Правовой режим зон с особыми условиями использования земель в целях обороны и безопасности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗОН С ОСОБЫМИ УСЛОВИЯМИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ В ЦЕЛЯХ ОБОРОНЫ И БЕЗОПАСНОСТИ

Феоктистова Ольга Юрьевна

кандидат юридических наук, доцент,

Филиппов Михаил Иванович

Военный университет

Министерства обороны Российской Федерации

В статье рассматриваются вопросы правового регулирования запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, безопасного функционирования организаций и объектов в закрытом административно-территориальном образовании, обеспечения обороны страны и защиты населения при функционировании военных и оборонных объектов.

Согласно ст. 7 и п. 2 ст. 87 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) земли обороны и безопасности относятся к субкатегории земель промышленности и иного специального назначения. Одной из особенностей правового режима данной категории земель является наличие на основании п. 3 ст. 87 ЗК РФ охранных, санитарно-защитных и иных зон с особыми условиями использования земель.

Понятие зон с особыми условиями использования земель в нормативных документах отсутствует, а существует лишь их перечисление в п. 4 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а именно это охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охранных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

По целям создания указанные зоны условно можно классифицировать на образованные:

- для защиты окружающей среды и безопасности населения;

- для защиты отдельных объектов (культурных, природных, научных) от негативного воздействия хозяйственной, промышленной, бытовой деятельности;

- в целях обороны и безопасности государства.

В правовой науке есть попытка сформулировать общее определение зоны с особыми условиями использования. Например, О.А. Золотовой охранная зона определена как зона с особыми условиями территорий, представляющая собой полосу земли вокруг объекта охранной зоны, создаваемая с целью охраны окружающей среды, жизни и здоровья граждан и/или объекта охранной зоны от негативного воздействия, в границах которой устанавливаются нормативно закрепленные ограничения в осуществлении хозяйственной и иной деятельности, в том числе в использовании земельных участков и их частей, а также обязанности по поддержанию земельных участков и их частей в границах охранной зоны в состоянии, соответствующем цели ее установления [8].

Каждая зона с особыми условиями использования имеет свои предназначение, цели, задачи и особенности правового режима.

К зонам с особыми условиями использования земель в целях обороны и безопасности государства относятся, во-первых, земельные участки, необходимые для обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации (далее - Государственная граница). Согласно ст. 1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» и ст. 93 Земельного кодекса Российской Федерации в интересах надлежащего содержания Государственной границы отводится земельная полоса вдоль Государственной границы, где устанавливается пограничный режим.

Правила пограничного режима включают ограничения:

- въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств;

- хозяйственной, промысловой и иной деятельности;

- проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах 5-километровой полосы местности вдоль Государственной границы.

Во-вторых, к зонам с особыми условиями использования земель в целях обороны и безопасности относятся территории вокруг ядерных объектов. Согласно Правилам физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июля 2007 г. № 456, к указанным территориям относятся:

- охраняемая зона - защищенная, внутренняя или особо важная зона;

- защищенная зона - территория ядерного объекта, доступ в которую ограничивается и контролируется, окруженная физическими барьерами, постоянно находящимися под охраной и наблюдением;

- внутренняя зона - зона, расположенная в защищенной зоне, доступ в которую ограничивается и контролируется, окруженная физическими барьерами, постоянно находящимися под охраной и наблюдением;

- особо важная зона - зона, расположенная во внутренней зоне, доступ в которую ограничивается и контролируется, окруженная физическими барьерами, постоянно находящимися под охраной и наблюдением;

- зона ограниченного доступа - зона, не содержащая ядерных материалов I-III категорий и уязвимых мест ядерных установок, доступ в которую ограничивается и контролируется.

В-третьих, к зонам с особыми условиями использования земель относятся территории с особым режимом безопасного функционирования организаций и объектов в закрытом административно-территориальном образовании (ЗАТО). Статья 1 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» предусматривает, что ЗАТО признается имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

К особому режиму безопасного функционирования организаций и объектов в ЗАТО ст. 3 вышеуказанного Закона относит:

- установление контролируемых и запретных зон;

- ограничение на въезд и постоянное проживание граждан на его территории;

- ограничение на полеты летательных аппаратов над его территорией;

- ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности.

На основании п. 7 ст. 93 ЗК РФ к зонам с особыми условиями использования земель относятся также запретные зоны вокруг военных объектов. Порядок установления таких зон определяется Правительством Российской Федерации.

