностей государств-участников в части выполнения обязательств по основным международным договорам по правам человека;

4) меры по повышению доступности и транспарентности системы договорных органов по правам человека;

5) меры по укреплению независимости членов договорных органов и обеспечению сбалансированного состава договорных органов.

После принятия резолюции участники системы договорных органов (договорные органы, государства-участники и ООН), которым были адресованы рекомендации ГА ООН, в целях реагирования на вышеобозначенные вызовы, угрожающие системе договорных органов, начали предпринимать усилия по их выполнению, таким образом обозначив новый этап в процессе укрепления системы договорных органов - процесс принятия решений.

Так, время заседаний всех комитетов (продолжительность сессий и их число) было увеличено более чем на 20%, что позволяет сокращать временный разрыв между поступлением докладов и сообщений в договорные органы и их фактическим рассмотрением, а также постепенно ликвидировать количество накопившихся в комитетах докладов и жалоб, ожидающих рассмотрения. Согласно резолюции 68/268 ГА ООН вопрос о выделяемом времени для заседаний комитетов будет пересматриваться на двухгодичной основе с учетом изменений в количестве представляемых докладов, роста числа ратификаций и возможного появления новых соглашений в будущем.

Предоставление необходимых ресурсов системе договорных органов, согласно резолюции, обеспечивается также за счет введения мер экономии, которые, как предполагается, смогут покрыть дополнительные расходы, связанные с осуществлением резолюции.

Практически вся резолюция 68/268 ГА ООН пронизана идеей о необходимости согласования деятельности всех комитетов на основе методов их работы в целях усиления процедур договорных органов. ГА ООН предложила договорным органам внедрить в свою работу и предложить для рассмотрения государствам-участникам упрощенную процедуру представления докладов, принять согласованную методику конструктивного диалога с государствами-участниками, а также организовать скоординированный консультативный процесс подготовки заключительных замечаний и замечаний общего порядка. Вышеназванные предложения в виде согласованных методик (рамочных основ) были разработаны и рекомендованы для внедрения в практику всем договорным органам, осуществляющим соответствующую функцию, председателями договорных органов по итогам проведения их ежегодных совещаний в 2014 и 2015 гг. В целом на данном этапе в договорных органах идет процесс рассмотрения указанных предложений.

Резолюция 68/268 ГА ООН содержит целый комплекс мер, ориентированных прямо или косвенно на укрепление возможностей государств-участников в части выполнения их договорных обязательств - повышение степени выполнения обязательств именно по представлению докладов, а не осуществление рекомендаций договорных органов, хотя их значение в деле защиты прав человека на национальном уровне в резолюции не умаляется.

В первую очередь, выделяются меры в области наращивания потенциала и технической помощи, адресованные УВКПЧ и самим государствам-членам ООН. Далее стоит выделить предложения, адресованные договорным органам и государствам-участникам, по устранению отставания в рассмотрении докладов, а также рекомендация продолжать усилия с целью составления четкого и упорядоченного графика представления докладов. Особую роль играют предложения об обеспечении услугами видеоконференцсвязи в ходе конструктивного диалога в целях гарантирования более широкого участия государств в данном диалоге, а также перевод кратких отчетов заседаний на официальный язык ООН, используемый заинтересованным государством-участником.

На облегчение государствам-участникам доступа к процедурам комитетов и поощрение их более конструктивного сотрудничества ориентированы меры по повышению эффективности методов работы договорных органов путем их согласования и учету мнений государств-участников в решении данных вопросов.

В целом можно отметить, что на данный момент трудно оценить прогресс, достигнутый в деле осуществления вышерассмотренных мер, а также уяснить суть и порядок реализации некоторых предложений. Ко всему прочему ООН, в частности УВКПЧ, следует в первоочередном порядке направлять усилия по оказанию соответствующей технической и консультационной поддержки именно государствам с их согласия, а не на поощрение взаимодействия договорных органов с членами гражданского общества и национальных правозащитных учреждений.

