Модели распределения бюджетных средств на программные мероприятия различного уровня

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институт нечетких систем

Лаборатория финансового планирования и прогнозирования

МОДЕЛИ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ НА ПРОГРАММНЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ РАЗЛИЧНОГО УРОВНЯ

Кохно П.А., д.э.н., профессор

Кохно А.П., к.э.н.

Ключевые слова: федеральные целевые программы, финансово-экономические показатели, оборонно-промышленный комплекс, государственная программа вооружений, модели, эффективность бюджетных средств.

В числе наиболее важных проблем, требующих постоянного решения, необходимо выделить создание современных действенных механизмов стратегического, тактического и оперативного планирования, управления и контроля, обеспечивающих опережающее развитие экономики России, в первую очередь определяющих отраслей и наукоёмких производств. Для успешного решения перечисленных и ряда других проблем необходима разработка и реализация федеральных и иных программ развития конкурентоспособных отраслей и комплексов, в первую очередь оборонно-промышленного комплекса. А это требует применения современных методов, подходов и моделей распределения бюджетных средств на их разработку и реализацию Кохно П.А., Кохно А.П. Методология инвестирования в инновационную деятельность промышленных предприятий // Общество и экономика. - 2018. - № 10. - С. 48-68..

В ряде авторских работ Кохно П.А. Эмерджентность сложных отраслевых систем: монография. / Кохно П.А., Кохно А.П., Тарасевич Е.С. Отв. ред. д.э.н., проф. П.А. Кохно. - М.: Граница, 2018. - 384 с.; Кохно П.А. Корпоративная экономика информационных систем: монография. / П.А. Кохно, А.П. Кохно, Н.В. Лясников; под ред. проф. П.А. Кохно. - М.: РУСАЙНС, 2018. - 274 с.; Кохно П.А., Кохно А.П. Проблемы опережающего отраслевого развития конкурентоспособной экономики России // Общество и экономика, 2018. - № 2. - С. 36-58; Кохно П.А., Кохно А.П. Стратегический путь экономического развития - предприятия коллективных форм хозяйствования // Общество и экономика. 2018. - № 4. - С. 43-59. рассматриваются различные методы, подходы и модели к распределению бюджетных средств на программные мероприятия различного уровня управления: от федерального до регионального и муниципального.

Предлагаемая в данной статье методология системной увязки требуемых и расчетных показателей федеральных целевых программ к оценке эффективности использования бюджетных средств применяется на этапе планирования, а также реализации соответствующей федеральной целевой программы (ФЦП - далее Программа). К числу важнейших принципов организации управления Программой относится обеспечение сбалансированности объемов финансирования мероприятий данной Программы, а также обеспечение целевого и эффективного использования финансовых ресурсов, выделяемых на реализацию Программы. Главным методом разработки ФЦП является научно-обоснованный метод программно-целевого планирования (далее - ПЦП) развития оборонно-промышленного комплекса.

На современном этапе использование метода ПЦП для разработки ФЦП имеет следующую особенность - вместо использовавшегося ранее принципа "от задач к финансам" реализуется подход "от выделяемых ресурсов к множеству возможных альтернативных (всех возможных) вариантов решаемых задач с оценкой их реализуемости, эффективности обеспечения производства приоритетных образцов ВВСТ, последствий и влияния на состояние и перспективы развития ОПК, включая его экспортный потенциал". государственный бюджетный отрасль

Основной целью разработки ФЦП является создание сбалансированного по срокам, ресурсам и возможностям промышленности плана разработок и создания производственных мощностей для технического оснащения Вооруженных Сил и других войск РФ приоритетными образцами вооружения, военной и специальной техники (ВВСТ). Наряду с ФЦП "Развитие оборонно-промышленного комплекса" разрабатывается и реализуется в сфере военно-технического обеспечения обороноспособности и безопасности Российской Федерации также ряд федеральных целевых программ, мероприятия которых планируются и выполняются, как правило, с целью обеспечения реализации государственной программы вооружений (ГПВ).

