Система управления Северным Кавказом в начале XX века: поиск новых методов и старые решения

Размещено на http://www.allbest.ru/

СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ СЕВЕРНЫМ КАВКАЗОМ В НАЧАЛЕ XX ВЕКА: ПОИСК НОВЫХ МЕТОДОВ И СТАРЫЕ РЕШЕНИЯ

Дарчиева С.В.

Аннотация

Конец XIX - начало XX вв. для Российской империи стал периодом одной из наиболее значительных социальных трансформаций, оказавшей определяющее воздействие на дальнейшее развитие российской государственности. Целью исследования является всестороннее изучение и обобщение опыта этой трансформации. Для достижения данной цели решаются следующие задачи: проанализированы процессы и механизмы взаимодействия центральных и местных органов государственной власти; определена их роль в решении социальных, экономических и политических проблем на Северном Кавказе в нач. XX вв.; показаны основные направления административно-политической деятельности центральной власти на Северном Кавказе в позднеимперский период. Результаты исследования могут послужить основанием для практических рекомендаций при выработке наиболее эффективной стратегии федерального управления в Северо-Кавказском регионе.

Ключевые слова: Российская империя, Северный Кавказ, Терская область, Совет министров, кавказский наместник.

Late XIX - early XX centuries became the period of some of the most significant social transformations for the Russian Empire, which had a decisive impact on the further development of the Russian statehood. The purpose of the study is to consider and summarize the experience of this transformation comprehensively. To achieve this goal, the following tasks are solved: Processes and mechanisms of interaction between central and local government bodies are analyzed; their role in solving social, economic and political problems in the North Caucasus in the beginning of XX centuries are determined; the main directions of administrative and political activity of the central government in the North Caucasus in the late imperial period are shown. The results of the study can serve as the basis for developing practical recommendations to create the most effective federal government strategy in the North Caucasus region.

Keywords: The Russian Empire, the North Caucasus, the Terek oblast, the Council of Ministers, the Caucasian governor.

Конец ХIХ - начало ХХ вв. стал для Российской империи периодом важных социально-экономических и политических трансформаций. Бурное развитие капитализма в 90-х годах XIX в. привело, с одной стороны, к небывалому промышленный подъёму, а с другой - к возникновению серьёзных проблем в общественно-политической жизни, где по-прежнему господствовала устаревшая политическая система. Иными словами, главной проблемой общественно-политической жизни становилось обострившееся противоречие между стремительно развивающимися производительными силами и пережившими своё время общественными институтами.

На Северном Кавказе проблема усугублялась национальным вопросом и крайне запутанными аграрными отношениями. Непродуманная политика центрального правительства, направленная на русификацию и унификацию управления нерусскими народами, только осложняла положение. В начале XX в. к национальному и земельному вопросам добавилось набиравшее силу и угрожавшее самим основам имперской России революционное движение. Указанные процессы неизбежно ставили центральную власть перед необходимостью выработки новых методов интеграции Кавказского края. В связи с этим весьма важным представляется рассмотрение правительственной политики на Кавказе в начале XX в.: опыт взаимодействия центральной власти и кавказской администрации, учитывая реалии современной внутриполитической жизни России, может оказаться востребованным и в наши дни.

Проблемы политической модернизации в позднеимперский период относится к наиболее актуальным и дискуссионным вопросам отечественной историографии. Среди широкого круга разноплановой литературы, анализирующей административные и политические преобразования на Кавказе в конце XIX - начале XX вв., можно выделить работы С.А. Айларовой [1], З.В. Кануковой [12], Е.И. Кобахидзе [13], Т.А. Невской, А.С. Кондрашевой [15], Д.И. Исмаил-Заде [8] и мн.др. В этих работах дается административно-правовой анализ направлений внутренней государственной политики, разрабатываемой по отношению к кавказскому краю. Авторы ввели источники из центральных и региональных архивохранилищ, проанализировали советскую и современную литературу.

