Российское сервисное государство: теоретические основы и государственная стратегия обеспечения частных и публичных интересов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Российское сервисное государство: теоретические основы и государственная стратегия обеспечения частных и публичных интересов

Ахрамеева Ольга Владимировна, кандидат юридических наук, старший преподаватель, Юридический институт, ФГАО ВО "Север-Кавказский федеральный университет"

Аннотация

услуга сервисный государство фирма

Упоминание в речи слов «услуга», «сервис», «сервисное» всегда ассоциируется с товаром, товарно-денежными отношениями, потребителем и рынком, где происходит выбор товара. В правовом смысле названные выше понятия можно отнести к сфере частных интересов, тем самым противопоставляя их «государству» как сфере публичных отношений. Однако, новая эпоха - эпоха сервиса - получает активное распространение по всему миру именно в публичных отношениях. Автор взял за основу исследования и сравнения государственных программ и стратегий постнеклассическую концепцию публичных услуг, или как ее еще называют - теорию менеджеризма, рассматривая перевод некоторых государственных функций в частный сектор. Вместе с тем, сравнивая исходную теорию и ее российское воплощение, автор также рассматривает и иные, современные варианты этой теории, реализованные в разных странах. Автор рассматривает в статье, как соотносятся частные и публичные интересы при реализации концепции «сервисное государство», как определяется термины «услуга», «публичная услуга» и какое место они занимают в государстве, какие цели заложены в новых стратегических программах, как соотносятся государственные стратегии с концепцией «государство-фирма». Эта концепция представлена в книге Ханс-Адама II, Правящего Князя Лихтенштейна, «Государство в третьем тысячелетии». Для иллюстрации того, как концепция сервисного государства воплощается в российском государстве, автор рассматривает процедуры, используемые в арбитражном судопроизводстве, в нотариате и адвокатуре. Несмотря на преобладание рыночных аспектов в концепции сервисного государства, руководство Российской Федерации не предусматривает в программах передачу в частный сектор всех государственных функций. Кроме этого, автор выступает против использования концепции «государство-фирма», которая подкупает возможностью полного отказа от бюрократического аппарата, но, вместе с тем, предполагает сохранение в числе государственных лишь представительские функции на международной арене и функции арбитра между частными компаниями внутри страны. Однако применение в России, в огромной многонациональной федерации, метода, разработанного и применяемого в небольшом унитарном княжестве, невозможно. Это подтверждается уже принятым законодательством, регулирующим применение сервисных и информационных технологий, а также федеральными целевыми программами и государственными стратегиями, изложенными в посланиях Президента Российской Федерации.

Ключевые слова: государство-фирма, постнеклассическая доктрина услуг, публичная услуга, услуга, социальное государство, сервисное государство, послания Президента России, электронное правосудие, адвокатура, нотариат

Abstract

Akhrameeva Ol'ga Vladimirovna, PhD in Law, assistant, Department of Law, Stavropol State Agricultural University

Mentions of "service" are usually associated with goods, monetary and trade relations, customers and market, choice of goods. In the legal sense this term may be related to private interests as opposed to public relations and state. However, the new age - the age of service is actively spread around the globe in the sphere of public relations. The author based her studies upon analysis and comparison of state programs and strategies, as well as on the post-neo-classical concept of public services (also known as managerism theory) regarding transfer of some public functions into the private sector of economy. At the same time comparing the basic theory and its Russian implementation, the author also analyzes other modern possibilities for this theory, as implemented in different states. The author shows how public and private interests are correlated in the implementation of the concept of service states, and how the terms "service", "public service" are defined and what place they take within the state, what goals are set into the new strategic programs, how public strategic programs and the concept of "state as a firm" are related. This concept is presented in the book by Hans-Adam II, Sovereign Prince (Fьrst) of Liechtenstein - "The State in the Third Millennium". In order to illustrate how the concept of service state is implemented in Russia, the author evaluates the procedures applied in the arbitration court proceedings, notariat and advocacy. In spite of domination of market aspects within the concept of service state, the leaders of the Russian Federation do not provide for the transfer of all of the state functions into the private sphere. Additionally, the author speaks against usage of the "state as a firm" concept, since it is attractive due to the possibility of complete abolishment of bureaucratic apparatus, but it provides only for the representative functions of the state in the international arena, and that of an arbitrator for the private companies in the domestic sphere. However, in Russia as a great multi-national federation, it is impossible to use the method which is developed and applied in a small unitary Principality - state. It is also supported by the legislation on service and information technologies and federal target programs and state strategies presented in the Addresses of the President of the Russian Federation.

Keywords: state as a firm, post-neo-classical services doctrine, public service, service, social state, service state, addresses of the President of the Russian Federati, electronic justice, advocacy, notariat

В научной литературе активно обсуждаются вопросы, касающиеся поиска наиболее эффективной модели участия государства в гражданском обороте. Однако в этом поиске нельзя не учитывать ряд обстоятельств, касающихся, прежде всего, комплексного характера правового регулирования рассматриваемых отношений, который учитывает и публично-правовые, и частноправовые аспекты предоставления помощи частным лицам, а также организации деятельности государственных (муниципальных) органов в данной сфере. Такое правовое регулирование основано на противоречивости частных и публичных интересов, которое осложняются не только их полярностью, но и необходимостью сохранения эффективного функционирования их участников (как государственных или муниципальных органов, так и частных лиц) в процессе реализации поставленных ими задач.

