Процесс реквизиции в период действия особого административно-правового режима военного положения в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОЦЕСС РЕКВИЗИЦИИ В ПЕРИОД ДЕЙСТВИЯ ОСОБОГО АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА ВОЕННОГО ПОЛОЖЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Шнякина Татьяна Сергеевна кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета Министерства обороны Российской Федерации

Аннотация

В статье рассматриваются особенности применения реквизиции в период военного положения в Российской Федерации с позиций административного, военного и процессуального права.

Под процессом в обычном толковом словаре понимается ход, развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний в развитии чего-нибудь; порядок разбирательства судебных дел и административных дел, само такое дело [20, с. 627].

Административный процесс, в отличие от уголовного [7], гражданского [5] и арбитражного [3] процессов, в силу сложности и многоплановости материи самого административного права и соответствующих его спецификам процессуальных действий понимается и определяется в науке неоднозначно. Так, в теории российского права разработано две принципиальные концепции: концепция «узкого» толкования административного процесса - юрисдикционная и концепция «широкого» понимания - управленческая. Представители первой: Н.Г. Салищева, В.С. Тадевосян, А.П. Шергин, М.Я. Масленников, С.В. Кошлев, О.В. Чекалина и другие. Представители второй: В.Д.Сорокин, С.С. Студеникин, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, Л.Л. Попов и др. Как пишет А.В.Кирин, управленческая концепция административного процесса, в противовес юрисдикционной, ориентирована на включение в структуру административного процесса всех существующих управленческих производств и процедур в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, урегулированных в той или иной мере нормами административного права [18, с. 142].

Независимо от подходов в понимании и определении административного процесса, ему присущи внесудебная форма реализации, а также общие стадии производства (анализ ситуации и возбуждение производства; рассмотрение дела и принятие решения; исполнение принятого решения). При этом каждая из стадий административного процесса (производства) обладает самостоятельной процессуальной формой, является совокупностью необходимых и достаточных процессуальных действий, обладает конкретной процессуальной задачей, содержит особый круг участников производства, завершается принятием свойственного только данной стадии акта управления (или процессуального документа). В своей совокупности и каждая в отдельности стадии конкретного административного процесса характеризуют его особенности, общее и частное в сравнении с другими видами административного процесса и иными видами юридических процессов.

Применение реквизиции в период военного положения в Российской Федерации по своей сущности является процессуальным правовым отношением, выступает как управленческий процесс. Оно отвечает признакам именно административного производства, но при этом обладает специфическими особенностями в силу наличия в своем составе военного элемента и исключительности обстоятельств и условий возникновения, изменения и прекращения (относится к правовому явлению крайней необходимости).

Однако до настоящего времени ни обобщенно реквизицию, ни отдельно реквизицию в период военного положения в Российской Федерации не рассматривали с точки зрения их административно-процессуальной сущности.

Помимо всего прочего, не вносит положительного в понимание и определение реквизиции и современная судебная практика разрешения споров о наличии или отсутствии реквизиции в действиях государственных органов.

Так, например, схожий по своему содержанию спор о компенсации убытков, причиненных сносом аварийного здания по решению администрации, разрешается судами диаметрально противоположными способами.

В одном случае [16] судом было принято решение об отказе в производстве возмещения собственнику стоимости изъятого здания, ставшего аварийным в результате землетрясения и угрожающего жизни и здоровью граждан. Отказ мотивировался судом тем, что в указанном случае снос здания не является изъятием имущества в смысле ст. 242 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) [4]. Здание пострадало в результате стихийного бедствия, а значит, применяется ст. 211 ГК РФ, согласно которой риск случайной гибели или повреждения имущества несет его собственник. В другом случае [15] судом признается право собственника на компенсацию изъятого. Так, суд, сославшись на ст. 35 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция) [1], ст.ст. 242, 306 ГК РФ [4], пришел к выводу в аналогичной ситуации о том, что снос здания должен быть возмещен собственнику как реквизиция.

