Деятельность органов внутренних дел по обеспечению административно-правового режима миграции иностранцев

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Деятельность органов внутренних дел по обеспечению административно-правового режима миграции иностранцев

Введение

Неотъемлемой чертой современного мира является высокий уровень миграции населения. Республика Беларусь также вовлечена в активные миграционные процессы. В 2017 году зафиксировано свыше 4,3 млн. въездов иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - иностранцы) в Республику Беларусь и 4,7 млн. выездов из страны, более 878 тыс. зарегистрировались по месту временного пребывания, более 68 тыс. получили разрешения на временное и постоянное проживание. Миграция напрямую влияет на демографическую ситуацию в нашей стране. Благодаря миграции в 2013-2016 годах количество населения Республики Беларусь не только не уменьшилось, как в предыдущие два десятилетия, но и увеличилось. Тем не менее, нельзя забывать про негативные последствия миграции, особенно незаконной. В Концепции национальной безопасности рост потока незаконных мигрантов рассматривается как основной внешний источник угроз национальной безопасности в демографической сфере. В 2017 г. окончено предварительное расследование по 1712 преступлению, совершенному иностранцами. В 2017 г. ими совершено 218 337 административных правонарушений, что практически вдвое больше, чем в 2010 г., из них за нарушение миграционного законодательства - более 27 тысяч.

Расположение Республики Беларусь в центре Европы, открытость для общения всему миру предопределили необходимость формирования передовой системы управления миграцией, которая отвечала бы всем общепризнанным принципам международного права, учитывала бы государственные интересы и обеспечивала бы национальную безопасность. Это требует проведения теоретического анализа административно-правового режима миграции иностранцев в Республике Беларусь (далее - АПРМИ), деятельности органов внутренних дел (далее - ОВД) по его обеспечению.

Несмотря на особую социальную значимость регулирования миграции АПРМИ, полномочия ОВД по его обеспечению не получили должного научно-теоретического осмысления: в имеющихся научных исследованиях содержание, структура, виды АПРМИ, роль ОВД в его обеспечении рассмотрены фрагментарно либо вообще не рассматривались. Следует также обратить внимание, что диссертационных и монографических исследований в Республике Беларусь и других странах СНГ, посвященных АПРМИ, роли ОВД в его обеспечении, не проводилось.

Отмеченными обстоятельствами обусловлена актуальность избранной темы исследования.

Общая характеристика работы

Связь работы с научными программами (проектами), темами

Тема диссертации соответствует п. 2, 23, 30, 47 Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, одобренной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. №205; п. 13 Перечня приоритетных направлений научных исследований Республики Беларусь на 2016-2020 годы, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 12 марта 2015 г. №190.

Диссертация согласуется с разработкой мер, направленных на оптимизацию миграции, предусмотренных п. 41, 53 Концепции национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 9 ноября 2010 г. №575, мероприятиями, предусмотренными подпрограммой 6 Государственной программы «Здоровье народа и демографическая безопасность Республики Беларусь» на 2016-2020 годы, утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 14 марта 2016 г. №200.

Настоящее исследование выполнено в рамках комплексной темы научного исследования «Теория и практика применения административного законодательства в деятельности органов внутренних дел», выполняемой кафедрой административной деятельности органов внутренних дел учреждения образования «Академия Министерства внутренних дел Республики Беларусь» в соответствии с подп. 2.1 перспективного плана научно-исследовательской деятельности учреждения образования «Академия Министерства внутренних дел Республики Беларусь» на 2016-2020 годы.

Цель и задачи диссертационного исследования

Целью диссертационного исследования является научное обоснование теоретико-правовых положений об административно-правовом режиме миграции иностранцев, о полномочиях органов внутренних дел по его обеспечению, а также разработка предложений по совершенствованию законодательства в сфере миграции и рекомендаций по повышению эффективности правоприменительной деятельности.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие исследовательские задачи:

выделить основные этапы генезиса института миграции в отечественном законодательстве на основе исторического и сравнительно-правового анализа;

определить степень научной разработанности проблемы миграции, предложить новые, имеющие практическое значение, понятия «миграция иностранцев», «незаконная миграция», «законно находящийся в Республике Беларусь иностранец», «незаконно находящийся в Республике Беларусь иностранец»;

сформулировать основные теоретические положения об АПРМИ исходя из сущностно-содержательного анализа правовых режимов;

на основе изучения действующего законодательства Республики Беларусь в сфере миграции разработать концепцию Миграционного кодекса;

определить полномочия ОВД по обеспечению АПРМИ с учетом критерия функционального содержания деятельности, раскрыть их структуру;

разработать предложения по внесению изменений и дополнений в КоАП и ПИКоАП в целях дифференциации ответственности иностранцев и граждан Республики Беларусь за нарушение законодательства в сфере миграции, закрепления новых юрисдикционных полномочий ОВД, органов пограничной службы, органов государственной безопасности;

выработать научно обоснованные предложения по совершенствованию иных нормативных правовых актов в сфере миграции и рекомендации, направленные на повышение эффективности деятельности ОВД по обеспечению АПРМИ.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в области АПРМИ.

Предметом диссертационного исследования являются административно-правовые нормы, устанавливающие АПРМИ, определяющие полномочия и деятельность ОВД по его обеспечению.