Поскольку речь идет, прежде всего, о функционировании государства и государственных органов в новых условиях, то представляется целесообразным рассмотреть соответствующую функцию российского государства, отвечающую за предоставление услуг.

Российская Федерация является социальным государством [1], поскольку одной из его основных обязанностей является обеспечение и защита прав и свобод человека, повышение уровня жизни граждан, формирование в обществе таких моделей поведения, которые были бы основаны на уважении к закону и соблюдении моральных предписаний. В соответствии с Конституцией российское государство обязано предоставить своим гражданам, а также лицам, находящимся на ее территории на законных основаниях, но не имеющим российского гражданства, услуги в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, охраны общественного порядка, социального обеспечения и т.д.

Однако в эту функцию входит обеспечение и поддержка не только незащищенных слоев населения страны, но и обеспечение высокого качества жизни всех его граждан, а также создание условий для их самостоятельного роста и предпринимательства. Следовательно, социальная функция также заключается в заботе о тех гражданах, которые создают богатства общества.

Представляется, что только в форме сервисного государства как особой системы взаимосвязи исполнительной власти с аппаратом управления возможна наиболее быстрая, четкая и качественная реализация данной функции, которая, являясь системой гарантий достойного жизнеобеспечения человека, соответствует демократическим принципам организации государства. Причем введение этой формы управления не повлечет изменений основ государства, наоборот - оперативность предоставления услуг государством укрепит организационно-правовые основы исполнительной власти.

Таким образом, с одной стороны должностные лица должны осуществлять такие правомерные действия, которые обеспечивают и защищают права граждан, создают благоприятные условия реализации ими своих субъективных прав. А с другой стороны - обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина связаны с удовлетворением частных интересов граждан и юридических лиц путем предоставления органами государственной власти и уполномоченными им субъектами разнообразных публичных услуг. Соответственно, в процессе осуществления частными лицами своих прав в большинстве случаев сочетаются интересы и государства, и частного лица.

Проблема разграничения частного и публичного - это вопрос отграничения вмешательства государства в сферу частных интересов. Принцип публичного права сплачивает общество, вносит определенность и планомерность во всю ту область жизни, к которой он применяется. Отнесение того или иного общественного явления к области частного или публичного права, как правило, закрепляется в нормативных правовых актах. Публичное - то, что относится к государству в целом, частное - то, что относится к любым его составным элементам.

Для однозначного понимания соотношения публичных и частных интересов при предоставлении услуг необходимо определиться с самим термином «услуга», а также ее видом - «публичная услуга».

Традиционно в словарях русского языка понятие «услуга» толкуется достаточно широко: любое действие по продаже товаров, изготовлению каких-либо объектов, по передаче в возмездное или безвозмездное пользование какой-либо вещи, а также по совершению действий по информированию, консультированию, правовому, бытовому обслуживанию граждан и многое другое. Такое понимание охватывает практически любое действие и не позволяет отличить одно действие от другого.

Нет однозначности и в нормативном закреплении понятия «услуги». Как отмечает А.В. Старовойтов, «в общем виде услуга определена в Межгосударственном стандарте ГОСТ 30335-95/ГОСТ Р 50646-94 «Услуги населению. Термины и определения» (введен в действие постановлением Госстандарта России от 12.03.1996 № 164) как «результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя по удовлетворению потребности потребителя» [2].

В статье 128 Гражданского кодекса Российской Федерации законодатель только указывает на процесс оказания услуг, но не раскрывает само понятие «услуга», так, «к объектам гражданских прав относятся вещи, включая наличные деньги и документарные ценные бумаги, иное имущество, в том числе безналичные денежные средства, бездокументарные ценные бумаги, имущественные права; результаты работ и оказание услуг ; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага»[3].

В части 5 статьи 38 Налогового кодекса Российской Федерации закреплено, что «услугой для целей налогообложения признается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности»[4].

В 2010 году был принят Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в котором государственная услуга определена как «деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги»[5].

Действующее законодательство России, а также проекты федеральных законодательных актов «исходят из понимания государственной услуги как деятельности по исполнению запроса граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, установлении юридических фактов, получении для их реализации в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, материальных и финансовых средств, а также предоставлении документированной информации по вопросам, включенным в Реестр государственных услуг» [2].

Такое многообразие трактовок и нормативных определений понятия «услуги» связано с многолетней дискуссией ученых о четких критериях для его определения.

Так, выявленное еще римскими юристами различие между работами и услугами не потеряло актуальности и на сегодняшний день. Краткое сравнение этих двух понятий приводит А.Ю. Кабалкин: «Услугой является действие, оказывающее помощь, пользу другому, а работой - занятие каким-либо делом, применение своего труда» [6], однако при этом, как им указывается, нет никаких оснований к резкому противопоставлению в гражданском праве понятий «услуга» и «работа».