В то же время особенности, характеризующие деятельность бюрократического аппарата империи в рассматриваемый период, можно понять только при изучении взаимоотношений, сложившихся между Советом министров, Думой и местной администрацией. В силу сказанного представляется вполне актуальным анализ совокупности административно-политических мер по управлению Кавказом, направленных на преодоление политической нестабильности в регионе в начале XX в.

Северный Кавказ испытал разные образцы управления, в которых преобладали то центробежные, то центростремительные тенденции. Разные подходы и методы в организации управления на Кавказе зачастую становились результатом сочетания и борьбы противоположных систем взглядов на кавказскую политику - централизма (политики российского правительства направленная на унификации и русификации национальных окраин ускоренными темпами) и регионализма (принцип постепенности центральной власти в политико-административных преобразованиях на вновь приобретенных территориях). Характерная для процесса регионализации, децентрализация, была несовместима с основными принципами российского государственного устройства. Поэтому, многочисленные предложения и планы по созданию на основе национального или административно-территориального принципов областей-автономий и выделения регионального уровня управления не имели шансов на осуществление. Решение вопроса национально-территориальной автономии и самоуправления входило в противоречие с идеями государственности, понимаемой по-имперски.

После присоединения Кавказа начался долгий и непростой процесс его интеграции в общероссийскую систему государственного управления. В 1882 г. данный регион стал одной из территориально-административных единиц империи: Кавказ управлялся централизованно из Санкт-Петербурга, а высший орган центрального управления возглавлял Главноначальствующий гражданской частью на Кавказе. Однако такая форма управления Кавказом оказалась совершенно неэффективной и привела к весьма негативным результатам [3, С. 156].

Итогом первой русской революции 1905-1907 гг. стал тяжёлый социально-политический кризис, охвативший не только центр, но и регионы огромной империи. В целом, к 1905 году конфликтогенность северокавказского региона обуславливалась сочетанием нескольких факторов, тесно переплетенных и усиливавших друг друга: географического (относительно небольшие размеры территории, с острой нехваткой пахотных земель), природно-климатического (тяжёлые условия горных ущелий, обеспечивавшие лишь минимальные средства существования), этнического (множество этносов на незначительном пространстве), социального (различные темпы и уровни социально-экономического развития местных обществ), конфессионального (христианство и ислам, зачастую переплетавшиеся с традиционными верованиями), психоментального (излишняя пассионарность некоторых этносов) [4, С. 49]. Кроме того, углублению социально-политических противоречий способствовал внутриполитический фактор (управление Кавказом из Петербурга).

В этой ситуации император и правительство приняли решение о возврате к регионально-наместническому управлению на кавказских территориях. Восстановление данного института было логичным, так как регион уже имел богатый административный опыт наместничества. 25 февраля 1905 г. Николай II издал указ "О восстановлении должности Наместника Кавказского", по сути, представлявший собой попытку центральной власти выстроить взаимоотношения с региональными властями в новом формате. Согласно "Указу", наместник наделялся весьма широкими полномочиями: он становился членом Госсовета и Совета министров, под его начало отдавали войска Кавказского военного округа, а также Терское и Кубанское казачьи войска. При этом наместник фактически не зависел от высших центральных органов государственной власти, а все правительственные учреждения края находились в его непосредственном подчинении. В его компетенции были назначение, ротация и увольнение должностных лиц в пределах края. Ни одно министерское предписание не могло иметь силу закона в крае без предварительного согласования с наместником [10, С. 32-34]. Этим же указом должность главноначальствующего на Кавказе упразднялась. После некоторых колебаний император назначил на должность наместника Иллариона Ивановича Воронцов-Дашкова, обладавшего колоссальным военным и административным опытом, знавшим на практике специфику края. В мемуарах командира кавказского конвоя полковника Н.А. Бигаева даётся яркая характеристика наместника: "Граф Воронцов-Дашков принял на свои "умные плечи" бремя управления Кавказом в буйное время революции, когда трудно было думать о каких бы то ни было реформах, но он, тем не менее, был преисполнен решимости осуществить намеченный им план коренных реформ в Кавказской жизни" [2, С. 413].