Выбор объекта и предмета исследования обусловлен актуальностью указанных проблем, недостаточной их изученностью, необходимостью научного осмысления и совершенствования миграционного и административно-деликтного законодательства, а также практики его применения в рассматриваемой сфере.

Научная новизна

Впервые в отечественной науке проведено комплексное исследование теоретических и прикладных аспектов АПРМИ в Республике Беларусь, роли ОВД в его обеспечении. Изучение данной темы основывалось на системном правовом анализе действующего законодательства и практики его применения, передового опыта зарубежных стран по регулированию общественных отношений в области миграции населения. Работа содержит новые теоретические положения, раскрывающие особенности АПРМИ в Республике Беларусь, практические предложения по повышению эффективности его функционирования. Научная новизна заключается в исследовании сущности миграционных перемещений, выделении системы научно обоснованных видов данных перемещений, изучении генезиса института миграции, определении содержания и структуры АПРМИ в Республике Беларусь, системы субъектов его обеспечения. Также научная новизна состоит в выделении научно обоснованной системы полномочий ОВД в сфере обеспечения АПРМИ в Республике Беларусь, разработке и обосновании предложений по совершенствованию законодательства о правовом положении иностранцев, административно-деликтного законодательства, а также рекомендаций по повышению эффективности правоприменительной деятельности ОВД.

Положения, выносимые на защиту

1. Выделенные на основе историко-правового и сравнительно-правового анализа и впервые предложенные в правовой науке, этапы становления и развития института миграции: зарождения, включающий древнебелорусский (IX в. - первая половина XIII в.) и белорусско-литовский (вторая половина XIII в. - XVIII в.) периоды; систематизации, состоящий из имперского (время вхождения в состав Российской империи, XVIII в. - 1917 г.) и советского (1917-1991 гг.) периодов; комплексности, включающий период белорусской государственности (с 1991 г. по настоящее время). Выделенные этапы позволили обобщить опыт регулирования миграции в различные исторические эпохи и определить перспективы развития института миграции. Приоритетным направлением совершенствования миграционного законодательства является принятие Концепции миграционной политики Республики Беларусь и Миграционного кодекса Республики Беларусь.

2. Научно обоснованные определения понятий «миграция иностранцев», «незаконная миграция иностранцев», «законно находящийся в Республике Беларусь иностранец», «незаконно находящийся в Республике Беларусь иностранец»:

миграция иностранцев - въезд иностранцев по различным причинам и целям из других государств в Республику Беларусь, пребывание (проживание) иностранцев в Республике Беларусь, транзитный проезд иностранцев через территорию Республики Беларусь, а также выезд иностранцев из Республики Беларусь в другие государства;

незаконная миграция - въезд иностранцев в Республику Беларусь, пребывание (проживание) иностранцев в Республике Беларусь, транзитный проезд иностранцев через территорию Республики Беларусь, а также выезд иностранцев из Республики Беларусь в другие государства в нарушение действующего законодательства;

законно находящийся в Республике Беларусь иностранец - лицо, имеющее разрешение на постоянное проживание в Республике Беларусь и действительный вид на жительство, либо действующее разрешение на временное проживание в Республике Беларусь, либо регистрацию по месту временного пребывания в Республике Беларусь, либо основания на временное пребывание в Республике Беларусь без регистрации, либо разрешение на транзитный проезд через территорию Республики Беларусь;

незаконно находящийся в Республике Беларусь иностранец - лицо, нарушившее правила въезда в Республику Беларусь и(или) выезда из Республики Беларусь, либо правила временного пребывания, либо правила временного проживания, либо правила постоянного проживания на территории Республики Беларусь, либо уклоняющееся от выезда из Республики Беларусь по истечении разрешенного срока пребывания (проживания), либо включенное в Список лиц, въезд которых в Республику Беларусь запрещен или нежелателен, либо нарушившее правила транзитного проезда через территорию Республики Беларусь.

Введение данных определений в научный оборот и в законодательство Республики Беларусь будет способствовать совершенствованию категориального аппарата науки, повышению эффективности национального законодательства и практики его применения.

3. Разработанное авторское положение об административно-правовом режиме миграции иностранцев и его видах:

3.1. административно-правовой режим миграции иностранцев в Республике Беларусь - особый порядок правового регулирования, направленный на обеспечение законности миграции иностранцев, использование положительных аспектов миграции для социально-экономического и демографического развития Республики Беларусь, противодействие незаконной миграции, установленный системой взаимосвязанных правовых норм и обеспечиваемый комплексом правоприменительных, контрольных, надзорных и принудительных мер;

3.2. АПРМИ как комплексная система включает следующие виды режимов: по правовому статусу субъектов - добровольной и вынужденной миграции; в зависимости от стадий миграционного процесса - въезда, выезда, транзитного проезда, временного пребывания, временного проживания, постоянного проживания.

4. Разработанная концепция Миграционного кодекса. Данный кодекс должен стать базовым нормативным правовым актом, который позволит систематизировать законодательство в сфере миграции, уменьшить его объем, устранить имеющие дублирования и пробелы, законодательно закрепить принципы регулирования миграции, основные категории и понятия, полномочия органов государственного управления, отдельные аспекты правового регулирования миграции.

5. Новая научно обоснованная классификация полномочий ОВД в сфере обеспечения АПРМИ, включающая в себя: полномочия по установлению режима (нормотворчество); полномочия на ведение административных производств и осуществление административных процедур; надзорные и контрольные полномочия; полномочия по применению мер принуждения. Предложенная классификация направлена на систематизацию полномочий ОВД по обеспечению АПРМИ, развитие теоретических представлений о данных полномочиях, на повышение эффективности деятельности ОВД в сфере миграции.