От степени увязки всех перечисленных документов и программ в значительной степени зависит эффективность реализации программных мероприятий. При разработке управленческого подхода потребовалось решить задачи алгоритмизации и формализации следующих процедур:

- анализа соответствия проекта ФЦП положениям концептуальных документов в области военной безопасности;

- системной увязки мероприятий проекта ФЦП по целям, задачам, направлениям развития, государственным заказчикам, ресурсам и срокам;

- координации мероприятий ФЦП с мероприятиями других программ, затрагивающих сферу военно-технического обеспечения обороноспособности и безопасности Российской Федерации.

Основными информационными источниками для разработки и реализации управленческого подхода являются:

- концептуальные и программные документы в области военно-технического и промышленного обеспечения безопасности Российской Федерации;

- полномочия федеральных органов исполнительной власти, Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации при формировании и оценке качества проекта ФЦП;

- данные отечественных и зарубежных источников, позволяющие провести анализ действующих методологических подходов по оценке государственных программ в части увязки их мероприятий по целям задачам, направлениям развития, заказчикам, ресурсам и срокам, а также координации их мероприятий с мероприятиями других программ.

Одним из важнейших направлений системной увязки мероприятий проекта ФЦП является оценка увязки по ресурсам Кохно П.А. Модели управления бизнесом корпораций: монография. / П.А. Кохно, А.П. Кохно, Н.В. Лясников; отв. ред. П.А. Кохно. - М.: РУСАЙНС, 2018. - 302 с.; Кохно П.А. Подходы к распределению бюджетных средств на приоритетные отраслевые программы // Социально-гуманитарные проблемы современности: сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции: в 5 частях. Ч. 2 / Под общ. ред. Е.П. Ткачевой; Агентство перспективных научных исследований (АПНИ). - Белгород, 2017. - С. 81-83.. Управленческий подход к оценке эффективности использования бюджетных средств реализуется на уровне Государственного заказчика и заключается в формализованном представлении требуемых и расчетных показателей степени системной увязки мероприятий Программы с точки зрения возможности реализации мероприятий в установленные сроки и в рамках имеющегося ресурсного обеспечения, а также с точки зрения влияния возможных отклонений финансовых показателей Программы на ее эффективность.

Предлагаемый основной подход заключается в формализованном представлении требуемых и расчетных показателей оценки степени системной увязки мероприятий Программы и планируемых затрат с точки зрения возможности реализации мероприятий в установленные сроки, а также их увязки с задачами Программы (ЗП_l), и индикаторами по основным мероприятиям Программы (ИП_i).

При этом показатель оценки степени системной увязки мероприятий Программы и планируемых затрат предлагается определять по величине количественного показателя К, соответствующего отношению достигаемого целевого показателя (ДЦП_СУМ) к величине заданного целевого показателя (ЗЦП_СУМ), как показано в таблице 1:

.

Таблица 1. Оценка степени увязки мероприятий Программы и планируемых затрат

Достигаемый целевой показатель рассчитывается как общая стоимость мероприятий Программы (или i-й группы мероприятий Программы), которые:

1) относятся к множеству мероприятий, зависимых друг от друга по задаче (при оценке степени увязки по задачам ЗП_l),

2) являются увязанными между собой по ресурсам, срокам их выполнения и индикаторам по основным мероприятиям Программы.

Заданный целевой показатель представляет собой общую стоимость мероприятий Программы (или i-й группы мероприятий Программы), которые удовлетворяют только требованию 1), т.е. относятся к множеству мероприятий, зависимых друг от друга по задаче. В качестве правила (таблица 1) предлагается считать:

- системная увязка мероприятий Программы и планируемых затрат "достигается", если нет мероприятий Программы, зависимых друг от друга, но не увязанных по ресурсам, по срокам их выполнения и индикаторам по основным мероприятиям Программы;

- системная увязка мероприятий Программы и планируемых затрат "в основном достигается", если доля мероприятий, зависимых друг от друга, но не увязанных по ресурсам, срокам их выполнения и индикаторам не превышает 0,2;

- системная увязка мероприятий Программы и планируемых затрат "достигается частично", если доля мероприятий, зависимых друг от друга, но не увязанных по ресурсам, срокам их выполнения и индикаторам от 0,2 до 0,5;

- системная увязка мероприятий Программы и планируемых затрат "достигается в незначительной степени", если доля мероприятий, зависимых друг от друга, но не увязанных по ресурсам, срокам их выполнения и индикаторам от 0,5 до 0,8.