Помимо сравнения с работой, в целях выявления отличительных особенностей рассматриваемого понятия, «услуги» сравнивают с «функцией». Причем традиционно в трудах ученых юристов [7] полномочия государства рассматривались исключительно как функции, и оказание государством публичных услуг населению являлось по своей сути функцией государства. Так, Л.И. Петражицкий основывался на том, что если рассматривать государство как данность, то неважно, какими путями оно достигнуто, и такое понятие, как государственные услуги, самоисключается. Так как «государственная власть есть <…> социально-служебная власть…» [8]. «Государственная власть основана на выполнении своих обязанностей перед своими гражданами исключительно и во имя их блага, а также обеспечивает исполнение всеми своих обязанностей, неважно гражданин ты или служащий» [9].

Общественно-полезные свойства осуществления государством своих функций были подчеркнуты еще в начале прошлого века [10]. Признание того, что государство создано для оказания услуг гражданам, что удовлетворение потребностей граждан - основная цель существования государства, обеспечивает приоритет прав человека как высшей ценности, определяющей смысл и содержание деятельности государственных органов.

Таким образом, социализация государства (то есть преобладание социального направления в деятельности государства) приводит к тому, что именно оно оказывается главным источником, поставщиком основных средств, необходимых для жизни. Государство служит частному интересу, выступая в роли подателя благ, и тем самым изменяет своему публичному предназначению. Но подобное служение государства частному интересу изменяет публичному предназначению государства. Ведь ненормально и гибельно для общества, когда, к примеру, родители не способны самостоятельно обеспечить ребенка и выполняют свои функции за счет государства. В результате ответственность перекладывается на государство, а гражданская инициатива исчезает. Гражданин превращается в потребителя (в настоящее время подобной, по своей сути паразитической, моделью по отношению к государству пользуются многие эмигранты в «благополучных» западноевропейских странах).

Подобные «перекосы» в обязанностях и действиях государства, а также их последствия рассмотрены в теории публичных услуг, которая уже долгое время относится к числу наиболее дискуссионных не только для ученых и представителей государственной власти, но и гражданского общества в целом. Всю совокупность взглядов и подходов правоведов в настоящее время рассматривают с позиции трех доктринальных подходов к пониманию публичных услуг: классического (модерна), неклассического (постмодерна) и постнеклассического (постпостмодерна).

Так, для классической теории публичных услуг определяющим является ее государственное начало, определяющими в публичных услугах являются интересы государства, а осуществляются они исключительно за счет публичных финансов и т.д. [10].

В постмодернистской доктрине противопоставляются покровительственное отношение государства к свои гражданам и эгоистические интересы преимущественно проблемных слоев общества. Данная концепция, которая ставит человека, его права и свободы во главу угла, считает их приоритетными в развитии государства. В частности, ст. 2 Конституции России гарантирует: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» [1].

Согласно данной концепции понимания сущности публичных услуг государство из адресата их получения превращается в инструмент их оказания. Государство становится социально ориентированным, направляет свою деятельность на оказание услуг социально незащищенным слоям населения, весьма нередко в ущерб другим слоям общества и за счет их публичных интересов. Более того, публичные услуги в пользу незащищенных слоев общества возводятся в ранг конституционных социально-экономических прав этих слоев, причем вне зависимости от участия в создании этих общественных благ. Кроме этого, требуется не просто предоставление благ, а таких благ, которые бы позволяли обеспечить им существование, отвечающее не только человеческому достоинству, но и достигнутому обществом в целом уровню материального благосостояния. Это незамедлительно стало причиной значительного снижения мотивации производства публичных благ, падения темпов развития производительности общественно полезного труда, обернулось торможением роста возможностей для гражданского общества и правового государства предоставлять адекватные возрастающим публичным потребностям публичные услуги.

В постнеклассической теории категория «публичные услуги» приобретает, наконец, свое естественное содержание [11], она получает свое обоснование в середине XX в. На государственном уровне впервые она была закреплена в Конституции ФРГ, после военного времени. Согласно этой доктрине, во-первых, классический и неклассический критерий признания публичных услуг государством был заменен критерием подлинно публичной цели этих услуг. Во-вторых, тогда впервые официально была признана необходимость рыночного подхода к механизму регулирования публичных услуг, использования с этой целью не только публичных, но и частных финансов [12]. В-третьих, адресатом публичных услуг провозглашается гражданское общество в целом, а не отдельные его слои.

Помимо указанных адресатов услуг, государственной ответственности за предоставление услуг, особенность их предоставления в соответствии с указанной доктриной заключается в том, что эти услуги могут осуществляться либо в публично-правовой форме (органами государственной власти, местного самоуправления, адвокатурой и нотариатом), либо в частноправовой форме (сфера гражданского права). Связано это, прежде всего, с отрицательным отношением к бюрократической машине, с большим объемом предоставляемых услуг и, как следствие, большими государственными финансовыми затратами. Поэтому значительную часть услуг (услуги в сфере образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, культуры и т. п.) органы государственной власти и органы местного самоуправления оказывают не непосредственно, а через профильные государственные учреждения и организации, соответственно, особое внимание должно быть уделено проблематике передачи функций по предоставлению государственных услуг в негосударственный сектор.

Подобная передача допускается законодательством в административном порядке (преимущественно специально создаваемой структуре) на договорной основе. Другой вариант передачи функции по оказанию государственных услуг негосударственным структурам предстает как следствие политического решения об уходе или сокращении воздействия государства на регулирование того или иного вида отношений. В таком случае регулирование отношений в этой сфере отдается в негосударственный сектор.