Е.В. Оболонкова [19], анализируя приведенные выше позиции судов, придерживается той точки зрения, что во всех случаях изъятия, производившиеся по решению государственных органов при наличии фактического основания - стихийного бедствия и цели - защиты интересов общества, должны признаваться реквизицией. В связи с чем ею поддерживается решение суда о необходимости возмещения стоимости снесенного здания, ставшего аварийным в результате стихийного бедствия, в порядке реквизиции. Однако Е.В. Оболонковой не учитывается одна важная особенность российской национальной реквизиции - ее экстренно-спасательный характер, что означает производство реквизиции в условиях чрезвычайной обстановки и для ликвидации чрезвычайных обстоятельств. Как только чрезвычайные обстоятельства ликвидированы или отпали сами собой, имущество подлежит возврату либо выплачивается возмещение его утраты. Оба варианта компенсации есть последствия проведенных спасательных мероприятий. Другими словами, не само имущество представляет опасность для общества, а нечто иное выступает в роли угрозы, само же имущество - средство нейтрализации этого «нечто» либо предотвращения угрозы этого «нечто». Следовательно, не представляется возможным считать снос аварийного здания реквизицией, так как само аварийное здание и является источником опасности для общества. В приведенных судебных примерах лицам, пострадавшим от стихийного бедствия, государством в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.дкабря 1994 г. № 68ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [8] должна была быть присуждена материальная помощь. Этот порядок нельзя отождествлять с реквизицией, так как государством не производилось изъятие имущества для использования его в процессе ликвидации чрезвычайной ситуации. Тем более, суд не должен был смешивать общие конституционные критерии ограничения прав собственников, предусмотренные ст. 35 Конституции, и специально применяемые согласно ч. 3 ст.ст 55, 56 Конституции «право необходимости» [1].

Итак, главной отличительной особенностью реквизиции в период военного положения в Российской Федерации, в отличие от иных смежных правовых явлений, выступает ее принадлежность к «праву необходимости государства» [17, с. 5-6], которое вводится только при угрозе агрессии или непосредственной агрессии против Российской Федерации и применяется исключительно для нейтрализации угрозы или ликвидации агрессии против Российской Федерации.

Применение реквизиции в период военного положения в Российской Федерации производится в целях, строго определенных законодательными актами. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции такой целью является обеспечение обороны страны и безопасности государства [1], согласно ст. 87 Конституции и Федеральному конституционному закону «О военном положении» - создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации [1; 2]. Кроме того, в первых пунктах ст.ст. 7, 8 Федерального конституционного закона «О военном положении» названа задача применения хозяйственной реквизиции в период военного положения в Российской Федерации - необходимость производства продукции, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения [2]. Целью реквизиции согласно ст. 51 Земельного кодекса Российской Федерации является защита жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с чрезвычайными обстоятельствами угроз [6]. Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» различает цели производства реквизиции, применяемой в период военного положения в Российской Федерации, в зависимости от собственников реквизируемого имущества: к организациям реквизиция применяется с целью реализации мобилизационного плана при любых обстоятельствах (т.е. в любое время), к гражданам - с целью обеспечения обороны и безопасности государства в обстоятельствах военного времени [9]. Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» предусматривает применение реквизиции с целью обеспечения обороны страны и безопасности государства [10].

Таким образом, уполномоченное должностное лицо (государственный орган) в период действия военного положения в Российской Федерации должно проанализировать сложившуюся ситуацию для принятия решения о необходимости и возможности применения реквизиции в той или иной обстановке. Анализ должен заключаться в правильной оценке фактических обстоятельств произошедшего (предполагаемого происшествия), в четком понимании невозможности обеспечить режим военного положения иными средствами, правильном выборе нормативной правовой базы, определяющей правовой режим сложившейся ситуации, правильном определении цели, сил и средств применения того или иного вида реквизиции в период военного положения в Российской Федерации.

Применение реквизиции в период военного положения в Российской Федерации осуществляется в условиях действия особого правового режима - режима военного положения в Российской Федерации, а также сопутствующих ему фактических обстоятельств (угроза обороне страны и безопасности государства, акт агрессии или его угрозы против Российской Федерации, ведение военных действий, ведение боевых действий, нехватка материального обеспечения конкретными видами военного имущества и др.). Согласно ст. 87 Конституции режим военного положения вводится в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации [1] и определяется Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. № 1ФКЗ «О военном положении» [2]. Непосредственно актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются:

- вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;

- бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;

- блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);

- нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска независимо от места их дислокации;

- действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;

- засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные актам агрессии, указанным в п. 2 ст. 3 названного федерального конституционного закона;

- другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН, равносильные актам агрессии, указанным в п. 2 ст. 3 названного федерального конституционного закона.

Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут также признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации.

Применение реквизиции в период военного положения в Российской Федерации основано на юридически властном начале и силе управленческого принуждения, т.е. достаточно односторонне-властного решения компетентного органа государственного управления (должностного лица), а согласие частного лица (наличие его гражданско-правовой воли) на применение реквизиции не имеет значения.

Законными основаниями для начала процесса применения реквизиции в период военного положения в Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. № 1ФКЗ «О военном положении» могут выступать федеральный закон, имеющий свою силу для территорий, на которых не введено военное положение или введено военное положение, но не ведутся военные действия, или указ (указы) Президента Российской Федерации - для территории, на которой введено военное положение, а также введено военное положение и ведутся военные действия [2].

