Оценка степени участия граждан в принятии бюджетных решений в регионе как инструмент экономической политики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оценка степени участия граждан в принятии бюджетных решений в регионе как инструмент экономической политики

Тимохина Е.А.

куратор проекта "Инициативное бюджетирование"

Комитета гражданских инициатив

г. Москва

Аннотация

В статье рассмотрены различные параметры инициативного бюджетирования и проанализирован зарубежный опыт оценок партиципаторного бюджетирования. Результатом исследования является предлагаемая автором модель рейтинга субъектов вовлеченности в инициативное бюджетирование, основанная на таких инструментах, как метод анализа иерархий и скоринг. Предложена шкала рейтингования субъектов по степени участия граждан в принятии бюджетных решений. Оценка степени участия граждан в принятии бюджетных решений рассмотрена как новый инструмент экономической политики

Ключевые слова: инициативное бюджетирование, рейтинг вовлеченности в инициативное бюджетирование, партисипаторное бюджетирование

Развитие институтов гражданского общества и повышение бюджетной эффективности требует новых инструментов экономической политики, еще относительно недавно казавшихся для России экзотичными. К таким инструментам можно отнести инициативное бюджетирование (далее - ИБ), которое предполагает вовлечение граждан в решение бюджетных вопросов, с обязательным участием органов региональной и федеральной властей при помощи государственных финансов. Очевиден факт взаимовыгодного сотрудничества населения и администраций муниципалитетов. Практика гражданского участия в определении приоритетов расходования бюджета может также повышать уверенность отдельных граждан и организаций в своих возможностях решать проблемы сообщества и вести переговоры с государственными организациями, быть подспорьем для граждан при создании местных волонтёрских и общественных организаций и т.д.

Оценка участия граждан в решении бюджетных вопросов, прежде всего, нужна самим регионам, поскольку она может привести к дополнительному экономическому эффекту - повышению инвестиционной привлекательности региона, облегчая проведение экономической политики. А рейтинг участия граждан в решении бюджетных вопросов, основанный на такой оценке, может стать важнейшим инструментом системы "гибкого мотивирования" к участию субъектов России, вовлечения граждан в процесс решения вопросов местного значения. Кроме того, с помощью такого рейтинга может быть сделана оценка состояния и уровня развития институциональной структуры российской экономики [1].

Участие граждан в принятии бюджетных решений. Привлечение граждан к решению бюджетных вопросов ранее вообще не рассматривалось, а ситуация нескоординированности действий всех участников этого процесса оставалась неизменной. Перелом ситуации произошел не так давно. Возникло движение, которое сегодня называют инициативным бюджетированием. Инициативное бюджетирование - совокупность практик вовлечения граждан в бюджетный процесс, объединенных общей идеологией гражданского участия, а также сфера государственного регулирования участия населения в определении и выборе проектов, финансируемых за счет расходов бюджета, и последующем контроле за реализацией отобранных проектов. В рамках ИБ формируются условия для проявления гражданами инициативы на всех этапах решения вопросов местного значения. Жители получают возможность формулировать актуальную повестку, участвовать в выработке решений, контролировать конкурсные процедуры и ход практической реализации проектов. Таким образом, обеспечивается оптимальный выбор приоритетов расходования бюджетных средств на региональном и местном уровне для решения проблем местного значения. Наибольшее влияние на формирование региональных практик ИБ в России оказали две модели: Программа поддержки местных инициатив (ППМИ) Всемирного банка и модель "партиципаторного бюджетирования", реализуемая проектной группой Европейского университета в Санкт-Петербурге при участии Фонда Кудрина по поддержке гражданских инициатив" [2, с.22].

Такое вовлечение граждан имеет ряд положительных эффектов, как для муниципальных, так и для региональных властей, а иногда эффект чувствуется даже на федеральном уровне. Эксперты Центра инициативного бюджетирования НИФИ Минфина России отмечают следующее: "Отдельную сопоставимую по сложности задачу представляет собой выявление и оценка эффектов инициативного бюджетирования. Для органов исполнительной власти в субъектах РФ, которые, как правило, выступают инициаторами запуска программ и практик, ключевым элементом целеполагания нередко является рост доверия к власти, который является неизменным следствием внедрения механизма широкого общественного участия в управленческий процесс. Частные эффекты, достигаемые с помощью ИБ, могут быть условно разделены на три группы: управленческие, экономические и социальные" [3, с.1396].