На сегодняшний день очень важно, чтобы законодательство, регулирующее отношения в сфере государственных услуг, создавало правовые основы для внедрения эффективных механизмов оказания услуг, стимулировало использование внутренних резервов. Причем нормативно-правовое регулирование государственных услуг должно исходить из потребностей граждан, юридических лиц, общества в целом. Подобное делегирование имеет еще одну положительную особенность для частного оборота - правоотношение в области централизованного регулирования (т.н. «бюрократическая машина») характеризуется неравенством субъектов, правоотношение в области децентрализации (частный оборот) предполагает их равенство [13]. Соответственно, предполагается, что при предоставлении государственным (муниципальным) органом услуг значительно усиливается интерес частный, но реализуемый в публичных правоотношениях [14].

Таким образом, под публичной услугой, оказываемой населению, можно понимать санкционированную государством деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, государственных и муниципальных предприятий и учреждений, иных публичных негосударственных субъектов (которым государство делегировало часть своих функций) по предоставлению населению благ в различных областях общественной жизни, по удовлетворению прав и законных интересов человека и гражданина на платной или бесплатной основе. А если быть кратким, то публичная услуга - это благо, которое предоставляется неограниченному кругу лиц самим государством через государственные органы, либо субъектами, которым государство делегировало эти полномочия.

Таким образом, называя «публичной услугой» любую законную деятельность государственного или муниципального служащего, мы указываем, что главным предназначением этой деятельности с позиции государства является конкретный конечный результат, который приносит пользу народу государства в целом и каждому ее гражданину.

Такое отношение к государственной (муниципальной) службе и со стороны самих служащих, и со стороны потребителей услуг должно привести к эффективной, результативной службе, к исключению безразличного отношения к результатам работы. А это, в свою очередь, приведет к удовлетворенности как граждан, так и самих служащих от результатов деятельности по реализации соответствующих задач государства.

«Кроме того, через систему госуслуг мы формируем единое коллективное сознание взаимоуважения, когда должностное лицо в установленные сроки с улыбкой и почтением выдает лицензию, а предприятие на основе этой лицензии для этого же лица и всего народа с гордостью производит высококачественную продукцию, товар. Таким образом, усиливается понимание всех членов общества прочной взаимной связи друг с другом, появляется общее желание жить качественно, поступательно и позитивно. Уже сегодня ясно, что государственная машина создана не столько для принуждения, а сколько для обеспечения, удовлетворения интересов, нужд, потребностей населения. И это должен прочувствовать каждый человек и гражданин в нашей стране.

Более того, считаем, не стоит забывать, что весь государственный аппарат содержится налогоплательщиками, которые вправе ожидать за свои деньги качественную работу, услугу. А властные полномочия даны должностным лицам в первую очередь для того, чтобы они с их помощью постоянно совершенствовали законы, пресекали нарушения, укрепляли дисциплину госслужбы и структуру власти в целях дальнейшего, более эффективного предоставления услуг населению»[15].

Идея создания сервисного государства в России все больше прослеживается в политике нынешней власти. Так, в современной Российской Федерации развитие института публичных услуг населению связано с принятием в 1993 году Конституции, а также с формированием в середине 1990-х годов гражданского законодательства Российской Федерации. Очередной этап административной реформы, начавшийся в 2000 году, стал важной вехой в становлении института оказания публичных услуг, который ориентируется на постнеклассическую доктрину с обязательным участием в этом процессе государства или субъекта, уполномоченного государством на оказание публичной услуги.

Помимо такого условия функционирования сервисного государства, как делегирование полномочий, необходимым условием его эффективности являются современные процедуры предоставления услуг, в частности современные технологии.

О необходимости внедрения и активного использования таких процедур предоставления услуг указывалось еще в послании Президента Российской Федерации 2009 года, в котором отмечалась такая приоритетная задача, как «развитие стратегических и информационных технологий. В России должен быть в полном объёме задействован потенциал суперкомпьютеров, суперкомпьютерных систем, которые объединены высокоскоростными каналами передачи данных<…> для завоевания <…> конкурентных позиций мы обязаны настойчиво работать» [16], модернизировать государственный сектор, создать долгосрочные стимулы к повышению качества оказываемых услуг.

В бюджетном послании Президента Российской Федерации [17] определено обеспечение кардинального повышения качества предоставления гражданам государственных услуг, модернизация сети оказания услуг гражданам за счет бюджетных средств. Кроме того, в этом послании отдельно указано, что необходимо определить сферы, в которых целесообразен переход от производства услуг государством к их приобретению в интересах граждан на конкурентном рынке, и начать соответствующие преобразования.

Еще ранее, в 2005 году, главой государства ставилась задача создать благоприятные условия для иностранных инвестиций, в связи с чем необходимо проводить изменения в законодательстве, но такие, чтобы нововведения в законах были ясны и понятны для всех инвесторов. При этом главой государства безапелляционно указывается, «что в наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной <…> бюрократии» [18], что основная обязанность государства создать только лишь условия для развития экономических свобод, только лишь задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью [19].