- системная увязка мероприятий Программы и планируемых затрат "не достигается", если доля мероприятий Программы, зависимых друг от друга, но не увязанных по ресурсам, срокам их выполнения и индикаторам от 0,8 до 1.

В целях определения и получения количественной оценки степени системной увязки мероприятий Программы и планируемых затрат предлагается следующий порядок действий:

1. На основании анализа Программы выбрать задачи (ЗП1), для которых могут быть сформированы множества мероприятий, зависимых друг от друга по ресурсам, по срокам их выполнения и индикаторам. Для отработки оценки системной увязки мероприятий Программы выбраны:

а) следующие задачи ЗПl:

ЗП1. Создание производственных мощностей для обеспечения реализации ГПВ по производству приоритетных образцов ВВСТ и комплексного плана ВТС.

ЗП2. Развитие промышленных базовых и критических технологий, необходимых для реализации ГПВ по производству приоритетных образцов ВВСТ и комплексного плана военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами.

ЗП3. Совершенствование организационно-технологической структуры и институциональной структуры ОПК, государственного регулирования и контроля деятельности ОПК.

б) следующие группы мероприятий Программы:

ГМ1. Группа мероприятий, предусматривающих техническое перевооружение в обеспечение развития промышленных базовых и критических технологий, реконструкцию действующих и создание новых производств для обеспечения производства приоритетных образцов, предусмотренных ГПВ, включая создание мобилизационных мощностей для производства новых видов ВВСТ, а также создание отечественных экономически обоснованных импортозамещающих производств.

ГМ2. Группа мероприятий, предусматривающих создание опережающего научно-технологического задела в интересах обороны и безопасности страны и форсирование развития инновационного потенциала ОПК.

ГМ3. Группа мероприятий по завершению институциональных преобразований ОПК.

ГМ4. Группа мероприятий по развитию кадрового и интеллектуального потенциала ОПК в интересах создания и производства приоритетных образцов ВВСТ.

ГМ5. Группа мероприятий по развитию системы управления деятельностью ОПК.

ГМ6. Группа мероприятий по развитию военно-технического сотрудничества и решению проблем импортозамещения.

ГМ7. Группа мероприятий по повышению качества продукции военного назначения.

ГМ8. Группа мероприятий по совершенствованию информационного обеспечения деятельности ОПК.

в) следующие индикаторы:

ИП1. Уровень производственно-технологической готовности организаций отраслей ОПК для обеспечения производства приоритетных образцов ВВСТ в соответствии с заданиями ГПВ.

ИП2. Доля реализованных промышленных критических и базовых технологий для обеспечения производства конкурентоспособной продукции военного назначения.

ИП3. Доля активной части обновленных и новых основных производственных фондов интегрированных структур ОПК.

ИП4. Доля промышленной продукции, произведенной организациями, входящими в состав интегрированных структур, в общем объеме продукции, произведенной организациями ОПК.

ИП5. Доля организаций ОПК, имеющих сертификат на систему менеджмента качества, признаваемый на внешнем рынке.

ИП5. Прирост экспорта продукции военного назначения.

2. Уяснить содержание задач Программы. Для каждой задачи (ЗПl) сформировать выборку мероприятий. Для выборки, соответствующей конкретной задаче, определить количество (N) и общую стоимость мероприятий (СУ).

3. Уяснить содержание мероприятий Программы. Для каждой выборки определить:

а) стоимость мероприятий Программы, зависимых друг от друга, но не увязанных по ресурсам - СЗПl(Ресj);

б) стоимость мероприятий Программы, зависимых друг от друга, но не увязанных по срокам - СЗПl(Cр1j):

- в части готовности новых критических базовых и промышленных технологий;

- в части готовности базы производственных мощностей;

- в части готовности учебно-материальной базы;

- в части готовности мощностей технического обслуживания и ремонта;

в) стоимость мероприятий, зависимых друг от друга, но не обеспечивающих достижение установленных индикаторов и показателей СЗПl (Си 1j).