К экономическим эффектам относят:

- приоритезацию проблем (выбор гражданами приоритетных проектов, решающих наиболее острые проблемы поселений, выбранные самими гражданами, как инструмент оптимизации бюджетных расходов);

- финансовый ресурс (появляется дополнительный ресурс решения вопросов местного значения и альтернатива неработающему институту самообложения граждан);

- экономию бюджетных средств;

- удешевление стоимости объектов за счет участия граждан в подготовке проектной документации и реализации проектов;

- повышение эффективности бюджетных расходов;

- повышение финансовой грамотности, в том числе бюджетной;

- повышение инвестиционной привлекательности региона.

В разряд социальных эффектов относят следующие:

- воспитание ответственного гражданина и ответственного налогоплательщика;

- рост удовлетворенности качеством жизни, качеством объектов материальной инфраструктуры;

- развитие горизонтальных связей, развитие местных сообществ;

- борьба с "иждивенческими настроениями" через вовлечение граждан и бизнеса в софинансирование и участие в реализации проектов;

- снижение социальной напряженности.

Внедрение демократических бюджетных процедур в систему муниципального управления - один из способов профилактики протестных настроений, снижение оттока населения.

В разряд управленческих эффектов относят те изменения, "которые сопутствуют реализации практик и приводят к повышению качества управления на муниципальном и региональном уровнях. В частности, могут быть выделены следующие эффекты:

- повышение уровня компетенций сотрудников органов власти;

- формирование кадрового резерва для органов исполнительной и законодательной власти на субъектовом и местном уровне из числа гражданских активистов, представителей инициативных групп граждан" [3, с. 1397]. партиципаторный бюджетирование гражданин

Следует отметить, что конечной целью является достижение положительных вышеуказанных эффектов, для чего необходима разработка более сложных программ вовлечения граждан к участию в решении бюджетных вопросов. Соответственно, для их оценки потребуется тщательно проработанная методология. Кроме того, при правильной и продуманной организации участия граждан в решении бюджетных вопросов, власть может извлечь для себя дополнительные выгоды. Например, исследование 2011 г. о внедрении практики гражданского участия в определение бюджетных расходов в Англии [4], показало высокое значение не только правильной организации вовлечения граждан, но и обеспечения качественного исполнения принятых гражданами решений.

В России на сегодняшний день уже апробирован ряд практик инициативного бюджетирования, а более половины субъектов Российской Федерации уже имеют опыт реализации практик участия граждан в решении бюджетных вопросов. Одним из безусловных эффектов инициативного бюджетирования в нашей стране является формирование новых, современных компетенций у организаторов и активистов из числа граждан, участвующих в проектах ИБ. В числе этих компетенций, следует особо выделить умение организовать и развернуть процедуры подлинного участия граждан, работников органов власти в реализации выдвинутых проектов и софинансирования инициатив населением.

Участие и софинансирование стали неотъемлемыми чертами инициативного бюджетирования в России. Участие населения в инициировании, реализации и контроле обеспечивает выдвижение приоритетных для финансирования проектов, прозрачность бюджетных решений, экономию бюджетных средств, пристальный контроль за подрядчиками, бережную эксплуатацию созданных объектов, рост налоговых поступлений и т.д.

Как уже было отмечено, инициативное бюджетирование - это совокупность практик. На сегодняшний день список таких практик начинает только формироваться. Масштаб и темпы развертывание ИБ в России, проводимые мероприятия, в том числе на самом высоком уровне, говорят о перспективности и важности данного направления. Практика гражданского участия в определении приоритетов расходования бюджета может также повышать уверенность граждан и организаций в своих возможностях решать проблемы сообщества и вести переговоры с государственными организациями, быть подспорьем при создании местных волонтёрских и общественных организаций и т.д. Все эти факторы и вышеуказанные эффекты ИБ являются важными элементами проведения экономической политики. Резонно предположить, что оценка участия граждан в инициативном бюджетировании может стать новым инструментом экономической политики.