В отношении отказа от бюрократического аппарата государств некоторыми теоретиками и государственными деятелями предлагается концепция «государство-фирма», в соответствии с которой государство должно отказаться от всех функций, кроме верховенства закона. «Крайне важно, чтобы государство концентрировалось на своей главной задаче - поддержании верховенства права, а также постепенно сложило с себя все те функции, которые были переданы ему за последние двести лет идеологиями национализма и социализма. Передача всех этих функций частному бизнесу или местным общинам создаст условия для уменьшения количества законов и правил и концентрирования на боле общих и правовых указаниях. Местные общины обычно намного ближе стоят к таким проблемам, как социальная поддержка и благосостояние, кроме того, они в большинстве случаев могут распознать проблему на раннем этапе и решить ее быстрее, без соблюдения многочисленных правил и бюрократизма» [20, с.148].

Нельзя не согласиться и со следующим аргументом в отношении уменьшения или ликвидации бюрократического аппарата: большое число государственных законов порождает необходимость их проверять, что влечет создание проверяющих структур, а это, в свою очередь, приводит к увеличению государственного аппарата. «Это дорогостоящий процесс и он оплачивается деньгами налогоплательщиков <… >. Распределение ресурсов, а также, товаров, услуг и прочее [курсивом добавлено мною - О.А.] посредством рынка гораздо более справедливо и эффективно, чем через громоздкую, медленную, а зачастую и коррумпированную государственную бюрократию <…>. Государство должно только контролировать рынок и, если потребуется, только изменять то или иное регулирование, которое потребует больших или меньших средств налогоплательщиков» [20, с. 144].

Однако не стоит забывать, что для государства весьма пагубно оставлять рынок на саморегулирование. Наше государство в первом «рыночном» десятилетии пыталось реализовать это в полном объеме, однако с такими плачевными результатами, которые не поддаются урегулированию современным законодательством, вот уже полтора десятилетия. И не последнюю отрицательную роль в этом сыграли противоречивость и неясность законодательства.

Сам реализатор концепции «государства-фирмы», Правящий Князь Лихтенштейна, указывает, что «недостаточно создать традиционные государства, основывающиеся на верховенстве права, представительной демократии и монополии в пределах своей территории <…>. Процесс трансформации государства из полубога в обслуживающую компанию возможен, только если прямая демократия займет место демократии представительной и если государственная монополия в пределах своей территории будет разрушена правом местных общин на самоопределение» [20, с. 271]. Вместе с тем он же указывает, что «предложенную модель государства легче реализовать в развивающихся государствах, чем в высокоразвитых странах» [20, с. 267]. При этом дополнительно отмечаем, что предложенную модель государства-компании невозможно реализовать и в крупных многонациональных странах, поскольку в таких странах невозможно столь эффективно реализовать право общин на самоопределение, как это могут сделать в малых государствах. В нашей стране уже есть плачевный опыт реализации лозунга «берите суверенитета, сколько хотите».

Тем не менее некоторые аспекты этой концепции, особенно те, которые основаны на общей теории сервисного государства, вполне возможно эффективно применить в нашей стране. В частности, следующее предложение Правящего Князя может быть использовано не только нашей страной, но и другими странами вне зависимости от формы государства и применяемых концепций. «Так как компании платят прямые и косвенные налоги, сборы, взносы в социальные фонды и т.д., на соответствующие государственные и местные органы должна быть возложена обязанность в той или иной степени бесплатно консультировать компании… Если правила противоречат друг другу, должно применяться такое правило, которое ставит налогоплательщика в более благоприятное положение. Только в этом случае можно говорить о том, что государство и местные общины служат людям, а не грабят их. Если государство издает неясные и противоречивые <…> законы, то ответственность должно нести оно…» [20, с.146-147], а не гражданин.

Делегирование части государственных полномочий негосударственным образованиям, использование информационных технологий для доступа граждан к государственным услугам и прочие аспекты сервисного государства указываются в государственных стратегиях и закрепляются в законодательстве. Так, в послании Президента Российской Федерации 2010 года указывается, что «модернизация создаёт умную экономику, но модернизация требует и умной политики, обеспечивающей условия для всестороннего обновления жизни общества. Нам необходимы новые стандарты в деятельности органов госуправления и оказании публичных услуг <…>. Мы оптимизируем систему оказания государственных и муниципальных услуг. Уже сегодня во многих регионах можно, не выходя из дома, подать электронное заявление на получение паспорта, узнать размер своих пенсионных накоплений. Поставить же на учёт личный транспорт, пройти техосмотр, получить водительские права сегодня можно вне зависимости от места постоянной регистрации гражданина, но в пределах своего региона.

Остальные правила вступят в силу в следующем году или через год. Важнейшее из этих правил - соблюдение принципа одного окна. Люди не должны собирать бумажки, бегая по разным присутственным местам…»[19].

В послании Президента России 2011 года говориться, что «завершается полномасштабный переход к бесконтактным технологиям документооборота при реализации государственных функций и оказании публичных услуг населению.