И.И. Воронцов-Дашков проявил ответственный и профессиональный подход к новому назначению. Прибыв на Кавказ в 1905 г., он подготовил программу так называемой "умиротворительной политики". После двух лет напряжённой работы И.И. Воронцова-Дашкова, типография Главного управления наместника издала в 1907 г. "Всеподданнейшую записку по управлению Кавказским краем" [3]. В "Записке" содержался детальный анализ ситуации в регионе, вскрывались причины неурядиц, а кроме того, определялись условия, необходимые для проведения административных и политических преобразований в крае.

Всеподданнейшая записка кавказского наместника рассматривалась Советом министров 10 и 17 июля 1907 г. По мнению Иллариона Ивановича, сложившаяся в период Кавказской войны система военно-народного управления потеряла свою эффективность, и в начале XX в. она уже совершенно "не отвечает ни общим государственным задачам, ни потребностям населения" [3, С. 123]. Наместник настаивал на том, что в Кавказском крае "должна быть применена та же система губернского управления, которая имеет быть выработана для внутренней России" [3, С. 127]. Далее Илларион Иванович указал, что местное руководство признавало необходимость упразднения военно-народной системы управления еще в 1883 г., однако, защитники этой системы указывали на несвоевременность и затягивали решение данного вопроса. Только в 1885 г. Госсовет принял решение об упразднении военно-народной системы управления в Тифлисе.

Выслушав предложения наместника, Совет министров признал их целесообразными, но решил, что "надлежащая оценка их может быть произведена лишь по выработке подробных законопроектов и выяснении на опыте начал общей общеимперской губернской реформы" [11, С. 705].

В "Записке" наместник ответил на поставленный императором еще в 1905 г. вопрос: "Выяснить, насколько необходимо, действительно, сохранение особого Кавказского Наместничества и в пределах каких правомочий должно быть установлено это отдельное управление Кавказом" [3, С. 157]. Иными словами, вопрос о наиболее приемлемой модели управления Кавказом для центральной власти по-прежнему оставался открытым. В Петербурге далеко не все были согласны с реставрацией института наместничества на Кавказе. Председатель Совета министров С.Ю. Витте в своём докладе императору оценивал работу наместника как неудовлетворительную. Отмечая его неспособность справиться с революционными настроениями и считая действия администрации края недостаточно энергичными, Витте предлагал разделить Кавказ на три генерал-губернаторства "сообразно географическому положению и особенностям населения, подчиненным наместнику" [5, C. 5.]. Однако упразднение Кавказского наместничества в этот сложный период Совет министров признавал также нецелесообразным, поскольку именно наместник вносит единство в деятельность различных отраслей местного управления [14, С. 85]. Смысл возникших между правительством и кавказским наместником разногласий заключался в том, что юридически наместник находился вне подчинения Совету министров, а по указу от 25 февраля 1905 г. наделялся еще "компетенциями и правом центрального правления" [9, С. 498]. Слишком большие полномочия и независимость действий наместника делали практически невозможным какой бы то ни было вариант официального урегулирования взаимоотношений наместника и правительства.

Не менее сложным были взаимоотношения у наместника с народными представителями Государственной думы. Пресловутый "кавказский запрос", работа по которому велась в Думе в ходе пяти заседаний с декабря 1908 г. по февраль 1909 г., показал существенные расхождения разных групп народных избранников и исполнительной власти в понимании того, какие цели центральная власть должна ставить перед собой в управлении краем и какими средствами эти цели могут быть достигнуты. По итогам заседаний народные представители предложили провести сенаторскую проверку деятельности администрации края, выделить Кубанскую и Терскую области из состава наместничества, обновить полицию и администрацию. В конечном итоге III Государственная дума приняла по кавказскому запросу формулу, по которой депутаты предлагали подчинить Совету министров управление Кавказом [7, С. 60]. власть государственный кавказ социальный