Оценка степени участия граждан в принятии бюджетных решений: необходимость и виды. В последнее время ИБ становится все более актуальным и используется муниципалитетами уже большинства субъектов Российской Федерации. Инициативное бюджетирование, повышая эффективность бюджетных расходов, положительно влияет на финансовую стабильность и облегчает проведение экономической политики. Естественным образом возникает потребность в оценке вовлеченности в инициативное бюджетирование.

Оценка участия граждан в решении бюджетных вопросов (далее - оценка), прежде всего, нужна самим регионам, поскольку она может стать дополнительным фактором повышения инвестиционной привлекательности региона. А рейтинг субъектов по степени участия граждан в принятии бюджетных решений, основанный на такой оценке, может стать важнейшим инструментом системы "гибкого мотивирования" к участию субъектов России, вовлечения граждан в процесс решения вопросов местного значения.

Ежегодно Центр инициативного бюджетирования НИФИ Минфина России проводит анализ информации в виде анкет, поступающих от субъектов. Краткая информация по его итогам отражается в докладе "Бюджет для граждан" Министерства финансов Российской Федерации.

Частный случай Оценки второй год подряд проводит Комитет гражданских инициатив, организуя конкурс лучшего проекта инициативного бюджетирования [5]. Несмотря на денежный приз, который можно получить, муниципалитеты не так активно заявляют о себе и о своих проектах. Таким образом, карта проектов на портале инициативного бюджетирования неполноценна, хотя и насчитывает около 1000 проектов. Несмотря на это, на портале отсутствует какая-либо Оценка. "Вопрос оценивания программ и практик инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации стал одним из наиболее актуальных вопросов развития процессов участия граждан в совершенствовании общественной инфраструктуры поселений, решении вопросов местного значения. Без разработки совершенной методологии оценки результатов невозможно говорить о выстраивании системы государственного регулирования в масштабах всей страны. Отсутствие возможности сопоставления достижений между субъектами Российской Федерации также затрудняет полноценное развитие инициативного бюджетирования" [3, с. 1393].

Принимая во внимание тот факт, что в России инициативное бюджетирование зародилось не так давно, что также является причиной отсутствия оценок, интересным представляется изучить зарубежный опыт.

В 2014 году авторы Дитер В. Беерман и Мария Амелина в своей работе "Влияет ли партиципаторное бюджетирование на децентрализацию общественных услуг?" [6] предложили первую экспериментальную оценку практик вовлечения граждан в определение приоритетов расходования бюджетных средств в разных странах. Они выяснили, что подобные практики влияют на повышение качества децентрализованных общественных услуг, собираемость местных налоговых поступлений, изменяет структуру расходов в пользу наиболее важных (по мнению граждан), а также повышает удовлетворенность граждан государственными услугами. Положительные результаты наблюдаются только в тех населенных пунктах, где система управления зрелая, политически и административно децентрализованная. Таким образом, имеют значение первоначальные условия и контекст реализации.

Оценку эффективности ПБ в ряде городов США и Канады проводили совместно консалтинговые организации Public Agenda и Participatory Budgeting Project. Ими были разработаны 15 индикаторов для оценки эффективности, улавливающие, по мнению авторов, самые важные элементы практики ПБ [7]. Индикаторы разработаны таким образом, чтобы оценивать воздействие ПБ в трех сферах: управление, гражданская и политическая жизнь, вовлечение и равноправие. С помощью данной методики консультанты проводили оценку эффективности проектов ПБ в разные периоды на протяжении нескольких лет в Нью-Йорке, Чикаго, Кембридже, Вальехо, Лонг Бич, Торонто и Гринсборо. Доклады с полученными результатами представлены на сайте Public Agenda [8]. Также, в Канаде в 2015 году проводилось еще одно исследование: по оценке эффективности пилотного проекта ПБ в трех районах Торонто - Окридж (Oakridge), Рустик (Rustics) и в 33 округе. Доклад под названием "Participatory Budgeting Pilot Evaluation" [9] подготовлен организацией Environics. В нем предложен комплексный подход к социологической оценке проектов.