Применение реквизиции в период военного положения в Российской Федерации направлено на достижение задач обеспечения обороны через разрешение конкретного индивидуального дела (реквизиционного дела) об изъятии имущества (или иной формы ограничения) и возмещении его стоимости, заключающегося в удовлетворении публичного интереса частными средствами, а иногда и силами.

Такое реквизиционное дело представляет собой возникший в сфере обеспечения государственной обороны вопрос, связанный с применением административно-правовых и военно-правовых норм и требующий в целях его разрешения распорядительных действий компетентных органов государственного управления и (или) их должностных лиц. В связи с чем объектом применения реквизиции в период военного положения в Российской Федерации будут выступать действия должностных лиц органов государственного управления и поведение граждан, у которых реквизируется имущество, а предметом реквизиции будет являться имущество, необходимое для создания условий по отражению или предотвращению агрессии против Российской Федерации. При этом чаще всего потребляемое имущество и скоропортящаяся продукция реквизируются безвозвратно, а непотребляемое (например, транспортные средства) и недвижимое имущество подлежат временному изъятию.

Имеется необходимость в определении имущества частных лиц, способного быть предметом реквизиции в период военного положения в Российской Федерации, а также запрещенного к реквизиции. На настоящий момент в Российской Федерации отсутствуют перечни таких видов имущества. Как представляется, названное обстоятельство объясняется отсутствием специального реквизиционного закона, устанавливающего сам порядок применения.

Проблему определения и отыскания имущества, необходимого для создания условий отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации в период военного положения в Российской Федерации, можно назвать проблемой заблаговременного учета и контроля имущества, подлежащего реквизиции.

На настоящий момент относительно разработан заблаговременный порядок учета транспортных средств для исполнения гражданами и организациями военно-транспортной обязанности, т.е. реквизиции транспортных средств. Указом Президента Российской Федерации от 2 января 1998 г. № 1175 утверждено Положение о военно-транспортной обязанности [11], согласно которому военно-транспортная обязанность исполняется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями в мирное время - путем проведения мероприятий, связанных с учетом транспортных средств, а также путем заблаговременной подготовки транспортных средств, предоставляемых войскам, формированиям и органам, и обеспечения работы этих транспортных средств в соответствии с мобилизационными заданиями; в период мобилизации и в военное время - путем предоставления войскам, формированиям и органам транспортных средств и обеспечения их работы в соответствии с мобилизационными заданиями. Гражданами военно-транспортная обязанность исполняется исключительно в военное время путем предоставления войскам, формированиям и органам тех транспортных средств, которые в них применяются. При этом гражданам выдаются документы, подтверждающие предоставление ими транспортных средств.

Перечни транспортных средств, предоставляемых организациями и гражданами, устанавливаются Министерством обороны Российской Федерации по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти [13; 14]. Ведение учета транспортных средств по указанным перечням возлагается на военные комиссариаты и на органы военного управления. Порядок учета таких транспортных средств определяется Минобороны России по согласованию с органами, осуществляющими государственную регистрацию транспортных средств [12]. Перечень владельцев транспортных средств, освобождаемых от предоставления транспортных средств, устанавливается Правительством Российской Федерации. Проверка технического состояния транспортных средств, предоставляемых войскам, формированиям и органам, проводится подразделениями Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации и другими органами государственного надзора и контроля за техническим состоянием транспортных средств в Российской Федерации с участием представителей войск, формирований и органов. Государственная регистрация, изменение регистрационных данных, снятие с учета транспортных средств, предоставляемых войскам, формированиям и органам, производятся по согласованию с военными комиссариатами (органами военного управления), осуществляющими их учет. Перечень мероприятий и обязательных требований, а также формы документов, определяющих мобилизационную готовность и обеспечение работы транспортных средств, предоставляемых войскам, формированиям и органам, определяются Минобороны России по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации с участием других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

Порядок, пункты передачи и сроки предоставления транспортных средств войскам, формированиям и органам устанавливаются Минобороны России. Организации обязаны предоставлять транспортные средства в специально установленные сроки в пунктах передачи с соответствующей документацией, в технически исправном состоянии, а также обеспеченными по нормам, определенным соответствующими нормативными правовыми актами Российской Федерации по вопросам военно-транспортной обязанности.

В отношении иного имущества ситуация с правовым регулированием учета имущества, подлежащего реквизиции, или оставляет желать лучшего, или в принципе невозможна в силу специфики частной жизни и сущности самого имущества (например, продуктов питания, предметов, предназначенных для личного бытового использования).

Применение реквизиции в период военного положения в Российской Федерации как административно-процессуальное отношение характеризуется особенностями его содержания. С одной стороны - это правомочие государства на применение реквизиции в форме принудительного изъятия имущества или иного ограничения права собственности, а также его обязанность произвести последующее возмещение стоимости реквизированного имущества. С другой стороны - это права гражданина или организации на получение стоимости реквизированного имущества и требования возврата по суду сохранившегося имущества после отмены (прекращения) режима военного положения, а также обязанность надлежаще исполнять реквизиционные требования и предписания государства о предоставлении имущества, информации о нем и не препятствовании процессу реквизиции.

