До питання визначення критеріїв розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Харківська обласна державна адміністрація

До питання визначення критеріїв розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування

Юрій Георгієвський, кандидат юридичних наук, заступник голови

Анотації

Обґрунтовано критерії розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Визначено актуальність зазначеної проблеми за умов конституційної модернізації. Доведено, що розмежування компетенції згаданих органів має ґрунтуватися на недопущенні дублювання їхніх повноважень. Критеріями розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування запропоновано вважати принципи цього розмежування (як базові ідеї та положення, на яких воно ґрунтується).

Ключові слова: конституційна модернізація, органи державної виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, компетенція, критерії розмежування.

К вопросу определения критериев разграничения компетенции органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления

Обоснованы критерии разграничения компетенции органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления. Определена актуальность указанной проблемы в условиях конституционной модернизации. Доказано, что разграничение компетенции этих органов должно основываться на недопущении дублирования их полномочий. Критериями разграничения компетенции органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления предложено считать принципы этого разграничения (как базовые идеи и положения, на которых оно основано).

Ключевые слова: конституционная модернизация, органы государственной исполнительной власти, органы местного самоуправления, компетенция, критерии разграничения.

Iurii GEORGIIEVSKYI, Ph.D. in Law,

Deputy Head of the Kharkiv Regional State Administration

Revisiting Determination of Criteria to Differentiate the Competence between State Executive and Local Self-Government Bodies

Criteria to differentiate the competence of state executive and local self-government bodies are explored. Significance of the relevant problem under the conditions of constitutional modernization is determined. It is proved that the distribution of powers between the above-mentioned bodies should be based on preventing duplication of their functions. Principles to differentiate the competence between state executive and local self-government bodies are proposed to be considered as the criteria for such differentiation (since these principles are basic ideas and conditions it is based on). Keywords: constitutional modernization, state executive bodies, local self-government bodies, differentiation criteria

Однією з ключових складових проблематики конституційної модернізації статусу органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування в Україні є проблема розмежування їхньої компетенції, пов'язана з низкою чинників політично-правового характеру. З політичної точки зору, необхідним убачається вирішення завдання гарантування примату інтересів населення, яке спільно проживає на певних територіях, а з правової - формування належного правового забезпечення такого гарантування. Логічно пов'язаною зі вказаними завданнями є потреба оптимізації співвідношення централізації і децентралізації управління певною територією та державою в цілому; поєднання інтересів територіальних громад з інтересами держави, що, своєю чергою визначає необхідність дослідження генезису проблеми становлення та функціонування місцевого самоврядування в Україні, особливо в частині компетенції відповідних органів та її співвідношення з компетенцією органів державної виконавчої влади на певному територіальному рівні.

Потреба в розв'язанні зазначених проблем може бути побічно проілюстрована даними судової статистики адміністративних судів України щодо розгляду і вирішення компетенційних спорів. Так, у 2009 році загальна кількість розглянутих публічно-правових спорів між суб'єктами владних повноважень щодо реалізації їхньої компетенції у сфері управління становила 403 справи, а в 2010-му - 838. У Єдиному державному реєстрі судових рішень протягом 2010-2013 років було зареєстровано дев'ять постанов у справах, пов'язаних із розглядом компетенційних спорів [3, с. 3-4]. І хоча, на перший погляд, наведені цифри можуть видатися незначними, вони свідчать про наявність проблеми реалізації компетенції суб'єктами владних повноважень, зокрема органами державної виконавчої влади.

Розв'язанню цих суперечностей, на нашу думку, сприятиме внесення змін до законодавства, яке визначає компетенцію органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій та інших органів виконавчої влади. Однак у такий спосіб можна лише фрагментарно вдосконалити окремі питання статусу цих органів. Тому, вважаємо, доцільна постановка проблеми пошуку критеріїв розмежування компетенції органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, розв'язання якої дає можливість встановити єдиний підхід не тільки до визначення механізмів подальшого внесення змін до чинного законодавства та, відповідно, вдосконалення практики його реалізації, а й до розгляду необхідних теоретико-правових положень, котрі в перспективі можуть бути використані для формування моделі співвідношення компетенції зазначених органів.