В Шотландии в 2011 году опубликован доклад "Community Wellbeing Champions Initiative. Programme Level Evaluation Report" [10], в котором представлен подход к оценке 5 пилотных проектов в Шотландии на основе качественных социологических методов. Области, охваченные исследованием, включили в себя Файф (Fife), Саут-Ланаркшир (South Lanarkshire), Шетландские острова (Shetland Islands), Норт-Ланаркшир (North Lanarkshire) и Стерлинг (Stirling). Отличительной особенностью было то, что каждая из 5 пилотных областей проводила оценку самостоятельно, пользуясь методическими разработками, которые предоставили организаторы. В рамках общей методики каждая областная исследовательская группа могла модифицировать дизайн исследования, отталкиваясь от потребностей и интересов местного сообщества на данной конкретной территории.

В Бразилии в 2005 году был опубликован доклад "Assessment of Participatory Budgeting in Brazil" [11]. Его ключевой целью было измерить, в какой мере ПБ способствует эффективному и демократичному распределению ресурсов и вовлечению граждан в планирование и управление на местах. Доклад имеет отчетный характер: приведена статистика по разным городам, предложен ряд сравнительных диаграмм, предложены экспертные заключения об эффективности партиципаторного бюджетирования. В одном из разделов, посвященном методологии оценки экономических эффектов ПБ, авторы делают несколько концептуальных предположений о том, каким может быть дизайн подобного исследования. В докладе отмечено, что оценка экономических эффектов потребует присвоения различных весов тем целям, которые лежат в основе бюджетных расходов. Они могут быть как экономическими, так политическими, финансовыми или социальными.

В Великобритании также имеется опыт оценки партиципаторного бюджетирования. В 2010 году был издан промежуточный доклад "National Evaluation of Participatory Budgeting in England. Interim Evaluation Report", в котором разъяснено, как выстроена их система оценки. Через год, в 2011 г. Вышел финальный доклад "Communities in the driving seat: a study of Participatory Budgeting in England Final report" - в нем методология изложена более лаконично. Исследователи отдельно измеряли "outputs" (непосредственные результаты), "outcomes" (опосредованные результаты) и "impact" (отсроченное влияние). В отчете авторы отдельными блоками описывают:

? Исследовательские вопросы;

? Методы, которые могут быть использованы для того, чтобы выяснить ответы на эти исследовательские вопросы;

? Риски, которые могут возникнуть в ходе измерения.

По результатам анализа были сделаны выводы об основных препятствиях, которые возникают в ходе реализации ПБ и результативности практики.

Британское НКО "PB Unit" выпустило "Пособие для самостоятельной оценки партисипаторного бюджетирования" ("Participatory Budgeting Self-Evaluation Toolkit") [12], с помощью которого представители местных органов власти могут самостоятельно оценить эффективность ПБ, не прибегая к помощи консультантов. В данном руководстве представлены инструменты для планирования процесса и оценки ПБ, инструменты для сбора и анализа данных. Организаторам ПБ предлагается выбрать, какой уровень оценки для них является предпочтительным: минимальный, средний или максимальный, и затем следовать соответствующему алгоритму.

Следует указать Международное бюджетное партнерство (International Budget Partnership) и его методику составления известного индекса открытости бюджета (Open Budget Index). Оценку бюджетной открытости осуществляют независимые исследователи, проживающие в каждой из исследуемых стран. Им предлагается ответить на 140 вопросов, которые затем изучает анонимный эксперт. Правительства включенных в исследование стран имеют доступ к результатам и могут их комментировать, вносить замечания и предложения. Наибольшая часть вопросов касается объёмов бюджетной информации, которая доступна широкой общественности и размещается в восьми ключевых бюджетных документах. В последнем своем докладе Международное бюджетное партнерство акцентирует внимание на важности общественного участия в бюджетном процессе. Так, в 2017 году одним из 4 выводов в данной части отчета является: "В то время как новые формы участия в бюджетном процессе имеют потенциал для наведения мостов между гражданами и государствами, текущее состояние бюджетного участия во всем мире является недостаточным, достигнув показателя всего лишь в 12 из 100 баллов по нашему индексу" [13].