4) По каждой задаче необходимо рассчитать критерии, которыми являются количественные показатели системной увязки мероприятий Программы и планируемых затрат, по формуле:

,

где: К_ЗПk(i) - критерий (количественный показатель) увязки мероприятий Программы по ресурсам, срокам для задачи ЗП_k;

i = 1,I - порядковый номер группы мероприятий Программы;

j = 1,n - порядковый номер мероприятия в соответствующей группе мероприятий Программы;

k = 1,K - порядковый номер задачи Программы;

C_{ЗПki(Ресj) -} стоимость мероприятий, не увязанных по ресурсам;

C_{ЗПki(Срj)} - стоимость мероприятий, не увязанных по срокам;

C_{ЗПki(Сиj)} - стоимость мероприятий, не увязанных по индикаторам.

Расчет критерия с использованием показателей стоимости С_ЗПk(ij) исключает необходимость применения весовых коэффициентов относительно важности программных мероприятий, как это потребовалось бы с использованием показателей количества мероприятий N_ЗПk(ij). Если на одно мероприятие приходится две и более неувязок (по индикаторам, по ресурсам, по срокам), в расчете одного критерия следует использовать одну величину стоимости. Форма выходного документа "Количественная оценка системной увязки мероприятий Программы и планируемых затрат приведена в таблице 2.

Проводя экспертизу затрат по Программе, государственный Заказчик должен также иметь инструмент для оценки степени координации мероприятий Программы с мероприятиями других смежных программ, чтобы исключить излишние затраты, учитываемые в аналогичных мероприятиях других программ Кохно П.А. Прогрессирующая экономика. Т. 1. Инновации: монография в 3-х томах. / П.А. Кохно, А.П. Кохно, Н.В. Лясников; отв. ред. П.А. Кохно. - М.: РУСАЙНС, 2019. - 202 с.; Кохно П.А. Управление бизнесом: монография / Кохно П.А., Кохно А.П., Серов Н.В. Отв. ред. д.э.н., проф. П.А. Кохно. - Армавир: РИО АЛСИ, 2017. - 456 с.; Кохно П.А., Авдонин Б.Н. Оборонно-промышленный комплекс в системе социально-экономического и инновационного развития экономики России // Научный вестник оборонно-промышленного комплекса России. 2018. - № 4. - С. 34-46..

Таблица 2. Количественная оценка системной увязки мероприятий Программы и планируемых затрат

Основной подход заключается в формализованном представлении требуемых и расчетных показателей оценки степени координации мероприятий Программы с мероприятиями МПk(l) вышеуказанных программ. При этом показатель оценки степени координации предлагается определять по величине количественного показателя К_КМП, соответствующего отношению достигаемого целевого показателя (ДЦП_КМП) к величине заданного целевого показателя (ЗЦП_КМП), как показано в таблице 3:

.

Таблица 3. Показатели оценки координации мероприятий Программы и других смежных программ

Достигаемый целевой показатель рассчитывается как общее количество или общая стоимость мероприятий Программы (или i-й группы программных мероприятий), которые удовлетворяют следующим требованиям:

1) относятся к множеству мероприятий Программы, координируемых с мероприятиями исследуемой k-той целевой программы;

2) являются увязанными по заказчикам, по ресурсам и по срокам их выполнения.

Заданный целевой показатель представляет собой общее количество или общую стоимость мероприятий Программы (или i-й группы программных мероприятий), которые удовлетворяют только требованию 1), т.е. относятся к множеству мероприятий, координируемых с мероприятиями k-той целевой программы.

В качестве правила предлагается считать:

- мероприятия Программы "скоординированы" с мероприятиями k-той целевой программы, если нет мероприятий Программы, подлежащих увязке с мероприятиями другой целевой программы, и не увязанных по заказчикам, по ресурсам или по срокам их выполнения;

- мероприятия Программы "в основном скоординированы", если доля мероприятий Программы, зависимых от k-той целевой программы, но не увязанных по заказчикам, по ресурсам и по срокам их выполнения не превышает 0,2.

- мероприятия Программы "скоординированы частично", если доля мероприятий Программы, зависимых от k-той целевой программы, но не увязанных по заказчикам, по ресурсам и по срокам их выполнения от 0,2 до 0,5.