Серед наукових досліджень з юридичних наук можна виокремити системні напрацювання щодо проблеми генезису державотворчих процесів у контексті співвідношення централізації, деконцентрації або децентралізації влади (С. С. Алексєєв, В. П. Колісник, А. О. Селіванов, Ю. О. Тихомиров та інші), місцевого самоврядування (В. Ф. Погорілко, С. Г. Серьогіна та інші), державного управління в умовах адміністративної реформи (В. Б. Авер'янов, Н. Р. Нижник та інші), регіонального розвитку (О. Б. Коротич, С. А. Романюк та інші). Наукові напрацювання в галузях конституційного права, адміністративного права і процесу присвячені, зокрема, проблемам визначення сутності та змісту державно-правових конфліктів і публічно-правових (зокрема компетенційних) спорів (Ю. Г. Барабаш, О. В. Брежнєв, Л. В. Бринцева, М. Г. Кобилянський та ін.). Проте наявний науковий аналіз доцільно було б поглибити встановленням критеріїв розмежування компетенції органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування.

Мета цієї статті полягає в обґрунтуванні наукового підходу до виокремлення критеріїв розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування і формулюванні відповідних теоретико-правових положень.

Застосування принципу наукових досліджень «від загального до конкретного» насамперед визначає необхідність звернення до напрацювань із загальної теорії права, серед яких на особливу увагу заслуговують теоретичні положення щодо співвідношення процесів централізації та децентралізації влади. Ці постулати обрано з урахуванням витоків проблеми розмежування компетенції органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, адже централізм як такий притаманний виконавчо-розпорядчій діяльності, а децентралізація напряму пов'язана з процесами становлення і розвитку місцевого самоврядування.

Серед ознак місцевого самоврядування можна виокремити такі: децентралізованість системи місцевого самоврядування, яка вибудувана з урахуванням самостійності територіальних громад і сформованих ними органів у вирішенні питань місцевого значення; невтручання держави в муніципальні справи; автономія органів місцевого самоврядування у процесі взаємин з державою тощо [4, с. 491-492].

У зв'язку з цим під час подальшого обґрунтування згаданих критеріїв розмежування компетенції можуть бути застосовані постулати загальної теорії права, що стосуються розподілу між органами державної влади:

- відповідальності за забезпечення виконання різних функцій держави;

- права прийняття рішень щодо питань, пов'язаних із виконанням функцій держави.

Виходячи з цього, запропоновано розрізняти розподіл функцій та повноважень між органами державної влади [5, с. 225]. Адже ці положення визначають принципи такого розподілу, відтворюючи базові ідеї, на яких має ґрунтуватися його порядок. Такий підхід дає змогу здійснити розмежування сфер відання владних суб'єктів щодо одного і того самого предмета або в межах певної території. Застосовуючи цей підхід під час аналізу приписів Конституції України, що стосуються місцевого самоврядування, можна погодитися з О. В. Батановим та В. Ф. Погорілком, котрі вказують на цілісну інтерпретацію в положеннях Основного Закону державної теорії місцевого самоврядування. Вчені зауважують, що коріння місцевого самоврядування - в тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень - у законі («дозволено лише те, що передбачено законом») [4, с. 493]. Ураховуючи, що територіальна громада - основний носій функцій і повноважень місцевого самоврядування, вона, на думку вчених, має реалізовувати політичну, економічну, соціальну, культурну та екологічну об'єктні функції [4, с. 503].

Серед функцій місцевих державних адміністрацій також можна виокремити економічну, соціальну, культурну, екологічну та інші функції. Такого висновку доходимо, аналізуючи приписи ст. 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [1], що визначає питання, вирішення яких покладається на ці органи: а) соціально-економічного розвитку відповідних територій; бюджету, фінансів та обліку; управління майном, приватизації, сприяння розвитку підприємництва та проведення державної регуляторної політики; промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку; зовнішньоекономічної діяльності (економічна функція); б) соціального захисту; зайнятості населення; праці та заробітної плати (соціальна функція); в) науки, освіти, культури; охорони здоров'я; фізичної культури і спорту; сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх (культурна функція); г) використання землі, природних ресурсів; охорони довкілля (екологічна функція).