С 1 июля следующего года на электронное межведомственное взаимодействие должны перейти все регионы и многие муниципалитеты. Расширяются возможности граждан получать многие государственные и муниципальные услуги дистанционно, в том числе через использование соответствующего интернет-портала и с помощью универсальных электронных карт. Уже через несколько месяцев их пользователями станут миллионы людей из самых разных - включая отдаленные - регионов нашей страны. Гражданам будет проще общаться с государством в режиме реального времени, экономить соответственно и время, и деньги, не говоря уже о том, что электронные технологии обеспечивают лучшую прозрачность, крайне необходимую для противодействия коррупции» [21].

В послании 2012 года Президент России снова указал, что «стержнем нашей экономической политики должна стать конкурентоспособность всех ключевых факторов ведения бизнеса в России: от доступных кредитов и стимулирующих налогов до удобных административных процедур (выделено мною - О.А.)…» [22].

К примеру, в судебной арбитражной системе активно используются упрощенные административные процедуры, бесконтактные технологии документооборота. Открытость правосудия получила импульс именно в контексте государственной политики расширения доступа к информации о работе госучреждений. Причем, в такой, казалось бы, закрытой и консервативной области по сравнению с иными государственными органами эта тенденция открытости нашла неожиданные способы реализации. Так, возможна подача искового заявления в электронной форме, но только посредством информационного ресурса «Мой Арбитр», а не по электронной почте. О чем на официальном сайте одного из судов размещено соответствующее объявление: «…24 сентября 2012 года вступает в законную силу Федеральный закон от 25.06.2012 № 86-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием упрощенного производства». Просим подавать исковые заявления, заявления и прилагаемые к таким заявлениям документы в порядке главы 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ в суд в электронном виде либо на бумажном носителе с приложением их копий в PDF формате на цифровом носителе»[23].

Также активно используется электронный ресурс по ознакомлению с судебными актами в сети Интернет на специальных сайтах, возможность отслеживания всех процессуальных действий по конкретному судебному делу. Примечательным является то, что если в начале процесса внедрения электронных процедур в судебное делопроизводство у сторон было лишь право использовать эти технологии, то сейчас использование данных электронных ресурсов переросло в их обязанность. Так, в арбитражном судопроизводстве после получения стороной первого извещения о деле в обязанности этой стороны входит отслеживание через сайт суда информации о движении дела. Не отстают от технических новинок и суды общей юрисдикции - в судах используется SMS-извещение сторон о дате и времени судебных заседаний самим судом [24].

Кроме названных электронных опций, активно используемых судебной ветвью власти, в концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20.09.2012 № 1735-р, в качестве приоритетного направления указано развитие информационно-коммуникационных технологий в Верховном Суде Российской Федерации и судах общей юрисдикции. А именно: упрощение процедур подачи в суд исковых заявлений, жалоб в электронном виде, получения копий документов и ознакомления с материалами дела; повышение качества работы судов за счет применения систем видео- и аудиопротоколирования хода судебных заседаний, программно-технических средств оцифровки документов и оборудования видеоконференц-связи.

В свою очередь, в отношении арбитражного судопроизводства указано, что предполагается дальнейшее расширение использования возможностей электронного правосудия: мобильного правосудия; создание мобильных подвижных офисов судей с применением видеоконференц-связи для проведения выездных заседаний в географически удаленных населенных пунктах страны. Это лишний раз подтверждает, насколько превосходят в техническом обеспечении арбитражные суды. Таким образом, до 2020 года поставлена цель - привести к единообразному информационно-техническому оснащению суды двух юрисдикций.

Еще раз повторимся о самом ярком достижении арбитражного судопроизводства - упрощенное производство. Хотя на первом этапе внедрения электронного правосудия и высказывались сомнения в скором внедрении информационных сервисов [25], но принятие Федерального закона от 27.07.2010 № 228-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» стало логичным закреплением всех достижений в работе по информатизации арбитражных судов. Были введены новации, предусматривающие возможность совершения ряда процессуальных действий в электронной форме, включая подачу документов в арбитражный суд через Интернет. В рамках совещаний и круглых столов, проводимых арбитражными судами на разных уровнях, обсуждаются вопросы применения судьями порядка упрощенного производства, предусмотренного Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, тем самым судебно-арбитражная практика своевременно реагирует на запросы современности.

Однако упрощенное производство - это не панацея, а лишь залог привлекательности отечественного судопроизводства, соответствия российского судопроизводства новейшим мировым технологиям взаимодействия и взаимоотношения. Если для хозяйствующих субъектов не вызывает никаких сложностей заключение договоров посредством электронной переписки, с применением электронной цифровой подписи, то этому уровню должно соответствовать и судопроизводство.

Не отстают от эффективного использования атрибутов сервисного государства и государственные органы - налоговые органы, таможня, Пенсионный фонд России и др., которые используют электронные каналы для доставки информации, необходимой для выполнения своих функций по отношению к физическим и юридическим лицам [5].

В еще большей степени такие формы взаимодействия реализуются российским небюджетным нотариатом посредством элементов электронного нотариата. В частности, в настоящее время функционирует Единая информационная система (ЕИС) [26], направленная на защиту имущественных прав граждан, на предотвращение мошеннических действий в сфере гражданского оборота, на повышение качества нотариальных услуг и прозрачности нотариальной деятельности, на формирование достоверной и современной отчётности о нотариальных действиях. ЕИС обеспечит дальнейшую интеграцию нотариата в единую систему межведомственного электронного взаимодействия.