6. Разработанные предложения по совершенствованию законодательства Республики Беларусь в сфере миграции и повышению эффективности деятельности ОВД по обеспечению АПРМИ:

6.1. КоАП дополнить главой 23¹ «Административные правонарушения против установленного режима Государственной границы Республики Беларусь и режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Республики Беларусь», включающей 17 статей, устанавливающих ответственность за нарушения законодательства в сфере миграции;

6.2. в статьях 3.6 и 3.30 ПИКоАП закрепить новые юрисдикционные полномочия ОВД;

6.3. внести следующие изменения и дополнения в Закон Республики Беларусь от 4 января 2010 г. «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь»:

ст. 1 дополнить предлагаемыми определениями терминов «миграция», «миграция иностранцев», «миграционный надзор», «незаконная миграция иностранцев», «законно находящийся в Республике Беларусь иностранец», «незаконно находящийся в Республике Беларусь иностранец», «принимающая сторона»;

ст. 30 дополнить таким основанием для отказа во въезде как несоответствие заявленной цели въезда основанию для въезда;

ст. 39 изложить в новой редакции с целью закрепления обязанности временно пребывающего иностранца выехать из Республики Беларусь до истечения срока регистрации;

ст. 41 изложить в новой редакции с целью увеличения срока пребывания иностранцев в Республике Беларусь без регистрации и упрощения порядка регистрации иностранцев;

ст. 43 исключить с целью создания централизованной системы регистрации иностранцев;

ст. 53 дополнить обязанностью постоянно проживающего иностранца ежегодно уведомлять ОВД по месту жительства о своем проживании в Республике Беларусь;

ст. 65 изложить в новой редакции, добавив такое основание для высылки как интересы общественной безопасности;

ст. 66 изложить в новой редакции с целью закрепления ответственности иностранца за неисполнение постановления о высылке в добровольном порядке;

ст. 68 дополнить новым основанием для прекращения высылки: «вынесение решения о депортации иностранца»;

ст. 69 изложить в новой редакции, возложив обязанность по возмещению расходов, связанных с высылкой, на принимающую сторону;

ст. 72 изложить в новой редакции, что позволит сократить срок подачи жалобы иностранцев на решения о высылке до пяти дней со дня ознакомления.

6.4. внести следующие изменения и дополнения в Закон Республики Беларусь от 23 июня 2008 г. «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной защиты, убежища и временной защиты в Республике Беларусь»:

абзац третий части второй ст. 53 (в соответствии с которым иностранцу отказывается в предоставлении статуса беженца, если он осужден в Республике Беларусь за совершение преступления, отнесенного Уголовным кодексом Республики Беларусь к категории особо тяжких) исключить в целях приведения в соответствие с положениями Конвенции 1951 г.;

абзац четвертый части четвертой ст. 53 изложить в новой редакции, закрепляющей дополнительные гарантии соблюдения прав вынужденных мигрантов при прибытии в Республику Беларусь с территории третьей безопасной страны;

6.5. внести изменения и дополнения в иные нормативные правовые акты:

в п. 10, 14, 22, 23, 24 Правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь, утвержденных постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20 января 2006 г. №73, с целью совершенствования и упрощения процедуры регистрации временно пребывающих иностранцев, аннулирования разрешения на временное проживание иностранцев в Республике Беларусь;

в п. 25, 27, 29 Положения о порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на постоянное проживание в Республике Беларусь, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 3 февраля 2006 г. №144, в целях совершенствования процедуры аннулирования разрешения на постоянное проживание;

в п. 3 и 9 Положения о порядке осуществления высылки иностранных граждан и лиц без гражданства из Республики Беларусь, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 3 февраля 2006 г. №146, в целях установления такого вида решения, принимаемого по результатам рассмотрения вопроса о высылке, как «нецелесообразность высылки», а также закрепления в качестве основания для высылки иностранцев из Республики Беларусь в интересах здоровья населения Республики Беларусь ходатайства органов здравоохранения при выявлении социально опасных заболеваний;

6.6. внедрить в практическую деятельность ОВД: рекомендации по применению высылки из Республики Беларусь; критерии обоснования наложения административного взыскания в виде депортации.

Указанные изменения и дополнения будут способствовать совершенствованию законодательства в сфере миграции и повышению эффективности правоприменительной деятельности ОВД.

Личный вклад соискателя ученой степени

Содержащиеся в диссертации положения, выносимые на защиту, выводы и рекомендации разработаны и сформулированы соискателем самостоятельно. Автору принадлежат все теоретические и практические результаты, представленные в виде научных публикаций, диссертации и автореферата. В работах, опубликованных в соавторстве, соискателю принадлежит не менее 80 процентов текста.

Апробация диссертации и информация об использовании ее результатов

Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административной деятельности органов внутренних дел факультета милиции Академии МВД Республики Беларусь, а также на международных и республиканских научных и научно-практических конференциях: «Беларусь в современном мире» (Минск, 2010, 2011, 2012, 2014, 2017 гг.); «Проблемы борьбы с преступностью и подготовки кадров для правоохранительных органов» (Минск, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 гг.); «Права человека и правоохранительная деятельность» (Минск, 2013 г.); «Теоретические и прикладные аспекты современной юридической науки» (Минск, 2015 г.). Результаты исследования использованы в нормотворческой деятельности, практической деятельности органов государственного управления, а также в образовательном процессе.