Практика гражданского участия в определении приоритетов расходования бюджета может также повышать уверенность отдельных граждан и организаций в своих возможностях решать проблемы сообщества и вести переговоры с государственными организациями, быть подспорьем для граждан создавать местные волонтёрские и общественные организации и т.д. Темпы, которыми развивается инициативное бюджетирование в России, подталкивает к необходимости проведения оценки степени участия граждан в решении бюджетных решений. По мнению автора, интересным представляется Оценка на уровне субъектов, а не программ или муниципалитетов, и впоследствии построение рейтинга субъектов по степени вовлеченности в инициативное бюджетирование. Существенным моментом в построении Оценки является присвоение рейтинга инициативного бюджетирования по шкале, а не ранжирование субъектов по порядку, как это делают мировые рейтинговые агентства. Например, кредитный рейтинг, который часто используется в работе финансовых институтов в ходе своей деятельности. "Каждое агентство применяет собственную методологию оценки кредитоспособности и выражает результат этого измерения с помощью особой рейтинговой шкалы. Обычно используется буквенная шкала, которая позволяет показать рейтинги, отражающие мнение агентства об относительном уровне кредитного риска в диапазоне, например, от "ААА" до "D"" [14].

Автор статьи предлагает проводить рейтингование вовлеченности в инициативное бюджетирование путем присвоения рейтинга субъектам Российской Федерации по следующей шкале: ИБ+++, ИБ++, ИБ+, ИБ, ИБ-, Б, где, соответственно, ИБ+++ наиболее эффективная реализация программы ИБ, (участие граждан в благоустройстве общественной инфраструктуры максимально, постоянно (во времени) и стабильно (по объему и охвату территории), а Б - отсутствие какой-либо региональной программы инициативного бюджетирования.

Для снижения субъективности рейтинга, в него могут включаться объективные характеристики объектов, которые поддаются измерению без влияния "человеческого фактора". Рейтинг в таком виде получил наименование скоринга, предполагающий оценивание на основе системы показателей и балльной оценки. Построению качественной оценки субъекта (по методологии скоринга) должна предшествовать оценка важности критериев по методу анализа иерархий (далее - МАИ). Метод анализа иерархий - методологическая основа для решения задач выбора альтернатив посредством их многокритериального рейтингования. Это метод последовательной расстановки приоритетов, в результате которой получают наилучшую (из имеющихся альтернатив) иерархию построения показателей (весовых коэффициентов) рейтинга. МАИ создан американским ученым Т. Саати и вырос в настоящее время в обширный междисциплинарный раздел науки, имеющий строгие математические и психологические обоснования и многочисленные приложения. "МАИ включает процедуры синтеза множественных суждений, получения приоритетности критериев и нахождения альтернативных решений" [15].

Основное применение метода - поддержка принятия решений посредством иерархической композиции задачи и рейтингования альтернативных решений. "В наиболее элементарном виде иерархия строится с вершины целей (с точки зрения управления), через промежуточные уровни (критерии, от которых зависят последние уровни) к самому низкому уровню (который обычно является перечнем альтернатив)" [16].

МАИ дает только способ рейтингования альтернатив, но не имеет внутренних средств для интерпретации рейтингов, то есть считается, что эксперт, принимающий решение, зная рейтинг возможных решений, должен в зависимости от ситуации сам сделать вывод. Это следует признать недостатком метода.

Заключение

Следует отметить, что построение такого рейтинга будет непростой задачей, поскольку ранжирование и присвоение весов будет сильно разниться между муниципалитетами в зависимости от их демографических характеристик, политической окраски власти, экономических возможностей и уровней жизни различных сегментов населения.

Принимая во внимание достигаемые эффекты от проведения инициативного бюджетирования, резонно предложить рассматривать ИБ как важный элемент при проведении экономической политики. Учитывая тот факт, что рейтинг вовлеченности в инициативное бюджетирование может добавить положительных эффектов для регионов и муниципалитетов Российской Федерации, оценку степени участия граждан в решении бюджетных вопросов целесообразно рассматривать как инструмент экономической политики.