И.И. Воронцов-Дашкова считал Кавказское наместничество оптимальной формой управления Кавказом и выступал за его сохранение: "Необходима именно на месте такая власть, которая, сосредотачивая в себе…полномочия министров, была бы способна согласовывать в своих решениях начала общегосударственной политики с местными потребностями" [3, С. 158]. Необходимо особо отметить важную мысль наместника о том, что формировавшийся веками этнический и культурный мир Кавказа недопустимо игнорировать, а тем более унифицировать, искусственно подводя под общеимперские рамки. Но при этом наместник проводил генеральную линию на устранение самой основы сепаратистских устремлений народов края и сохранение единства государства.

Относительно замены власти наместника на власть генерал-губернаторов И.И. Воронцов-Дашков полагал, что в новых условиях генерал-губернатор не проявит должной компетенции и, как бы ни усиливались его права, вряд ли сможет что-либо сделать для решения важнейших вопросов края [3, С. 158-159]. Строго ограниченный рамками прав чиновника министерства внутренних дел и прямой зависимостью от центральных ведомств генерал-губернатор не мог обеспечить компетентный подход в деле разрешения самого широкого круга кавказских проблем: от кадрового вопроса до реформирования податной системы, что способствовало обострению противоречий между местным населением и российской властью [16, С. 189].

Кавказский наместник являлся убежденным сторонником регионалистского курса в управлении Кавказом. По его мнению, стремление централизовать управление огромной империей скрывало в себе угрозу разобщения [6, С. 72]. Избежать этого можно было, лишь развивая местное самоуправление и наделяя его дополнительными функциями. Примером для наместника служит опыт Великобритании: потеряв свои североамериканские владения, она полностью изменила колониальную политику, проявляя отныне большое внимание к местному самоуправлению и к потребностям отдельных колоний [3, С. 158].

Анализ системы центрального управления Кавказом в начале XX в. ясно показывал Иллариону Ивановичу необходимость проведения структурных преобразований самого института наместничества. Воронцов-Дашков уверен, что в современных условиях дезинтеграция усилий наместника и центрального правительства просто недопустимы. Напротив, деятельность наместника должна быть "приведена в тесную связь с общею деятельностью центрального правительства и строго с нею согласована" [3, С. 159]. Подобная координация и взаимодействие центральной и кавказской администрации, по мнению И.И. Воронцова-Дашкова, есть непременное условие эффективного управления краем. Он предлагал ввести наместника в состав Совета министров и одновременно включить в состав Совета наместника представителей правительства. Реализация этих планов, несомненно, несколько уменьшила бы степень самостоятельности наместника, но при этом позволила бы ему влиять на проводимую правительством политику в регионе. К сожалению, этим замыслам И.И. Воронцова-Дашкова не суждено было воплотиться в жизнь.

Итак, в течение длительной истории взаимоотношений России и Кавказа центральная власть стремилась адаптировать регион к общеимперской системе управления. Поиск наиболее приемлемой системы управления, борьба централистских и регионалистских тенденций в курсе российского правительства завершились возвратом к принципам регионализма, т.е. признанием местных особенностей края. Регионалистский подход в управлении явился самым продуктивным с точки зрения укрепления российской государственности на Кавказе. Управленческая стратегия И.И. Воронцова-Дашкова основываясь на стремлении к компромиссу в периоды острых ситуаций, отдавая тактическое предпочтение переговорам, а не радикальному их решению. Он чётко осознавал, что изжившая себя система управления национальными окраинами, стремившаяся диктаторскими методами унифицировать управления национальными окраинами, без какого-либо учёта местных особенностей в начале XX века уже не только не даёт ожидаемого результата, но и грозит непредсказуемыми разрушительными последствиями. Поиск компромисса и точек соприкосновения самых разных политических сил позволял Воронцову-Дашкову решать главную стратегическую задачу - сохранение целостности Кавказа в составе Российской империи. Политику кавказского наместника следует охарактеризовать как буржуазно-демократическую, по своему существу отвечавшую реалиям нового двадцатого века. Именно поэтому мы полагаем, что данный подход был единственно правильным в тех внутриполитических реалиях, в которых приходилось принимать решения Воронцову-Дашкову.