- мероприятия Программы "скоординированы в незначительной степени", если доля мероприятий, зависимых от k-той целевой программы, но не увязанных по заказчикам, по ресурсам и по срокам их выполнения от 0,5 до 0,8.

- мероприятия Программы "не скоординированы", если доля мероприятий Программы, зависимых от k-той целевой программы, но не увязанных по заказчикам, по ресурсам и по срокам их выполнения от 0,8 до 1.

В целях определения и получения количественной оценки степени координации мероприятий проекта Программы с мероприятиями других целевых программ предлагается следующий порядок действий:

1) На основании анализа целевой программы выбрать мероприятия МПk(l), для которых могут быть сформированы множества мероприятий Программы, подлежащих координации по заказчикам, ресурсам и срокам выполнения.

2) Уяснить содержание мероприятий. Для каждого мероприятия МПk(l) сформировать выборку мероприятий Программы из групп мероприятий. Для выборки, соответствующей конкретной задаче, определить количество N и общую стоимость мероприятий С_У.

3) Уяснить содержание мероприятий Программы. Для каждой выборки определить:

количество и стоимость мероприятий Программы, зависимых от мероприятия МПk(l), но не увязанных по заказчикам;

количество и стоимость мероприятий Программы, зависимых от мероприятия МПk(l), но не увязанных по ресурсам (в части дублирования друг друга);

количество и стоимость мероприятий Программы, зависимых от мероприятия МПk(l), но не увязанных по срокам:

4) По подразделам Программы по формуле рассчитать критерии, которыми являются количественные показатели координации мероприятий проекта Программы с мероприятиями других целевых программ.

,

где: К_МПkl(ji) - критерий (количественный показатель) координации мероприятий i-й группы мероприятий Программы с l-м мероприятием k-й программы по заказчикам, ресурсам и срокам;

i = 1,I - порядковый номер группы мероприятий Программы;

j = 1,n - порядковый номер мероприятия в группе мероприятий Программы;

k = 1,K - порядковый номер смежной целевой программы;

l = 1,L - порядковый номер мероприятия с которым координируются мероприятия Программы;

C_{МПkli(Закj)} - стоимость мероприятий, не увязанных по заказчикам;

C_{МПkli(Ресj)} - стоимость мероприятий, не увязанных по ресурсам;

C_{МПkli(Срj)} - стоимость мероприятий, не увязанных по срокам.

5). Рассчитать обобщенный критерий координации мероприятий Программы с мероприятиями других смежных программ

,

где: k - порядковый номер мероприятий целевых программ по выбранному перечню для оценки;

К - общее количество мероприятий.

Расчет критерия с использованием показателей стоимости С_МПkl(ij) исключает необходимость применения весовых коэффициентов относительно важности программных мероприятий, как это потребовалось бы с использованием показателей количества мероприятий N_МПkl(ij). Если на одно мероприятие Программы приходится две и более неувязок (по заказчику, по ресурсам, по срокам), в расчете одного критерия следует использовать одну величину стоимости. Форма выходного документа "Количественная оценка координации мероприятий Программы с мероприятиями ФЦП "Национальная технологическая база", приведена в таблице 4.

Таблица 4. Количественная оценка координации мероприятий Программы с мероприятиями ФЦП "Национальная технологическая база"

В дополнение и развитие традиционного подхода к оценке эффективности Программы и денежных средств на ее реализацию разработан порядок разработан порядок проведения нового вида экспертных работ: экспертиза, анализ и оценка степени увязки затрат (по целям задачам Программы, времени, источникам, получателям и мероприятиям Программы). Данная новация обусловлена необходимостью реализации одного из важнейших принципов организации управления Программой: обеспечение сбалансированности объемов финансирования мероприятий, а также согласованного (в рамках Программы и с другими программами) целевого и эффективного использования финансовых ресурсов, выделяемых на реализацию Программы Кохно П.А. Бережливое производство инновационной промышленной продукции // Интеллектуальная собственность. Промышленная собственность. 2018. - № 11. - С. 55-70; Кохно П.А., Ситников С.Е. Управление инвестиционными возможностями высокотехнологичных предприятий // Проблемы теории и практики управления. 2018. - № 10. - С. 135-144. .