В случае фактического обеспечения веб-трансляций открытых заседаний всех договорных органов, создания видеоархивов на всех рабочих языках соответствующих комитетов при условии подготовки стенографических отчетов на всех официальных языках ООН, организации услуг видеоконференцсвязи в ходе конструктивных диалогов, внедрения стандартов физической доступности в помещениях ООН, где заседают договорные органы, указанные меры позволят поднять уровень осведомленности о деятельности договорных органов среди заинтересованных сторон и обеспечить их доступ к ее результатам, гарантировать более широкое участие государств в диалоге с комитетами, обеспечить полное и эффективное участие лиц с ограниченными возможностями в их работе, в том числе в качестве экспертов договорных органов.

Резолюция 68/268 ГА ООН предусматривает меры по укреплению независимости и беспристрастности экспертов договорных органов, а также обеспечению сбалансированного состава комитетов, которые, как предполагается, позволят повысить эффективность процедур договорных органов и качество выносимых ими рекомендаций, что, в свою очередь, положительно скажется на авторитетности комитетов, т.е. повысит уровень доверия, оказываемого системе заинтересованными сторонами. Так, договорным органам рекомендовано осуществить Аддис-Абебские руководящие принципы в отношении независимости и беспристрастности членов договорных органов по правам человека Док. ООН A/67/222. Corr. 1, прил. I. и одновременно заниматься рассмотрением и анализом данных принципов с учетом мнений государств-участников.

В отношении предложений по совершенствованию процесса выдвижения кандидатов в эксперты и их выборов можно отметить, что в целом они обладают потенциалом обеспечить независимость и беспристрастность экспертов, а также сбалансированный состав комитетов при должном уважении исключительной компетенции государств-участников в этих вопросах.

На современном этапе продолжающийся процесс укрепления системы договорных органов, наряду с определенными достижениями, осложняется двумя обстоятельствами: первое - нарушением и намеренным искажением сути конструктивных установок указанной резолюции 68/268 в ходе организации мероприятий по ее реализации. Второе обстоятельство связано с неправомерными отклонениями положений данной резолюции от универсальных правозащитных принципов.

Ряд заинтересованных сторон, поддерживающих идеи западных государств, связанных с излишней либерализацией и повышением роли гражданского общества в универсальной правозащитной деятельности, стремится допустить в ходе организации мероприятий по реализации указанной резолюции нарушение и намеренное искажение сути ее конструктивных установок, в особенности касающихся укрепления возможностей государств в выполнении их обязательств по представлению докладов и обеспечения «форума для открытого и официального интерактивного диалога» договорных органов по правам человека с государствами-участниками.

Стоит отметить недостаточную информативность и транспарентность процесса реализации резолюции 68/268 ГА ООН. Более того, с 2014 г. активных усилий по организации мероприятий, направленных на усиление взаимодействия договорных органов по правам человека и государств-участников и учета мнений государств договорными органами не предпринимается, в особенности в рамках совещаний председателей договорных органов по правам человека, а также встречи в Уилтон-парке в январе 2015 г. Вместо концентрации на усилении взаимодействия с договорными органами по правам человека именно государств-участников и укрепления выполнения их договорных обязательств, внимание целенаправленно уделяется таким областям, как сотрудничество с гражданским обществом и имплементация рекомендаций договорных органов по правам человека посредством усиления процедур последующих мер.

Более того, текущий процесс укрепления системы договорных органов по правам человека нашел весьма ограниченное отражение в исследованиях, проводимых академическими кругами. При этом немногочисленные исследования в этом направлении осуществляются представителями преимущественно западной научной мыли, которые критикуют резолюцию 68/268 ГА ООН в части ее конструктивных положений, отражающих позиции Межрегиональной группы государств, ставшей инициатором процесса ГА ООН. В частности, данные авторы подчеркивают эффективность мер по усилению сотрудничества договорных органов по правам человека с гражданским обществом и укреплению процедур последующих мер в целях содействия выполнению рекомендаций договорных органов.

Резолюция 68/268 ГА ООН содержит существенные правовые дефекты, которые влекут негативные последствия для эффективного функционирования системы договорных органов по правам человека.

