Публично-правовое образование как юридическая категория

Размещено на http://www.allbest.ru/

Публично-правовое образование как юридическая категория

Сергеев Дмитрий Борисович

кандидат юридических наук

Аннотация

Публично-правовое образование (Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования) рассматривается как субъект права, структура органов публичной власти и институт, обеспечивающий права и свободы человека и гражданина. В статье исследуется проблема соотношения юридический категорий "публично-правовое образование" и "публично-территориальный коллектив". Описывается легитимизация публичного территориального коллектива в рамках публично-правового образования: первичная - генетическая (при формировании разновидности публично-территориального образования) и креационная (при создании конкретного публично-правового образования); вторичная (постоянная) - в пределах функционирования публично-правового образования. В статье сравниваются основные подходы российского законодателя и ученых к установлению круга субъектов, называемых публично-правовыми образованиями. С точки зрения автора, публично-правовое образование - явление, мало изученное в юридической науке. Ученые и законодатель с разных позиций определяют субъектов, выступающих публично-правовыми образованиями. Публично-территориальный коллектив легитимизируется в рамках такого образования, благодаря чему члены коллектива получают коллективные права, свободы и обязанности, реализуемые на соответствующей территории и относимые исключительно к ней.

Ключевые слова: публичный территориальный коллектив, легитимизация, муниципальное образование, субъект Российской Федерации, Российская Федерация, публично-правовое образование, местное сообщество, коренные малочисленные народы, представительный орган, бюджетное законодательство

Public education (The Russian Federation, territorial subjects of the Russian Federation and municipalities) is considered as a legal entity, structure of bodies of the public power and the institute providing the rights and freedoms of the person and the citizen. In article the ratio problem legal the categories "public education" and "public and territorial collective" is investigated. Legitimization of public territorial collective within public education is described: the primary - genetic (when forming a kind of public and territorial education) and kreatsionny (at creation of concrete public education); secondary (constant) - within functioning of public education. In article the main approaches of the Russian legislator and scientists to establishment of a circle of the subjects called by public educations are compared. From the point of view of the author, public education - the phenomenon which has been a little studied in jurisprudence. Scientists and the legislator from different positions define the subjects acting as public educations. The public and territorial collective is legitimized within such education thanks to what members of collective acquire the collective rights, freedoms and the duties realized in the respective territory and carried only to it.

Keywords: public territorial collective, legitimation, municipal unit, Russian Federation constituent, the Russian Federation, public law entity, local community, native small ethnic communities, representative body, budget legislation

Публично-правовое образование - одна из малоизученных правовых категорий (институтов российского права), несмотря на то, что данное понятие используется в законодательстве, например в Бюджетном кодексе РФ ^{[2, ст. 6]}, при определении того, к роду каких явлений относятся Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования.

В настоящий момент, как правило, исследуются лишь аспекты участия публично-правового образования в гражданско-правовых отношениях, а в базе данных Российской государственной библиотеки ^[10] нет диссертаций, в которых этот институт изучался бы в целом. Единственный научный труд, посвященный анализу проблем, связанных с публично-правовым образованием, в электронном каталоге данной библиотеки ^[7] - монография В.Е. Чиркина. Автор причисляет к публично-правовым образованиям государство, субъекты федерации, территориальные автономии, муниципальные образования, общинные публично-правовые образования какого-либо коренного малочисленного народа и резервации того или иного племени (родственных племен) ^{[8, c. 60-61]}. Он рассматривает публично-правовое образование как территориальную структурно-функциональную форму организации территориального публичного коллектива, которая обладает собственной публичной властью, используя ее (наряду с действием на этой территории, кроме государства, органов власти других публично-властных образований) для организации и регулирования жизнедеятельности данного коллектива, считается де-факто или де-юре юридическим лицом публичного права, несет ответственность за действия (бездействие) своих органов и должностных лиц ^{[8, c. 59]}.

Следует подчеркнуть, что подходы законодателя в Бюджетном кодексе РФ и представителей юридической науки к определению круга субъектов, называемых публично-правовыми образованиями, не совпадают.