Список литературы

1. Айларова С.А. Общественная мысль народов Северного Кавказа в XIX веке: культурно-исторические проблемы модернизации / С. А Айларова.- Владикавказ: Изд-во СОГУ, 2003. - 366 с.

2. Бигаев Н.А. Последние Наместники Кавказа (в свете личных воспоминаний). 1902-1917. / Н.А. Бигаев // Д.И. Исмаил-Заде, И.И. Воронцов-Дашков. Кавказский Наместник. - М.: Центрполиграф, 2005. - 512 с.

3. Всеподданнейшая записка по управлению Кавказским краем генерал-адъютанта графа Воронцова-Дашкова. - Тифлис, 1907. - 164 с.

4. Гатагова Л.С. Кавказ после Кавказской войны: этноконфликтый аспект / Л.С. Гатагова // Россия и Кавказ - сквозь два столетия. Исторические чтения. СПб., 2001. - С. 47-57.

5. Государственный архив Российской Федерации. - Ф. 543. - Оп. 1. - Д. 460.

6. Дарчиева С.В. Государственная Дума Российской империи и вопросы экономического, политического и культурного развития Северного Кавказа (1906-1917 гг.) / С.В. Дарчиева - Владикавказ: ИПЦ СОИГСИ ВНЦ РАН И РСО-А, 2015. - 260 с.

7. Дарчиева С.В. Центральное и местное управление в Российской империи: проблемы взаимодействия Государственной думы, Совета министров и Кавказского наместничества (1905-1917 гг.) / С.В. Дарчиева // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - Тамбов, 2013. - № 10. - Часть 1. - С. 57-61.

8. Исмаил-Заде Д.И. Кавказский Наместник / Д.И. Исмаил-Заде, И.И. Воронцов-Дашков. - М.: Центрполиграф, 2005. - 512 с.

9. Дякин В.С. Национальный вопрос во внутренней политике царизма (XIX- начало XX в.) / С.В. Дякин. - СПб.: Лисс, 1998. - 1004 с.

10. Законодательные акты переходного времени 1904-1906гг./ под ред. Н.И. Лазаревского, 2-е изд. - СПб.: Право, 1907. - 733 с.

11. Кавказ и Российская империя: проекты, идеи, иллюзии и реальность. Начало XIX - начало XX вв. - СПб.: Звезда, 2005. - 720 с.

12. Канукова З.В. Исторический нарратив как средство укрепления российской государственности на Северном Кавказе / З.В. Канукова // Вестник Северо-Осетинского государственного университета имени Коста Левановича Хетагурова. - Владикавказ: Северо-Осетинский государственный университет им. К.Л. Хетагурова, 2016. - С. 57-61.

13. Кобахидзе Е.И. Осетия в системе государственно-административного управления Российской империи (последняя четверть XVIII - конец XIX в.): Историко-этнологический анализ / Е.И. Кобахидзе. - Владикавказ: Изд-во СОГУ, 2003. - 236 с.

14. Мачукаева Л.Ш. Проблемы политико-административного управления Северным Кавказом (1905-1914) / Л.Ш. Мачукаева // Трагедия Великой Державы: национальный вопрос и распад Советского Союза. - М.: Мысль, 2005. - С. 85-103.

15. Невская Т.А. Северный Кавказ. Традиционное общество и реформы (конец XVIII - начало XX вв.) / Т.А. Невская,А.С. Кондрашева. - Ставрополь: Северо-Кавказский федеральный университет, 2015. - 368 с.

16. Невская Т.А. Власть и реформы на Северном Кавказе (конец XIX - начало XX вв.) / Т.А. Невская, А.С. Кондрашева. - Ставрополь: СевКавГТУ, 2011. - 392 с.

Размещено на Allbest.ru