Вместе с тем необходимо отметить, что и до этого небюджетный нотариат эффективно использовал электронное взаимодействие не только с российскими организациями (Сбербанк России, Росреестр и пр.), но и с зарубежными партнерами. А это лишний раз подтверждает, что в данной области уже имеется основа, обеспечивающая инвестиционную привлекательность России. Так, с января 2011 года российский нотариат присоединился к Международной нотариальной сети [27] в рамках Международного союза нотариата в целях ускоренного взаимодействия с зарубежными коллегами. Это позволяет направлять запросы в интересах сторон сделок иностранным нотариусам латинского нотариата в связи с находящимися нотариальными производствами.

Поскольку сфера межгосударственных отношений как никакая другая характеризуется обязанностью создавать все необходимые условия для эффективного и безупречного взаимодействия частных лиц между собою, то в мировой практике реализуются задачи по упрощению и ускорению оказания этого вида помощи благодаря многоотраслевой совместной деятельности государств, а также развитию современных технологий. И используемые технологии в нотариальной среде яркое тому подтверждение.

Кроме нотариусов оказать международную правовую помощь могут и адвокаты, руководствуясь Конвенцией о вручении судебных и внесудебных документов по гражданским и торговым делам 1956 г. (далее - Конвенция 1965 г.), также используя атрибуты сервисного государства.

Однако, хотя российская адвокатура и имеет схожую организацию и функциональное назначение с зарубежными коллегами, но по объему полномочий может от них отличаться, поэтому при взаимодействии с иностранными коллегами необходимо учитывать разъяснения адвокатского сообщества [28]. Помимо общих рекомендаций в отношении оформления запросов, они содержат разъяснения и в отношении альтернативных средств связи: «Дух и буква Гаагских конвенций не представляют препятствий для использования данных технологий, а применение и действие таких конвенций могут быть и далее усовершенствованы с помощью таковых <…>. Следует рассматривать все возможные способы использования указанных технологий для достижения конечных целей своих действий» [28, раздел 4].

Но в отличие от латинского нотариального сообщества, которое может напрямую взаимодействовать с зарубежными коллегами, адвокатам при непосредственном общении по Конвенции 1965 г. приходится общаться через Центральный орган иностранного государства. В частности, адвокат оформляет строго предусмотренный данной Конвенцией формуляр на одном из официальных языков Конвенции (английский или французский), скрепляет своей печатью, а в качестве дополнительной информации может приложить копии документов, извлечений из российского законодательства, свидетельствующие о полномочии адвоката на запрос. Данный запрос направляется в компетентный орган иностранного государства, указанный на официальном сайте Гаагской конференции, по вопросам частного права (минуя территориальные органы Минюста России, т.к. Гаагские конвенции предусматривают сокращение путей пересылки документов).

Поскольку адвокатское сообщество ввиду специфики сферы деятельности является динамично развивающимся, то создание электронного ресурса международного общения с зарубежными коллегами аналогичного нотариальному является одним из залогов эффективности.

Хотя международные соглашения и упорядочили формы, процедуры, методы вручения или получения информации путем их упрощения, используя атрибуты сервисного государства, но само электронное взаимодействие в этой сфере применяется крайне редко. Причем это может касаться только лишь межведомственного взаимодействия, в частности, между странами СНГ, или, как уже было сказано, внутри отдельного профессионального сообщества (нотариат и адвокатура).

Таким образом, эффективность реализации концепции сервисного государства зависит от эффективного использования информационных технологий теми лицами, которые обязаны предоставить услуги, и теми лицами, которые желают эти услуги получить, и от того, насколько всесторонне эти лица используют достижения информационных технологий, зависит отнесение данного государства к числу сервисных государств.

Сегодня очень важно, чтобы законодательство, регулирующее отношения в сфере публичных услуг, создавало правовые основы для внедрения эффективных механизмов оказания услуг, стимулировало использование всех резервов - технологических и информационных всеми сторонами процесса получения услуг. Такое нормативно-правовое регулирование публичных услуг должно исходить из потребностей граждан, юридических лиц и общества в целом, и Российская Федерация, даже в качестве сервисного государства, будет продолжать нормативно регулировать все аспекты внедрения сервисного государства и не оставит их на саморегулирование.

Библиография

1.Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. № 237, 25.12.1993.

2.Старовойтов А.В. Публичные услуги в социальной сфере: понятие, виды, предоставление // http://tgpo.tomsk.ru/analytics/43.htm (18.06.2010)

3.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 27.12.2009, с изм. от 08.05.2010) //Российская газета, № 238-239, 08.12.1994.

4.Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 09.03.2010) // Российская газета, № 148-149, 06.08.1998.

5.Федеральный закон от 27.07.2010 г. №210-ФЗ «Об организации предо-ставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ, 02.08.2010, № 31, ст. 4179.

6.Кабалкин А.Ю. Договор возмездного оказания услуг // Российская юстиция. 1998. № 4. С. 15.

7.Аверьянов В.Б. Организация аппарата государственного управления. Киев. 1985; Бачило И.Л. Организация советского управления: правовые проблемы. М., 1984; Бахрах Д.Н. Структура аппарата управления. Свердловск, 1983; Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. М., 1969; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972; Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968; Юсупов В.А. Право и советское государственное управление (административно-правовой аспект проблемы). Казань. 1976 и другие.