Во-первых, это касается положения резолюции о сокращении количества официальных рабочих языков договорных органов по правам человека, которое противоречит принципу многоязычия ООН и равенства всех официальных языков ООН, что вряд ли будет способствовать повышению уровня выполнения государствами своих обязательств в области прав человека на благо всех людей. Во-вторых, резолюция не принимает во внимание в полной мере особый характер статуса Комитета по экономическим, социальным и культурным правам как части структуры Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС). В ситуации, когда ГА ООН рекомендовала ЭКОСОС заменить существующую процедуру избрания экспертов Комитета совещанием государств - участников Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и когда без какого-либо участия ЭКОСОС количество рабочих языков в Комитете уже сокращено до трех без сохранения русского языка, мы имеем дело с попыткой изменения положений Устава ООН и нарушения установок межправительственного процесса ООН о недопустимости искажения действующих правовых основ функционирования договорных органов по правам человека. Все это указывает на попытку ослабить роль ЭКОСОС - одного из шести главных органов ООН - в деятельности организации по поощрению и защите прав человека.

В-третьих, большие опасения вызвало отсутствие правовой ясности в положениях резолюции 68/268 ГА ООН относительно роли председателей договорных органов по правам человека и их совещаний в деле наращивания усилий с целью повышения согласованности на основе методов работы договорных органов. Процедура и формат работы этих совещаний создают почву для превышения председателями своих полномочий, игнорирования необходимости учета в полной мере мнений каждого договорного органа по правам человека при разработке соответствующих согласованных методик, а также подрывают принцип справедливого географического представительства применительно к составу участников совещаний председателей.

Наряду с вышеуказанными правовыми несовершенствами резолюции 68/268 ГА ООН, она затрагивает те области, которые при проведении детального рассмотрения позволяют обнаружить больше состоятельных предложений, способных действительно совершенствовать работу системы договорных органов по правам человека. Так, при решении вопросов, связанных с укреплением процедур комитетов, в том числе повышением качества их рекомендаций, было бы крайне важно учитывать мнения государств-участников, в особенности их позиции по поводу излишней концентрации договорных органов по правам человека на наиболее «чувствительных» для государств сферах, например, вопросах защиты прав ЛГБТ.

Более того, положение п. 17 резолюции 68/268 ГА ООН об укреплении сотрудничества договорных органов по правам человека с соответствующими региональными механизмами исключительно для оказания технической помощи государствам не позволяет, по нашему мнению, в полной мере реализовать возможности, которые может предоставить активизация такого сотрудничества в контексте укрепления системы договорных органов по правам человека.

В виду наличия ряда вышеуказанных обстоятельств, осложняющих процесс осуществления резолюции 68/268 ГА ООН, возникает острая необходимость реагирования на данные трудности, чтобы избежать снижения эффективности функционирования системы договорных органов по правам человека и подрыва хрупкого равновесия интересов ее главных участников. На этапе обзора прогресса, достигнутого в целях укрепления системы, в 2020 г. (п. 41 резолюции 68/268 ГА ООН) необходимо принять во внимание все вышеобозначенные проблемные аспекты и при должном учете важности соблюдения принципа конструктивного деполитизированного сотрудничества как краеугольного камня функционирования правозащитного измерения ООН в процессе укрепления системы договорных органов по правам человека рассмотреть возможность принятия в этом отношении конкретных мер.

1. Необходимо обеспечить большую информативность и транспарентность данного процесса путем размещения материалов на официальной веб-странице процесса укрепления на сайте УВКПЧ, касающихся соответствующих консультаций (с указанием состава участников, отражением хода дискуссий и достигнутых результатов), а также конкретных мер, принятых главными участниками системы в индивидуальном порядке в соответствии с их правовыми полномочиями (договорными органами, государствами-участниками, УВКПЧ), а также их совместных шагов (например, в рамках встреч государств-участников и совещаний председателей договорных органов).