В.Е. Чиркин выделяет следующие признаки публично-правового образования:

является особым формированием территориально-социального характера, основой которого выступает территориальный публичный коллектив (как правило, граждан данного государства);

объединяет территориальную группировку населения в целях организации и регулирования ее общественной жизни посредством публичной власти, истоки которой коренятся в воле его населения;

проявляет себя в трех базовых качествах: как определенное публичное сообщество, как организация и как система управленческого аппарата;

создает систему управления в своем территориальном публичном коллективе (институты непосредственной демократии, представительные, исполнительные органы и др.);

устанавливает общеобязательные правила, издает правовые акты, с помощью которых регулирует общественные отношения, жизнедеятельность территориального публичного коллектива, осуществляя в разных формах, разными методами и для разных целей управленческую функцию;

выступает официальным представителем территориального публичного коллектива;

несет юридическую ответственность за действия своих органов и должностных лиц ^{[8, c. 56-57]}.

Публично-правовое образование есть организация, структура органов публичного управления (непосредственных форм народовластия, осуществляющих их полномочия), с которыми имеют дело субъекты права, вступая в юридические отношения с данным образованием. Публично-правовое образование не может существовать без публично-территориального коллектива, который юридически в конституционном праве может называться народом ^[1], населением субъекта федерации ^{[5, п. 4]} или населением муниципального образования ^{[3, ч. 1 ст. 7]}.

Публично-территориальный коллектив легитимизируется в рамках публично-правового образования. Генетический аспект первичной легитимизации применительно к коллективу публично-правового образования (за исключением народа и государства) проявляется, когда государство вводит в законодательство, политико-правовые отношения институты соответствующего публичного управления, например местного сообщества, легитимизируя последнее. До этого коллектив может существовать, но он не будет публично-территориальным, пока государство не начнет регулировать общественные отношения, связанные с ним, наделяя членов данного коллектива коллективными правами и обязанностями, реализуемыми на этой территории и относимыми исключительно к ней. В качестве примера можно привести местные сообщества, долгое время сосуществовавшие параллельно с Советским государством, которое не признавало их права, но и не преследовало за реализацию отдельных элементов самоорганизации граждан на местах.

Креационная первичная легитимизация публично-территориального коллектива происходит при создании конкретного публично-правового образования. власть институт гражданин коллектив

Вторичная (постоянная) легитимизация публично-территориального коллектива осуществляется в рамках публично-правового образования, когда его органы и должностные лица с политической точки зрения действуют в интересах публично-территориального коллектива, но с конституционно-правовой позиции монополией на представительство данного коллектива обладают представительные органы публичной власти.

Серьезной проблемой в юридической науке признано смешение понятий публично-правового образования и территориального публичного коллектива, в частности муниципального образования и местного сообщества. Например, П.А. Астафичев относит муниципальное образование к территориальным объединениям граждан ^[6], а В.Е. Чиркин - к территориальным публичным коллективам (объединениям жителей по территориальному признаку) ^{[9, с. 167, 170-171]}. Если базироваться на данных подходах, то различия между муниципальным образованием и местным сообществом будут неопределенны, поскольку оба явления можно назвать территориальным коллективом.

Анализ законодательных и научных конструкций публично-правового образования, соотношения между правовыми институтами такого образования и публичного территориального коллектива позволяет выделить обязательный признак публично-правового образования, отличающий его от иных объединений граждан (в том числе публичных территориальных коллективов), - наличие представительного органа публичной власти. Это придает системность организации публичной власти в подобном образовании, так как возникают правоотношения между представительным и исполнительными органами. Следовательно, общины коренных малочисленных народов, в которых представительные органы не создаются, публично-правовыми образованиями не являются.

Публично-правовое образование не только субъект права или структура, но и институт, обеспечивающий права и свободы человека и гражданина. В российском законодательстве обычно говорится об обязанностях органов публичной власти, которые во многих случаях фактически означают обязанности обеспечивать названные права и свободы.

На примере муниципального образования видно, что существования муниципальных структур (органов муниципального образования и непосредственных форм муниципального народовластия, исполняющих полномочия органов муниципального образования) недостаточно для обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Любая деятельность в этой сфере с применением властных полномочий невозможна без юридического санкционирования государством. Российская Федерация определяет три формы деятельности, в рамках которых местное самоуправление обеспечивает эти права и свободы: решение вопросов местного значения; распоряжение муниципальной собственностью; реализация отдельных государственных полномочий. Определение круга вопросов местного значения, порядка наделения органов местного самоуправления конкретными государственными полномочиями и осуществления ими прочих полномочий - часть процесса формирования государством механизма по обеспечению прав и свобод человека и гражданина на местном уровне. Так, муниципальное образование должно обеспечить право граждан-членов местного сообщества на участие в осуществлении местного самоуправления (в местных референдумах, муниципальных выборах, с помощью иных форм прямого волеизъявления и через выборные и иные органы местного самоуправления) и т. д.