8.Петражицкий Л.И. Теория государства и права в связи с теорий нрав-ственности. Том 1. С-Петербург. 1909. С. 217.

9.Петражицкий Л.И. Теория государства и права с связи с теорий нрав-ственности. Том 2. 1910. С-Петербург. С. 728-743.

10.Кистяковский Б.А. Философия и социология права. СПб., 1998. С. 542.

11.Пацуркивский П.С. Эволюция категории «публичные услуги» // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник / под общ.ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой.-ВолтерсКлувер, 2007 г.

12.Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ.ред. Л.А. Окунькова. М., 2001. Т. 3. С. 585.

13.Черепахин Б.Б. К вопросу о частном и публичном праве. М.: ДЕ-ЮРЕ, 1994. С. 10.

14.Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления.//Журнал российского права, 2007, № 6.

15.О некоторых аспектах Сервисного государства // http://bolashak.kz/kz/blogs/blogs/record/250 (24.02.2014).

16.

Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.11.2009// http://kremlin.ru/transcripts/5979 (01.11.2013).

17.Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010-2012 годах».// Парламентская газета, № 28, 29.05.2009.

18.Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию от 25.04.2005 // СПС Консультант Плюс (01.11.2013).

19.Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 18.04.2002 «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // СПС Консультант Плюс (01.11.2013).

20.Государство в третьем тысячелетии: пер. с англ. / Князь Ханс-Адам II.- Москва: Инфотропик Медиа, 2012.- 320 с.

21.Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.11.2010// http://kremlin.ru/transcripts/9637 (01.11.2013).

22.Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 22.12.2011 // http://kremlin.ru/transcripts/14088 (01.11.2013).

23.Арбитражный суд Ставропольского края // http://stavropol.arbitr.ru (11.12.2013)

24.SMS-извещение участников судебных процессов в Ставропольском краевом суде формируется и отправляется нажатием одной клавиши клавиатуры // http://stavsud.ru/justice/show/260 (11.12.2013)

25.Борисова В.Ф. Проблемы и перспективы обращения в суд в электронной форме // Арбитражный и гражданский процесс. 2011; Мельниченко Р. Электронный адвокат // ЭЖ-Юрист. 2011. № 11. С. 13 // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 04.12.2013)

26.Федеральный закон от 02.10.2012 № 166-ФЗ «О внесении изменений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс (01.11.2013).

27.Нотариусы запустили Международную Нотариальную сеть // http://pravo.ru/news/view/47126/ (04.11.2013).

28.Методические рекомендации по применению Гаагских конвенций по вопросам международного частного права и международного гражданского процесса, одобренных Экспертно-методической комиссией Совета ФПА РФ 14.07.2012 г. // http://www.fparf.ru/resh/2012/metod_rekomendacii_p.htm (11.12.2013).

29.Байматов П.Н. Россия и Запад: конституционное право граждан на социальное обеспечение-индикатор социальности государства // Право и политика.-2014.-2.-C. 197-206. DOI: 10.7256/1811-9018.2014.2.10897.

30.Э. Ю. Аванесов. Основные подходы к понятию «образовательная услуга» и ее правовой природе // Право и политика. - 2011. - № 4.

31.Полотовская Е.Ю.. Проблема определения государственной (муниципальной) услуги, работы, функции // Административное и муниципальное право. - 2012. - № 1. - С. 104-107.

32.Е.В. Постникова. Эволюция правового регулирования свободы предоставления услуг в Европейском Союзе // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2012. - № 4. - С. 104-107.

33.Суглобов А.Е., Слободчиков Д.Н.. Налоговый потенциал в системе бюджетного регулирования: этапы развития и перспективы // Налоги и налогообложение. - 2009. - № 8.

34.Е. В. Надточий. Взаимодействие субъектов налоговых отношений в ходе выполнения обязанностей и реализации прав налогоплательщиками // Налоги и налогообложение. - 2012. - № 5. - С. 104-107.

35.Смышляев С.М.. Электронное государственное управление: региональный уровень электронного правительства // Актуальные проблемы российского права. - 2013. - № 3. - С. 104-107.

36.Ю.Б. Миндлин. Управление системой качества на предприятии сферы услуг // Тренды и управление. - 2013. - № 1. - С. 104-107. DOI: 10.7256/2307-9118.2013.01.12.

37.Ю. П. Липунцов. Организация инфраструктуры предоставления государственных электронных сервисов // Национальная безопасность / nota bene. - 2011. - № 4. - С. 104-107.

38.Ю. П. Липунцов. Управление идентификацией в электронном государстве: безопасность данных и неприкосновенность частной жизни // Национальная безопасность / nota bene. - 2011. - № 6. - С. 104-107.

39.Ю. П. Липунцов. Управление данными электронного государства // Национальная безопасность / nota bene. - 2011. - № 5. - С. 104-107.

40.М.Г. Васькова. Внутренние функции электронного государства (на примере Российской Федерации) // Право и политика. - 2009. - № 11

41.Байматов П.Н. Россия и Запад: конституционное право граждан на социальное обеспечение - индикатор социальности государства // Право и политика. - 2014. - 2. - C. 197 - 206. DOI: 10.7256/1811-9018.2014.2.10897.