Кроме того, по разным причинам, оценка инициативного бюджетирования стандартными методами экономического анализа не сможет уловить многогранные эффекты, поскольку суть ИБ главным образом заключается в расширении прав и возможностей граждан. Вне зависимости от того, какая конкретно методика будет использована, результаты, в конечном счете, окажутся напрямую зависящими от той субъективной ценности, которая будет присвоена социальной интеграции на фоне других целей.

Литература

1. Экономическая политика. Учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / Под ред. А.Н. Лякина. - М.: Юрайт, 2017. - 432 c.

2. Шульга И.Е., Вагин В.В., Хачатрян Г.Н., Сухова А.С., Шилов Л.А., Гаврилова Н.В., Шаповалова Н.А. Инициативное бюджетирование. Российский опыт в области участия граждан в решении вопросов местного значения. - М.: Алекс, 2017. - 124 с.

3. Вагин В.В., Гаврилова Н.В. Методология оценки программ и практик инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации // Финансовая аналитика: проблемы и решения. - 2017. - Т. 10, вып. 12. - С. 1393-1406.

4. Communities in the driving seat: a study of Participatory Budgeting in England. Final report / SQW, Cambridge Economic Associates, Geoff Fordham Associates. Department for Communities and Local Government. - London, 2011. - 242 р. - [Электронный документ] - https://assets.publishing.service.gov.uk/government/ uploads/system/uploads/attachment_data/file/6152/19932231.pdf

5. Портал по инициативному бюджетированию http://budget4me.ru/materials/2047122024ff11e7affa0242ac10f406/?type=announcement

6. Diether W. Beuermann, Maria Amelina. Does Participatory Budgeting Improve Decentralized Public Service Delivery? 2014 URL: https://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/6699/Does-Participatory-Budgeting-Improve-Decentralized-Public-Service-Delivery.pdf?sequence=1

7. 15 Key Metrics for Evaluating Participatory Budgeting. Public Agenda. November 10th, 2015. - [Электронный документ] - https://publicagenda.org/pages/15-key-metrics-for-evaluating-participatory-budgeting

8. Research and Evaluation of Participatory Budgeting in the U.S. and Canada. Public Agenda. - [Электронный документ] - https://www.publicagenda.org/pages/research-and-evaluation-of-participatory-budgeting-in-the-us-and-canada

9. Participatory Budgeting Pilot Evaluation. Environics Research / City of Toronto. - 2015. - December 2. - [Электронный документ] - http://www.toronto.ca/legdocs/ mmis/2016/bu/bgrd/backgroundfile-87192.pdf

10. Community Wellbeing Champions Initiative Programme Level Evaluation Report / Scottish Government and COSLA // Participatory Budgeting Unit. - 2011. - March. - [Электронный документ] - http://www.scdc.org.uk/media/resources/policy-and-practice/CWCI%20Programme%20evaluation%20report.pdf

11. Assessment of Participatory Budgeting in Brazil. Inter-American Development Bank, Sustainable Development Department. - Washington, D. C. April, 2005. - [Электронный документ] - http://bit.ly/2ldzDp6

12. Participatory Budgeting Self-Evaluation Toolkit. - PB Unit, 2011. - [Электронный документ] - https://pbnetwork.org.uk/wp-content/uploads/2016/02/PBunit-self-evaluation-Toolkit.pdf

13. Отчет о бюджетной открытости за 2017 год. - [Электронный документ] - https://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/open-budget-survey-2017-report-russian.pdf

14. Кредитный рейтинг и мировые рейтинговые агентства // РИА Новости - [Электронный документ] - https://ria.ru/spravka/20150724/1145948867.html

15. Саати Т.Л., Кернс Т. Аналитическое планирование: Организация систем. - М.: Радио и связь, 1993. - 224 с.

16. Пашкус В.Ю., Пашкус Н.А. Алгоритмизация матричных инструментов стратегического анализа и подходы к их применению в некоммерческом секторе экономики // Стратегический менеджмент. - 2011. - № 3. - С. 200-218.

Размещено на Allbest.ru