Тому й виникає потреба розмежування компетенції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Більше того, її актуальність підсилюється на тлі проголошених напрямів конституційної модернізації: це стосується проекту закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування)» (реєстр. № 4178а від 26 червня 2014 року), в якому запропоновано змінити закладений в Основному Законі принцип територіального устрою влади на принцип її адміністративно-територіального устрою, при застосуванні котрого основною владною одиницею має виступати територіальна громада [2, с. 5].

Однак перспектива розподілу функцій між органами місцевого самоврядування й державної виконавчої влади, окреслена в цьому законопроекті, створює підґрунтя для низки застережень, що зокрема стосуються фактичної відсутності розмежування їхньої компетенції під час реалізації нормотворчих, екологічних, культурних ініціатив. Крім того, виконання контрольної функції має покладатися не тільки на державні представництва, а й на органи місцевого самоврядування, адже це сприятиме визначенню міри й ступеня імплементації управлінських рішень, прийнятих для реалізації інших функцій, покладених на зазначені органи. Проте побудова системи функцій органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з організації управління економічною, соціально-культурною та іншими сферами діяльності в межах певної адміністративно-територіальної одиниці в умовах конституційної модернізації є комплексним завданням, тому потребує докладного наукового аналізу.

Формування окремого наукового підходу до визначення критеріїв розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування зумовлює необхідність звернення до теоретичних напрацювань, присвячених проблематиці сутності й змісту компетенційних спорів (М. Г. Кобилянський, Є. В. Лазнюк, О. Є. Міщенко, А. О. Ткаченко). Так, М. Г. Кобилянський пропонує виокремлювати джерела виникнення спору щодо компетенції й обґрунтовує віднесення до них:

а) недоліків чинного законодавства, насамперед прогалин і колізій;

б) наділення різних суб'єктів владних повноважень функціями та завданнями в одній сфері чи щодо вирішення однакових питань;

в) порушення приписів щодо компетенції у бік її розширення чи, навпаки, звуження, внаслідок чого суб'єкт владних повноважень не реалізовує функцій, покладених на нього під час його створення, тому відповідну діяльність змушений вести інший державний орган;

г) учинення суб'єктом, який згідно зі своєю компетенцією виконує державні функції, протиправних дій або його бездіяльність [3, с. 63].

Науковий підхід М. Г. Кобилянського викликає зацікавленість у частині, що стосується наявності у різних суб'єктів повноважень щодо одного предмета як джерела виникнення публічно-правових спорів про компетенцію. Тому констатуємо: розмежування компетенції різних органів має ґрунтуватися зокрема на положенні щодо недопущення дублювання їхніх повноважень. Окрім того, слід звернути увагу на відмінності правової природи органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, оскільки на її основі має бути здійснено перерозподіл повноважень між ними та, відповідно, забезпечено їхню відповідальність за реалізацію інтересів територіальних громад і спроможність реалізовувати такі інтереси. При цьому виникає питання доцільності делегованих повноважень, передбачених чинним законодавством щодо органів місцевого самоврядування.

Існують протилежні думки про сутність і роль делегованих повноважень. Дуалістичний характер, на думку О. В. Батанова й В. Ф. Погорілка, основних напрямів і видів діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування, що випливає з наділення їх власними (самоврядними) і наданими (делегованими) законом повноваженнями, зумовлює громадсько-державну природу цих структур і дає змогу гармонійно поєднувати вирішення питань місцевого і державного значення в разі чіткого розмежування в законодавстві повноважень місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій [4, с. 500]. Тому вчені вказують на необхідність удосконалення законодавства, що регулює відносини в сфері делегування повноважень та, разом із цим, окреслюють потреби в такому делегуванні та визначають місце останнього під час детермінування конституційно-правового статусу місцевого самоврядування.

Із метою впорядкування відносин з делегування зазначених повноважень було запропоновано два документи - проект закону «Про порядок делегування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування» (реєстр. № 1472 від 1 лютого 2008 року) та проект закону «Про делеговані повноваження» (реєстр. № 1472-1 від 15 лютого 2008 року), що свідчить про намагання законодавця вдосконалити правове регулювання підстав і процедур цих взаємин. Однак жоден із цих законопроектів не був схвалений і, отже, не набув чинності як закон.