Для поддержания обеспечения муниципальными образованиями прав и свобод человека и гражданина функционирует государственно-правовой механизм, создающий условия для деятельности, направленной на недопущение или устранение препятствий структурам муниципального образования в данной сфере и гарантирующий право органов такого образования защищать свои интересы. В этот механизм входят установленные государством взаимосвязанные и (или) взаимодействующие правовые институты и отдельные юридические нормы, предоставляющие возможности структурам муниципальных образований обеспечивать права и свободы человека и гражданина: основы конституционного строя РФ, российское законодательство о местном самоуправлении, международные обязательства России в муниципально-правовой сфере, отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, а также гарантии местного самоуправления.

Результатами настоящего исследования стали следующие выводы:

публично-правовое образование - малоизученное явление в юридической науке;

у законодателя и ученых сложились разные подходы к определению круга субъектов, считающихся публично-правовыми образованиями;

публично-территориальный коллектив легитимизируется в рамках публично-правового образования, благодаря чему члены коллектива получают коллективные права, свободы и обязанности, реализуемые на соответствующей территории и относимые исключительно к ней;

публично-правовое образование - это не только субъект права или структура, но и институт, обеспечивающий права и свободы человека и гражданина;

поддержку обеспечения публично-правовым образованием прав и свобод человека и гражданина оказывает государственно-правовой механизм, который создает условия для недопущения или устранения препятствий структурам такого образования в данной сфере и гарантирует право органов публично-правового образования защищать свои интересы.

Библиография

1. Конституция Рос. Федерации: принята всенарод. голосованием 12 дек. 1993 г. (с изм. и доп., внесенными Законом Рос. Федерации о поправках к Конституции Рос. Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.

2. Бюджетный кодекс Рос. Федерации от 31 июля 1998 г. № 145 ФЗ : введ. Федер. законом от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ (с изм. и доп., внесенными Федер. законом от 21 июля 2014 г. № 249-ФЗ) // Рос. газ. - 1998. - 12 авг.; 2014. - 30 июля.

3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (с изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 234-ФЗ) // Рос. газ. - 2003. - 8 окт.; 2014. - 23 июля.

4. Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации: Федеральный закон от 20 июля 2000 г. (с изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 28 дек. 2013 г. № 396-ФЗ) // Рос. газ. - 2000. - 25 июля; 2013. - 30 дек.

5. По делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Рос. Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области: Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 14 июля 1997 г. № 12-П // Рос. газ. - 1997. - 22 июля.

6. Астафичев П.А. Понятие, правовой статус и виды муниципальных образований в современной России: теоретико-методологические основы, опыт правового регулирования [Электронный ресурс] // Современные проблемы экономики, политики и права: электронный научный журнал. - [Орел,] 2007. - № 1. - URL: http://www.sprepp.ru/1_2007/5.php (дата обращения: 05.03.2009).

7. Каталог Российской государственной библиотеки [Электронный ресурс]. Сайт Российской государственной библиотеки. URL: http://aleph.rsl.ru/ (дата обращения 05.08.2014).

8. Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. - М., 2011.

9. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. - М., 2007.

10. Электронная библиотека: Библиотека диссертаций [Электронный ресурс]. Сайт Российской государственной библиотеки. URL: http://diss.rsl.ru/?menu=disscatalog (дата обращения 05.08.2014)

11. Лескова Ю.Г. К вопросу о реформировании института юридического лица: публично-правовой аспект // Административное и муниципальное право. - 2012. - 2. - C. 19 - 27.

12. Винник Н.В. Вопросы местного значения как гарантия организационной самостоятельности местного самоуправления // Административное и муниципальное право. - 2013. - 9. - C. 874 - 877. DOI: 10.7256/1999-2807.2013.9.9544.

13. Е.Г. Ульянова Механизм субсидиарной ответственности публично- правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц: проблемы реализации // Право и политика. - 2011. - 9. - C. 1576 - 1582.

14. А.Н. Чертков О составе территории Российской Федерации // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2011. - 6. - C. 38 - 44.

Размещено на Allbest.ru