Опубликование результатов диссертации

Основные результаты диссертации отражены в 33 работах автора общим объемом 14,6 авт. л., в том числе: 17 научных статьях (12 авт. л.) размещенных в изданиях, соответствующих п. 18 Положения о присуждении ученых степеней и присвоении ученых званий в Республике Беларусь, из них 3 - в соавторстве (1,8 авт. л.); 16 публикациях (2,6 авт. л.) в сборниках материалов научно-практических конференций и сборниках тезисов докладов. Лично автору принадлежат публикации объемом 14,2 авт. л.

Структура и объем диссертации

Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой научного исследования. Диссертация состоит из перечня условных обозначений, введения, общей характеристики работы, четырех глав, объединяющих восемь разделов, заключения, библиографического списка и приложений.

Полный объем диссертации составляет 299 страниц, в том числе 188 страниц основного текста, 35 страниц библиографического списка из 325 использованных источников и списка публикаций соискателя из 33 наименований. Приложения (17 наименований) размещены на 76 страницах.

Основная часть

миграция законодательство правовой

В первой главе «Аналитический обзор литературы и методологическая основа исследования» осуществлен обзор литературы по теме, с учетом которого выявлены проблемы, требующие научного осмысления, определены объект, предмет и задачи исследования, а также раскрыта методологическая база диссертации.

Теоретической основой исследования послужили научные труды белорусских и зарубежных ученых. Правовую основу диссертации составили международно-правовые акты, законодательство Республики Беларусь и ряда других государств.

Исходя из проведенного анализа, обосновываются направления и определяются научные методы исследования, в числе которых диалектический метод научного познания, методы анализа и синтеза, системный, сравнительно-правовой, историко-правовой, социологического опроса, логический, формально-юридический и др.

Вторая глава «Теоретико-правовые аспекты института миграции» состоит из двух разделов.

В разделе 2.1 «Генезис института миграции на территории Республики Беларусь» проведен ретроспективный анализ законодательства в сфере миграции с древних времен по настоящее время, что позволило выделить этапы становления и развития института миграции: начальный, включающий древнебелорусский (IX в. - первая половина XIII в.) и белорусско-литовский (вторая половина XIII в. - XVIII в.) периоды; систематизации, состоящий из имперского (время вхождения в состав Российской империи, XVIII в. - 1917 г.) и советского (1917-1991 гг.) периодов; комплексности: период белорусской государственности (с 1991 г. - по настоящее время). Выделенные этапы позволили обобщить опыт регулирования миграции в различные исторические эпохи и определить перспективы развития института миграции. Приоритетным направлением совершенствования миграционного законодательства является принятие Концепции миграционной политики Республики Беларусь и Миграционного кодекса Республики Беларусь.

В разделе 2.2 «Понятие, сущность и содержание миграции как социального и правового явления» исследуются понятие, структура, причины и тенденции миграции населения. При помощи сравнительно-правового метода, а также путем анализа и синтеза выявляются и раскрываются содержательные элементы понятия «миграция», формулируются определения понятий «миграция», «миграция иностранцев», «незаконная миграция», «законно находящийся в Республике Беларусь иностранец», «незаконно находящийся в Республике Беларусь иностранец».

Третья глава «Административно-правовой режим миграции иностранцев в Республике Беларусь» содержит три раздела.

В разделе 3.1 «Понятие, содержание и виды административно-правовых режимов миграции иностранцев в Республике Беларусь» указанное понятие рассматривается в диалектической взаимосвязи с категориями «режим», «правовой режим» и «административно-правовой режим». С помощью сравнительного анализа и содержательного обобщения научных подходов к исследованию данных категорий выявляются и раскрываются элементы административно-правового режима миграции иностранцев, его черты, формулируется определение его понятия, предлагаются критерии классификации видов режимов. На основе анализа законодательства Республики Беларусь, регламентирующего миграцию иностранцев, выявлены проблемы в правовом регулировании отношений в данной сфере, разработаны предложения по их устранению. Определено приоритетное направление развития миграционного законодательства - принятие Миграционного кодекса, который позволит устранить имеющиеся в законодательстве пробелы и противоречия, обеспечить общие подходы к решению проблем в сфере миграции. Автором разработана концепция Миграционного кодекса Республики Беларусь.

В разделе 3.2 «Административно-правовой режим добровольной миграции» исследуются сущность и содержание режима добровольной миграции. Сущность указанного режима заключается в установлении общеобязательных правил и процедур для иностранцев, принимающих их физических и юридических лиц, а также для специальных субъектов управления, которые обеспечивают реализацию прав и свобод иностранцев, законный въезд и пребывание иностранцев в Республике Беларусь. Анализ законодательства позволил выделить структуру данного режима, взаимосвязанными элементами которого являются режимы въезда, выезда, транзитного проезда, временного пребывания, временного и постоянного проживания иностранцев, а также предложить научно обоснованные меры по его совершенствованию.