Применение реквизиции в период военного положения в Российской Федерации имеет свои формы процессуального закрепления:

- Указ Президента Российской Федерации о введении режима военного положения в Российской Федерации;

- Указ Президента Российской Федерации о применении реквизиции в период военного положения в Российской Федерации в качестве одной из мер, его обеспечивающих;

- Указ Президента Российской Федерации о силах, применяющих реквизицию в период военного положения в Российской Федерации либо федеральный закон, предусматривающий применение реквизиции в период военного положения в Российской Федерации;

- приказ (директива) центрального органа военного управления об обеспечении и организации применения хозяйственной или оперативной реквизиции; - постановления, распоряжения государственных органов исполнительной власти по обеспечению организации применения реквизиции; - предписание органа военного управления на исполнение применения реквизиции в период военного положения в Российской Федерации;

- акт о приведении в исполнение реквизиции в период военного положения в Российской Федерации;

- акт об исполнении финансового реквизиционного обязательства государства перед частным лицом, к которому применялась реквизиция.

Применение реквизиции в период военного положения в Российской Федерации осуществляется во внесудебном порядке органами военного управления и государственными органами исполнительной власти.

Таким образом, в соответствии с п. 1 и подп. 7 п. 2 ст. 7, ст.ст. 8, 10 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1ФКЗ «О военном положении» реквизиция в период военного положения в Российской Федерации должна применяться в особом процедурном порядке [2], именуемом автором настоящей статьи реквизиционным процессом. При этом особый процедурный порядок применения реквизиции в период военного положения в России надлежит разработать.

реквизиция военное положение право

Литература

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (в ред. от 21.07.2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.

2. О военном положении: Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 г. № 1ФКЗ // Российская газета. 2002. 2 фев.

3. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 24.07.2002 г. № 95ФЗ // Российская газета. 2002. 27 июля.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 г. № 52ФЗ // Российская газета. 1994. 8 дек.

5. Гражданский процессуальный кодекс России: Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 138ФЗ // Российская газета. 2002. 20 нояб.

6. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2001 г. № 136ФЗ // Российская газета. 2001. 30 окт.

7. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 18.12.2001 г. № 174ФЗ // Российская газета. 2001. 22 дек.

8. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21.12.1994 г. № 68ФЗ // Российская газета. 1994. 24 дек.

9. О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации: Федеральный закон от 26.02.1997 г. № 31ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1014.

10. Об иностранных инвестициях в Российской Федерации: Федеральный закон от 09.07.1999 г. № 160ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 28. Ст. 3493.

11. Об утверждении Положения о военно-транспортной обязанности: Указ Президента Российской Федерации от 02.10.1998 г. № 1175 // Российская газета. 1998. 7 окт.

12. Инструкция по учету в Вооруженных Силах Российской Федерации техники, гужевого и вьючного транспорта организаций и граждан, имущества организаций и ремонтных организаций [Электронный ресурс]: URL: http://docs.cntd.ru/document/901756811.

13. Перечни техники, гужевого и вьючного транспорта, предоставляемых организациями и гражданами войскам, воинским формированиям и органам: утв. приказом Минобороны России от 31.12.1999 г. № 628 (в ред. от 11.05.2005) [Электронный ресурс] // Электронный фонд правовой и научно-технической документации. URL: http://docs.cntd.ru/document/901756811.

14. Перечень морского транспорта, специальных судов и судов рыбопромыслового флота, предоставляемых войскам, воинским формированиям и органам и Перечень внутреннего водного транспорта, специальных судов и судов рыбопромыслового флота, предоставляемых войскам, воинским формированиям и органам: утв. приказом Минобороны Россиии от 21.01.2014 г. № 15 // Российская газета. 2014. 22 авг.

15. Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 29.05.2007 г. № А579958/04 [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справ.правовая система. URL: http://docs.cntd.ru/document/882608653.

16. Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 26.01.2009 г. № Ф036339/2008 URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ADV;n=37904.

17. Венецианов М.В. Экспроприация с точки зрения гражданского права. Казань: Типография Императорского университета, 1891. 114 с.

18. Кирин А.В. Административно-деликатное право: Теория и законодательные основы: монография / М.: Норма; ИНФРАМ, 2012. 464 с.

19. Оболонкова Е.В. Отдельные вопросы применения правил о реквизиции в гражданском праве России // Адвокат. 2013. № 12. С. 51-56.

20. Ожегов С.И., Шведова Н.Д. Толковый словарь русского языка. 4е изд., доп. М.: Азбуковник, 1999. 944 с.

Размещено на Allbest.ru