На переконання Ю. О. Тихомирова, делегування розглядається як один із виявів ширшого процесу децентралізації. Учений наголошує на тому, що, визначаючи поняття «делегування», потрібно виходити з концепції децентралізації, а також детермінує низку умов, що мають бути враховані під час формулювання цієї дефініції: виключення можливості переходу повноважень від однієї чи кількох осіб до багатьох, оскільки делегування означає передачу повноважень від однієї особи (департаменту, відомства тощо) до іншої; гарантування виконання передумови, згідно з якою особа, котрій було делеговано повноваження, має розпоряджатися ними від імені та в інтересах того, хто їх передав [5, с. 225].

Обґрунтовані Ю. О. Тихомировим умови, які слід врахувати при визначенні поняття «делегування», можуть бути покладені в основу формулювання ще одного критерію розмежування повноважень органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування: виключення можливості переходу повноважень від одного суб'єкта до багатьох у процесі їхнього делегування.

Водночас делегування повноважень сприймається схвально не всіма вченими, більше того - деякі з них чітко вказують на необхідність позбутися делегованих повноважень [2, с. 5]. Справді, є підстави погодитися з критичним підходом науковців, котрі наголошують на доцільності скасування цього інституту. А, враховуючи викладений теоретичний підхід щодо сутності делегування повноважень та умов його здійснення, можна зазначити, що сьогодні воно є лише одним із кроків на шляху до децентралізації влади, котра реалізується виключно за умов централізації управління державою.

У контексті розгляду критеріїв розмежування компетенції органів державної влади та органів місцевого самоврядування цілком логічно виникає суміжна проблема визначення міри й ступеня збереження централізації в управлінні державою як гарантії її територіальної цілісності. При цьому критичне ставлення до наявної вертикалі виконавчої влади, встановленої та закріпленої Конституцією України, дає можливість закласти доктринальне підґрунтя для формулювання теоретичної моделі взаємовідносин між органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування. державний конституційний виконавчий влада

На нашу думку, критеріями розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування слід уважати принципи цього розмежування (як базові ідеї та положення, на яких воно ґрунтується). Такими принципами пропонуємо вважати: а) визначеність конституційно-правового статусу систем органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; б) відтворення правової природи органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування під час визначення цілей їхньої діяльності, завдань функціонування, компетенції та обсягів повноважень; в) дотримання принципу адміністративно-територіального устрою, одиницею формування котрого виступає громада; г) закріплену на законодавчому рівні територіальну визначеність предмета реалізації компетенції органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування; д) недопущення дублювання повноважень органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, тобто усунення можливості наділення їх однаковими функціями в одній і тій самій сфері чи під час вирішення однакових питань; е) встановлення відповідальності органів державної виконавчої влади за забезпечення виконання функцій держави, а органів місцевого самоврядування - за реалізацію інтересів населення, котре спільно проживає на відповідній території.

Список використаних джерел

1. Про місцеві державні адміністрації: Закон України № 586-XIV від 9 квітня 1999 р. [On Local State Administrations. The Law of Ukraine № 586-XIV, 9 April 1999] // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 20-21 (28 травня 1999 р.). - С. 190.

2. Децентралізація влади - вимога часу і народу: матеріали «круглого столу», організованого газетою «Голос України» (Київ, 17 липня 2014 р.) [Proceedings of the Round Table 'Decentralization of Power Is the Requirement of Time and the People' organized by the Newspaper of the Verkhovna Rada of Ukraine 'Golos Ukrainy', Kyiv, 17 July 2014] // Голос України. - 2014. - № 134(5884). - С. 4-5.

3. Кобилянський М. Г. Компетенційний спір як предмет юрисдикції адміністративних судів: дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 / М. Г. Кобилянський [Kobyliansky M. A competence dispute as the subject of administrative courts' jurisdiction: Dissertation for the Ph.D. in Law: specialty 12.00.07]. - К., 2014. - 210 с.

4. Проблеми реалізації Конституції України: теорія і практика: Монoграфія / [відп. ред. В. Ф. Погорілко] [Problems of implementation of the Constitution of Ukraine: Theory and practice: Monograph, Pohorilko V. (ed.)]. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України: А.С.К., 2003. - 652 с.

5. Тихомиров Ю. А. Государство: Монография / Ю. А. Тихомиров [Tikhomirov I. The state: Monograph]. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. - 320 с.

Размещено на Allbest.ru