В разделе 3.3 «Административно-правовой режим вынужденной миграции» рассматриваются особенности режима вынужденной миграции, проводится сравнительный анализ международного и национального законодательства в указанной сфере, предлагаются меры по дальнейшему совершенствованию законодательства в сфере вынужденной миграции. Данный режим определяется спецификой правовых отношений, складывающихся при вынужденной миграции: необходимостью не только обеспечивать национальные интересы, но и выполнять принятые международные обязательства.

Четвертая глава диссертации «Полномочия органов внутренних дел по обеспечению административно-правового режима миграции иностранцев в Республике Беларусь» состоит из трех разделов.

В разделе 4.1 «Содержание и структура полномочий органов внутренних дел по обеспечению административно-правового режима миграции иностранцев в Республике Беларусь» выделяются и исследуются содержание и структура полномочий ОВД в сфере обеспечения АПРМИ. С целью их систематизации и установления роли ОВД в обеспечении АПРМИ проведена классификация данных полномочий с использованием такого критерия как функциональное содержание деятельности ОВД. На основании проведенного анализа установлено, что ОВД в сфере обеспечения АПРМИ наделены следующими полномочиями: по установлению режима (нормотворчество); по ведению административных производств и осуществлению административных процедур; надзорными и контрольными; по применению мер принуждения.

В разделе 4.2 «Надзорные и контрольные полномочия органов внутренних дел по обеспечению административно-правового режима миграции иностранцев в Республике Беларусь» рассматриваются надзорные и контрольные полномочия ОВД в сфере обеспечения АПРМИ. На основе проведенного анализа содержания данных полномочий установлено, что первостепенное значение в обеспечении АПРМИ имеют надзорные полномочия, направленные на достижение целей и задач АПРМИ. Основной целью контрольных полномочий является организация деятельности ОВД по осуществлению миграционного надзора.

В разделе 4.3 «Полномочия органов внутренних дел по применению мер принуждения при обеспечении административно-правового режима миграции иностранцев в Республике Беларусь» исследуются полномочия ОВД по применению мер принуждения в сфере обеспечения АПРМИ. Анализ сущности и содержания данных полномочий позволил провести их классификацию на основании критериев функционального содержания и целевой направленности, предложить меры по совершенствованию миграционного и административно-деликтного законодательства, а также правоприменительной деятельности. В частности, обосновывается необходимость дополнения КоАП главой 23¹, устанавливающей ответственность иностранцев и граждан Республики Беларусь за нарушение миграционного законодательства, предлагается авторская концепция применения высылки и определяются критерии наложения административного взыскания в виде депортации.

Заключение

Основные научные результаты диссертации:

1. На основании анализа выявленных особенностей правового регулирования миграции иностранцев, мнений ученых, применяя историко-правовой и сравнительно-правовой методы исследования, выделены этапы становления и развития института миграции: зарождения, содержащий древнебелорусский (IX в. - первая половина XIII в.) и белорусско-литовский (вторая половина XIII в. - XVIII в.) периоды; систематизации, состоящий из имперского (время вхождения в состав Российской империи, XVIII в. - 1917 г.) и советского (1917-1991 гг.) периодов; комплексности, включающий период белорусской государственности (с 1991 г. по настоящее время).

В древнебелорусский период этапа зарождения в международных договорах появились первые нормы права, обеспечивающие свободное передвижение иностранных купцов. В белорусско-литовский период происходит законодательное закрепление правовых норм, направленных на упорядочение миграции населения, формируются основы миграционной политики: контроль за въездом и пребыванием в стране иностранных подданных, свободный выезд за пределы государства привилегированных сословий, разрешительный порядок передвижения внутри страны феодально-зависимого населения. На данном этапе правовые нормы, регулирующие миграцию, закреплялись в различных нормативных правовых актах.

Имперский период этапа систематизации характеризуется принятием специализированных нормативных правовых актов в сфере миграции, формированием паспортной системы, государственных структур, занимающихся вопросами регулирования миграции. В советский период 1917-1991 гг. происходили становление и развитие советской паспортно-визовой системы, создание специализированных органов исполнительной власти, реализующих нормы института миграции, осуществляющих контроль за миграцией населения и применение мер принуждения.

После обретения Республикой Беларусь государственного суверенитета институт миграции населения поднялся на качественно новую ступень развития: уровень правового регулирования миграции населения стал соответствовать мировым стандартам; принят комплекс разноуровневых нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере миграции; получило развитие правовое регулирование отдельных видов миграционных перемещений: вынужденной и трудовой миграции; создана централизованная система управления миграцией. Однако высокий уровень современных миграционных процессов, порождающий рост негативных последствий и угроз, усложнение и дифференциация общественных отношений, связанных с миграцией, обусловливают необходимость дальнейшего совершенствования миграционного законодательства. Изучение генезиса института миграции позволило сделать вывод, что развитие миграционного законодательства должно происходить на концептуально новом уровне. Мер по совершенствованию отдельных нормативных правовых актов в сфере миграции уже недостаточно. Во-первых, в законодательстве необходимо определить цели, задачи и принципы государственной миграционной политики Республики Беларусь, во-вторых, миграционное законодательство следует систематизировать. Приоритетным направлением совершенствования миграционного законодательства является принятие Концепции миграционной политики Республики Беларусь и Миграционного кодекса [4-А; 10-А; 11-А; 22-А; 27-А; 29-А].