Предлагаемый основной подход заключается в формализованном представлении требуемых и расчетных показателей оценки степени системной увязки мероприятий Программы и планируемых затрат с точки зрения возможности реализации мероприятий в установленные сроки, а также их увязки с задачами Программы, и индикаторами по основным мероприятиям Программы. Ключевой принцип функционирования рассмотренного подхода состоит в том, что существует устойчивая связь между степенью внутрипрограммной и межпрограммной увязки мероприятий и эффективностью расходуемых на программные мероприятия денежных средств.

При этом показатель оценки степени системной увязки мероприятий Программы и планируемых затрат предлагается определять по величине специально рассчитываемого количественного показателя, соответствующего отношению достигаемого целевого показателя к его заданной величине. Достигаемый целевой показатель рассчитывается как общая стоимость мероприятий Программы, которые относятся к множеству мероприятий, зависимых друг от друга по задаче (при оценке степени увязки по задачам), а также являются увязанными между собой по ресурсам, срокам их выполнения и индикаторам по основным мероприятиям Программы.

Кроме того, авторами разработан специальный математический аппарат для проведения экспертного анализа предприятий, предполагаемых к выполнению конкретной Программы. Оценка финансово-экономического состояния производится на основании анализа материалов публичной отчетности предприятий Кохно П.А. Методология оптимизации цены продукции: монография. / П.А. Кохно, А.П. Кохно, Н.В. Лясников; отв. ред. П.А. Кохно. - М.: РУСАЙНС, 2018. - 240 с. . В ее основу положена методика комплексной сравнительной рейтинговой оценки финансового состояния и деловой активности предприятия, основанная на теории и методике финансового анализа предприятия в условиях конкурсного размещения заказа на разработку и производство продукции военного и гражданского предназначения.

Итоговая рейтинговая оценка учитывает все важнейшие показатели финансово-хозяйственной и производственной деятельности сравниваемых предприятий. Общий алгоритм сравнения предприятий может быть представлен в виде следующих этапов:

Первый этап. Исходные показатели представляются в виде матрицы (a_ki), где по строкам записаны номера показателей (k = 1, 2, ..., n), а по столбцам - номера предприятий (i=1, 2, ..., m).

Второй этап. По каждому показателю находится максимальное значение и заносится в столбец условного эталонного предприятия (m+1).

Третий этап. Исходные показатели матрицы (a_ki) стандартизируются (нормируются) в отношении соответствующего показателя эталонного предприятия по формуле:

x_ki ,

где x_ki - стандартизированные показатели.

Четвёртый этап. Для каждого анализируемого предприятия значение его рейтинговой оценки определяется по формуле:

R^ij _{ф х д} ,

где: R^ij _{ф х д} - рейтинговая оценка для i-го предприятия, включенного в j-ю Программу.

Пятый этап. Предприятия упорядочиваются (ранжируются) в порядке убывания их рейтинговой оценки.

Данный алгоритм расчета R^ij_фхд может применяться для сравнения предприятий на дату составления их балансовых отчетов или в динамике. В случае расчета динамики показатели рассчитываются как темповые коэффициенты роста: данные на конец отчетного периода делятся на значение соответствующего показателя на начало периода.

Благодаря данному подходу государственный заказчик и эксперты получают действенный инструмент для оценки степени координации мероприятий Программы с мероприятиями других смежных программ, обеспечивающий своевременное и упреждающее выявление нецелесообразных затрат, уже понесенных (запланированных) в аналогичных мероприятиях других программ Кохно П.А. Технологические платформы кластерного развития: монография. / Кохно П.А., Артемьев А.А., Енин Ю.И. Отв. ред. д.э.н., проф. П.А. Кохно. - Тверь: Твер. гос. ун-т, 2019. - 286 с.; Кохно П.А. Корпоративная экономика государственных заказов: монография. / П.А. Кохно, А.П. Кохно, Н.В. Лясников; под ред. проф. П.А. Кохно. - М.: РУСАЙНС, 2017. - 258 с.; Кохно П.А. Финансово-эффективный оборонно-промышленный комплекс // Экономист. - М., 2018. - № 9. - С. 34-45..

Размещено на Allbest.ru