2. Учитывая, что цель процесса укрепления состоит в обеспечении полного и эффективного осуществления государствами-участниками их договорных обязательств путем повышения возможностей государств в части выполнения их обязательств по представлению докладов и укреплении их взаимодействия с договорными органами, соответствующим заинтересованным сторонам (договорным органам, совещаниям их председателей и УВКПЧ) следует в приоритетном порядке направлять усилия именно на указанные направления, а не на поощрение взаимодействия договорных органов с членами гражданского общества и НПЗУ и имплементацию рекомендаций договорных органов по правам человека посредством укрепления процедур последующих мер. Это в особенности касается мероприятий УВКПЧ по оказанию технической и консультационной помощи.

3. В условиях отсутствия правовой ясности в положениях резолюции о наращивании договорными органами их усилий по согласованию их рабочих методов, представляется, что данные положения нужно трактовать с учетом правовых основ деятельности председателей комитетов и их совещаний. Принимая во внимание исключительную компетенцию самих договорных органов в данных вопросах, существующая процедура и формат работы совещаний председателей договорных органов должны быть пересмотрены следующим образом. В то время как в рамках совещаний возможно рассмотрение общих проблем в комитетах и поиска их решений путем, в том числе, предложения разработки единых согласованных принципов по общим направлениям функционирования договорных органов, окончательное решение о внедрении данных общих методик в их работу остается за каждым договорным органом. При этом на этапе разработки модельных документов необходимо обеспечивать полный учет мнений договорных органов, некоторые члены которых довольно скептически настроены в отношении применения единых методов работы ко всем договорным органам, поскольку практика, которая является полезной для работы одного комитета, может не иметь положительного эффекта для другого договорного органа, принимая во внимание специфику комитетов и их мандатов. Это возможно было бы обеспечить за счет проведения совместных брифингов с применением средств видеоконференцсвязи и активного предварительного обмена мнениями на уровне комитетов по электронной почте.

4. В свете указанного в предыдущем пункте (п. 3), а также с учетом необходимости обеспечения «форума для открытого и официального интерактивного диалога» комитетов с государствами-участниками, представляется целесообразным рассмотреть возможность проведения совещаний председателей договорных органов в Нью-Йорке как можно чаще (принимая во внимание положение тех государств-участников, которые не имеют представителей в Женеве), а также изучить перспективы возобновления межкомитетских совещаний при соблюдении принципа справедливого географического представительства с возможностью проведения встреч с государствами-участниками в ходе таких совещаний, которые обеспечили бы более широкую площадку для обмена мнениями между комитетами. Ко всему прочему следовало бы более активно задействовать современные технологии в рамках таких мероприятий, а именно средства видеоконференцсвязи.

5. Учитывая осложняющее эффективное функционирование системы договорных органов решение ГА ООН в п. 30 резолюции 68/268 о сокращении их официальных рабочих языков, инициированное соответствующими заинтересованными сторонами и принятое под предлогом необходимости максимального уменьшения расходов системы, следовало бы поднять вопрос о целесообразности такой меры в ходе всеобъемлющего обзора достигнутых результатов на уровне ГА ООН в 2020 г. Более того, вместо расходования соответствующих ресурсов, сэкономленных за счет сокращения рабочих языков, на проведение неофициальных встреч председателей договорных органов, следовало бы направить данные средства на реализацию предложений, указанных в п. 3 и 4.

6. В рамках вышеуказанного обзора в 2020 г. ЭКОСОС следовало бы остро поставить вопрос о нецелесообразности мер, предложенных ГА ООН в п. 11 резолюции 68/268 касательно замены существующей процедуры избрания экспертов КЭСКП совещанием государств-участников МПЭСКП, а также нелегитимности принятых на основе п. 30 данной резолюции решения об исключении 3 языков, включая русский язык, из работы Комитета, что подрывает правовые основы деятельности КЭСКП как структурной части ЭКОСОС - одного из 6 главных органов ООН - и противоречит базовым установкам межправительственного процесса.

7. Немаловажно также всесторонне изучить перспективы тех положений резолюции, которые позволяют обнаружить больше состоятельных предложений, способных действительно совершенствовать работу системы договорных органов. Это, в частности, касается развития сотрудничества договорных органов и региональных механизмов по правам человека, а также необходимости учета мнений государств-участников, в тех сферах, которые являются для них наиболее «чувствительными», в рамках укрепления процедур договорных органов.

Размещено на Allbest.ru