2. На основе использования современных научных методов исследования, анализа зарубежного законодательства, мнений и представлений ученых различных отраслей знаний о таком сложном социально-правовом явлении, как миграция населения, выработаны новые практикоориентированные определения понятий «миграция иностранцев», «незаконная миграция», «законно находящийся в Республике Беларусь иностранец», «незаконно находящийся в Республике Беларусь иностранец»:

2.1. исходя из анализа понятийного аппарата института миграции, а также целей работы, определен термин «миграция иностранцев», под которым понимается въезд иностранцев по различным причинам и целям из других государств в Республику Беларусь, пребывание (проживание) иностранцев в Республике Беларусь, транзитный проезд иностранцев через территорию Республики Беларусь, а также выезд иностранцев из Республики Беларусь в другие государства;

2.2. с учетом рассмотрения миграционных перемещений через призму законности сформулированы определения следующих понятий:

незаконная миграция - въезд иностранцев в Республику Беларусь, пребывание (проживание) иностранцев в Республике Беларусь, транзитный проезд иностранцев через территорию Республики Беларусь, а также выезд иностранцев из Республики Беларусь в другие государства в нарушение действующего законодательства;

законно находящийся в Республике Беларусь иностранец - лицо, имеющее разрешение на постоянное проживание в Республике Беларусь и действительный вид на жительство, либо действующее разрешение на временное проживание в Республике Беларусь, либо регистрацию по месту временного пребывания в Республике Беларусь, либо основания на временное пребывание в Республике Беларусь без регистрации, либо разрешение на транзитный проезд через территорию Республики Беларусь;

незаконно находящийся в Республике Беларусь иностранец - лицо, нарушившее правила въезда в Республику Беларусь и(или) выезда из Республики Беларусь, либо правила временного пребывания, либо правила временного проживания, либо правила постоянного проживания на территории Республики Беларусь, либо уклоняющееся от выезда из Республике Беларусь по истечении разрешенного срока пребывания (проживания), либо включенное в Список лиц, въезд которых в Республику Беларусь запрещен или нежелателен, либо нарушившее правила транзитного проезда через территорию Республики Беларусь.

Учет приведенных определений позволит обеспечить единообразное понимание данных понятий правоохранительными органами и единые подходы в правоприменительной деятельности [1-А; 3-А; 4-А; 7-А].

3. Исходя из сущностно-содержательного анализа правовых режимов, выявлены характерные признаки и структура АПРМИ, определены понятие и виды АПРМИ. В соответствии с авторским определением, административно-правовой режим миграции иностранцев в Республике Беларусь - особый порядок правового регулирования, направленный на обеспечение законности миграции иностранцев, использование положительных аспектов миграции для социально-экономического и демографического развития Республики Беларусь, противодействие незаконной миграции, установленный системой взаимосвязанных правовых норм и обеспечиваемый комплексом правоприменительных, контрольных, надзорных и принудительных мер.

В зависимости от правового статуса субъектов в АПРМИ выделяются режимы добровольной и вынужденной миграции иностранцев; исходя из стадий миграционного процесса - режимы въезда, выезда, транзитного проезда, временного пребывания, временного проживания, постоянного проживания.

Данные определения и классификации направлены на уточнение теоретических взглядов на правовую природу АПРМИ, позволяют отразить многообразие общественных отношений в области миграции иностранцев, определить роль и место каждого вида в системе АПРМИ, служат теоретической основой развития законодательства и практики его применения [4-А; 5-А; 6-А; 12-А; 25-А].

4. В рамках проведенного исследования разработана концепция Миграционного кодекса. В соответствии с предлагаемой концепцией Миграционный кодекс должен состоять из двух частей: Общей и Особенной.

В Общей части должны быть определены цели, задачи и принципы Миграционного кодекса, цели, принципы и основные направления государственной миграционной политики Республики Беларусь, полномочия Президента, правительства, органов государственного управления Республики Беларусь в области миграции, закреплен понятийный аппарат.

В Особенной части необходимо регламентировать вопросы правового регулирования миграции:

основания и порядок въезда в Республику Беларусь и выезда из Республики Беларусь;

транзитного проезда иностранцев через территорию Республики Беларусь;

основания и порядок временного пребывания, временного и постоянного проживания иностранцев в Республике Беларусь;

особенности государственного регулирования и управления в области вынужденной и внешней трудовой миграции;

систему мер принуждения в области миграции; основания и порядок приобретения и прекращения гражданства Республики Беларусь;

полномочия государственных органов по вопросам гражданства Республики Беларусь;

гарантии реализации прав и свобод в сфере миграции.

Принятие Миграционного кодекса позволит устранить дублирование норм и пробелы в действующем миграционном законодательстве, уменьшить его объем, обеспечить комплексный подход к решению вопросов, связанных с миграцией, закрепить цели, задачи и принципы миграционного законодательства, основные категории и понятия в сфере миграции, определить субъекты миграционных правоотношений, полномочия органов государственного управления, категории мигрантов, их права и обязанности, порядок их въезда, пребывания и проживания на территории страны [4-А; 12-А; 32-А].

5. Разработана основанная на критерии функционального содержания деятельности классификация полномочий ОВД в сфере обеспечения АПРМИ, включающая: 1) полномочия по установлению режима (нормотворчество); 2) полномочия на ведение административных производств и осуществление административных процедур; 3) надзорные и контрольные полномочия; 4) полномочия по применению мер принуждения.

ОВД осуществляют административные производства: по реализации законодательства о правовом положении иностранцев, по реализации законодательства о вынужденной миграции, по реализации законодательства о внешней трудовой миграции, по реализации законодательства о гражданстве, по применению мер принуждения.

Административные процедуры, осуществляемые ОВД в сфере обеспечения АПРМИ, в зависимости от характера предпринимаемых действий и их результатов, можно классифицировать на следующие группы:

административные процедуры по легализации иностранцев в Республике Беларусь (регистрация временно пребывающих иностранцев, выдача разрешения на временное проживание, выдача разрешения на постоянное проживание и т.п.);

административные процедуры по выдаче и обмену документов, удостоверяющих личность (вида на жительство, удостоверения беженца, свидетельства о регистрации ходатайства о предоставлении статуса беженца или дополнительной защиты в Республике Беларусь и т.п.);

административные процедуры, направленные на реализацию отдельных прав и обязанностей иностранцев (выдача специального разрешения на право занятия трудовой деятельностью в Республике Беларусь иностранцу, проездного документа, специального разрешения на право осуществления разовой реализации товаров на рынках и в иных местах иностранцу, временно пребывающему либо временно проживающему в Республике Беларусь, выдача визы на выезд из Республики Беларусь и т.п.).

Настоящая классификация позволяет структурировать полномочия ОВД в области обеспечения АПРМИ, направлена на повышение эффективности деятельности ОВД в данной сфере [2-А; 8-А; 13-А; 14-А].

6. Разработаны предложения по совершенствованию законодательства Республики Беларусь в сфере миграции и повышению эффективности деятельности ОВД в сфере обеспечения АПРМИ:

6.1. по внесению изменений и дополнений в КоАП и ПИКоАП:

КоАП дополнить главой 23¹ «Административные правонарушения против установленного режима Государственной границы Республики Беларусь и режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Республики Беларусь», включающей 17 статей, устанавливающих ответственность иностранцев и граждан Республики Беларусь за различные нарушения миграционного законодательства;

внести изменения и дополнения в ст. 3.6, 3.11, 3.25, 3.30 ПИКоАП, что позволит закрепить полномочия ОВД, органов пограничной службы, органов государственной безопасности на составление протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 23¹ КоАП.

Данное предложение даст возможность дифференцировать ответственность в зависимости от субъекта и характера правонарушения, получить объективную информацию о характере нарушений законодательства о правовом положении иностранцев, закрепить новые составы правонарушений, устранить проблемы в фиксации правонарушений, обеспечить единообразную правоприменительную практику, а также сократить альтернативную подведомственность дел по данным правонарушениям [9-А; 12-А; 16-А; 26-А];

6.2. по внесению изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь»:

ст. 1 дополнить определениями терминов «миграция», «миграция иностранцев», «миграционный надзор», «незаконная миграция», «законно находящийся в Республике Беларусь иностранец», «незаконно находящийся в Республике Беларусь иностранец», «принимающая сторона» [1-А; 3-А; 4-А; 7-А; 13-А; 19-А];

часть первую ст. 30 дополнить таким основанием для отказа во въезде в Республику Беларусь, как несоответствие заявленной цели въезда иностранца в Республику Беларусь основанию для въезда [5-А];

часть третью ст. 39 изложить в новой редакции с целью закрепления обязанности временно пребывающего иностранца выехать из Республики Беларусь до истечения разрешенного срока пребывания без регистрации или истечения срока регистрации либо зарегистрироваться (продлить регистрацию), получить разрешение на временное либо постоянное проживание [17-А];

часть первую ст. 41 изложить в новой редакции с целью увеличения срока пребывания иностранцев в Республике Беларусь без регистрации [17-А];

часть пятую ст. 41 изложить в новой редакции с целью упрощения порядка регистрации иностранцев в Республике Беларусь: заявление о регистрации иностранца по месту пребывания может быть подано непосредственно в орган регистрации, либо посредством информационных ресурсов Министерства внутренних дел, или единого портала электронных услуг общегосударственной автоматизированной информационной системы [5-А; 17-А];

ст. 43 исключить, что позволит создать централизованную систему регистрации временно пребывающих иностранцев, оставив полномочия на регистрацию органам внутренних дел и Министерству иностранных дел [17-А];

дополнить ст. 53 частями восьмой и девятой, что позволит закрепить обязанность постоянно проживающего иностранца ежегодно уведомлять орган внутренних дел по месту жительства о своем проживании в Республике Беларусь, и ввести ответственность за неисполнение данной обязанности [6-А];

часть первую ст. 65 изложить в новой редакции, дополнив ее таким основанием для высылки, как интересы общественной безопасности [15-А; 30-А];

ст. 66 дополнить частью второй, что позволит закрепить ответственность иностранца за неисполнение постановления о высылке в добровольном порядке [15-А; 16-А];

часть вторую ст. 68 дополнить таким основанием для прекращения высылки, как вынесение решения о депортации иностранца [15-А];

часть первую ст. 69 изложить в новой редакции, устанавливающей обязанность по возмещению расходов, связанных с высылкой, на принимающую сторону [15-А];

часть вторую ст. 72 изложить в новой редакции, что позволит сократить срок подачи жалобы на решения государственных органов Республики Беларусь о высылке в вышестоящий государственный орган в течение пяти дней со дня ознакомления иностранца с таким решением [15-А];

6.3. по внесению изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной защиты, убежища и временной защиты в Республике Беларусь»:

исключить абзац третий части второй ст. 53, в соответствии с которым иностранцу, ходатайствующему о защите, отказывается в предоставлении статуса беженца, если он осужден в Республике Беларусь за совершение преступления, отнесенного УК Республики Беларусь к категории особо тяжких, и судимость не снята или не погашена, в целях согласования норм Закона с абзацем «b» пункта «F» ст. 1 Конвенции 1951 г., согласно которому положения Конвенции не распространяются на лиц, совершивших тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей ему убежище, и до того, как он был допущен в эту страну [8-А];

абзац четвертый части четвертой ст. 53 изложить в новой редакции, закрепляющей дополнительные гарантии соблюдения прав вынужденных мигрантов, включив критерий возможности обращения с ходатайством в третьей безопасной стране [8-А];

6.4. внести изменения и дополнения в ряд иных нормативных правовых актов:

в п. 10, 12, 22, 23, 24 Правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь, утвержденных постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20 января 2006 г. №73, с целью совершенствования и упрощения процедуры регистрации временно пребывающих иностранцев, аннулирования разрешения на временное проживание иностранцев в Республике Беларусь [17-А];

внести изменения и дополнения в пункты 25, 27, 29 Положения о порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на постоянное проживание в Республике Беларусь, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 3 февраля 2006 г. №144, в целях совершенствования процедуры аннулирования разрешения на постоянное проживание [6-А];

внести изменения и дополнения в пункты 3 и 9 Положения о порядке осуществления высылки иностранных граждан и лиц без гражданства из Республики Беларусь, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 3 февраля 2006 г. №146, в целях установления такого вида решения, принимаемого по результатам рассмотрения вопроса о высылке, как «нецелесообразность высылки», а также для закрепления в качестве основания для высылки иностранцев из Республики Беларусь в интересах здоровья населения Республики Беларусь ходатайства органов здравоохранения при выявлении социально опасных заболеваний [15-А];

6.5. внедрить в практическую деятельность органов внутренних дел: рекомендации по применению высылки из Республики Беларусь (приложение З к работе); критерии обоснования наложения административного взыскания в виде депортации (приложение И к работе).

Рекомендации по практическому использованию результатов

1. Полученные теоретические выводы, предложения и рекомендации:

использованы при подготовке проектов нормативных правовых актов (акт Департамента по гражданству и миграции МВД Республики Беларусь):

Закона Республики Беларусь от 04 января 2010 г. «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» (в редакции Закона от 20 июля 2016 г.) - определение понятия «разрешение на временное проживание» изложено в новой редакции;

Указа Президента Республики Беларусь от 26 апреля 2010 г. №200 «Об административных процедурах, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан» (в редакции Указа от 20 января 2017 г. №21) - в подп. 12.12.2 п. 12 определены лица, имеющие право подавать заявление на выдачу документа о многократном приглашении иностранца в Республику Беларусь;

Закона Республики Беларусь от 23 июня 2008 года «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной защиты, убежища и временной защиты в Республике Беларусь» (в редакции от 20.07.2016) - исключено такое основание для отказа в предоставлении статуса беженца и (или) дополнительной защиты, как возникновение опасения преследования вследствие совершения иностранцем добровольных действий после того, как он покинул государство гражданской принадлежности либо прежнего обычного места жительства; кроме того иностранцы, которым предоставлен статус беженца, получили право на медицинское обслуживание наравне с гражданами Республики Беларусь;

внедрены в практическую деятельность органов внутренних дел Республики Беларусь в форме (акт ДГиМ МВД Республики Беларусь): учебного пособия «Органы внутренних дел в реализации института миграции и убежища» (Минск: Академия МВД, 2014, 203 с.); пособия «Особенности ведения административного процесса по ст. 23.55 КоАП Республики Беларусь» (Минск: Академия МВД, 2015, 54 с.); методических рекомендаций по применению высылки из Республики Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства;

внедрены в образовательный процесс: (акты УО «Академия МВД Республики Беларусь», Международного учебного центра подготовки, повышения квалификации и переподготовки кадров в сфере миграции и противодействия торговле людьми УО «Академия МВД Республики Беларусь», УО «Могилевский институт МВД Республики Беларусь», Академии ФСИН России) в форме подготовленных учебных и иных пособий, научных статей, включенных в перечень рекомендованной литературы по учебным дисциплинам, разработанных учебных программ, созданных тестирующих комплексов, электронного учебно-методического комплекса по учебной дисциплине «ОВД Республики Беларусь в реализации института миграции и убежища», методических рекомендаций по изучению учебных дисциплин «Деятельность органов внутренних дел в области гражданства и миграции», «Органы внутренних дел в реализации института миграции и убежища».

2. Результаты проведенного исследования могут быть использованы:

в законотворческой деятельности Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, нормотворческой деятельности МВД Республики Беларусь при подготовке проектов о внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь от 04 января 2010 г. «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», постановления Совета Министров Республики Беларусь: от 3 февраля 2006 г. №146 «Об утверждении положения о порядке осуществления высылки иностранных граждан и лиц без гражданства из Республики Беларусь…», от 3 февраля 2006 г. №144 «Об утверждении положения о порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на постоянное проживание в Республике Беларусь» и от 26 января 2006 г. №73 «Об утверждении Правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», КоАП, ПИКоАП и др. (акты ДГиМ МВД Республики Беларусь, справка Палаты представителей Национального собрания);

...