Во исполнение данной нормы Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2000 г. № 135 было утверждено Положение об установлении запретных зон и запретных районов при арсеналах, базах и складах Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (в настоящее время документ утратил силу). Указанное Положение определяло назначение и порядок установления запретных зон и запретных районов при арсеналах, базах и складах центрального и окружного подчинения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также основные требования и меры безопасности, которые должны в них соблюдаться.

Аналогичные требования, связанные с использованием таких территорий, предусмотрены действующим Положением об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. № 405 (далее также - действующее Положение).

Согласно п. 2 указанного Положения запретная зона - это территория вокруг военного объекта шириной до трех километров, в границах которой запрещается или ограничивается хозяйственная и иная деятельность, запрещается строительство объектов капитального строительства производственного, социально-бытового и иного назначения, а также проведение ландшафтно-реабилитационных, рекреационных и иных работ, создающих угрозу безопасности военного объекта; не допускается устройство стрельбищ и тиров, стрельба из всех видов оружия, а также использование взрывных устройств и пиротехнических средств.

В границах запретной зоны могут (при необходимости) устанавливаться зоны охраняемых объектов и охранные зоны военных объектов.

Целями установления запретных зон являются:

- обеспечение обороны страны, защиты населения и бесперебойного функционирования военных объектов;

- безопасность эксплуатации военных объектов и хранения вооружения, военной техники, ракет и боеприпасов, а также иного имущества военного назначения;

- недопущение разрушающего и иного воздействия на военные объекты, в том числе вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или совершения террористического акта (далее - чрезвычайная ситуация);

- защита населения при функционировании военных объектов и возникновении чрезвычайных ситуаций на них.

По смыслу действующего Положения основанием установления запретных зон является не предполагаемая цель их использования (например, земли обороны и безопасности), а фактическое наличие на данном участке соответствующих военных объектов. Пункт 2 данного Положения определяет военные объекты как существующие или планируемые к строительству полигоны, аэродромы, узлы связи, базы, склады, арсеналы и иные используемые для нужд обороны страны и безопасности государства объекты, а также объекты недвижимого имущества.

Особенностью правового режима зон с особыми условиями использования, согласно п. 4 ст. 87 ЗК РФ, является то, что земельные участки в составе таких зон у собственников, землепользователей не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые не совместимы с целями установления зон.

Одним из ограничений правового режима указанных зон является их ограничение в гражданском обороте. Согласно пп. 4, 5 ст. 27 ЗК РФ земельные участки, занятые объектами Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, ФСБ, военными судами, сооружениями для защиты и охраны государственной границы, организациями и учреждениями, для функционирования которых созданы ЗАТО, полностью изъяты из оборота и не могут предоставляться в частную собственность, все остальные земельные участки обороны и безопасности и ЗАТО ограничены в обороте и могут предоставляться в частную собственность только в случаях, установленных федеральными законами. В настоящее время таких исключений не предусмотрено.

В связи с названным обстоятельством судебная практика идет по пути непредоставления земельных участков в границах запретных зон в частную собственность. Например, в апелляционном определении Владимирского областного суда от 24 июля 2014 г. № 33-2508/2014 был сделан вывод о том, что договоры купли-продажи земельных участков являются недействительными (ничтожными) сделками, поскольку на момент заключения сделок спорные земельные участки являлись ограниченными в обороте, так как входили в состав запретного района территории воинской части Министерства обороны Российской Федерации [8].

Что касается иных сделок, предусмотренных гражданским законодательством, то земельные участки, ограниченные в обороте, могут являться предметом аукциона, например, на право заключения договора аренды земельного участка.

Судебная практика в решении указанных вопросов противоречива. Так, в решении Пермского районного суда от 7 июня 2016 г. по делу № 2а-2359/2016 об оспаривании решения, действий (бездействия) муниципальных служащих суд пришел к выводу о незаконности отказа администрации в предоставлении земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства в запретной зоне [10].

В другом случае (см. постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 11 ноября 2014 г. № А51-15903/2014) суд постановил, что поскольку земельный участок расположен в границах запретной зоны, его выбор и последующее строительство на нем объекта складского назначения запрещено [9].

Таким образом, в случае решения вопроса о предоставлении земельных участков в пределах запретной зоны в аренду необходимо учитывать цели предоставления земельного участка, так как согласно п. 12 действующего Положения на территории запретной зоны запрещается строительство объектов капитального строительства производственного, социально-бытового и иного назначения, а также проведение ландшафтно-реабилитационных, рекреационных и иных работ, создающих угрозу безопасности военного объекта и сохранности находящегося на нем имущества.

Принципиальной особенностью действующего Положения является полное запрещение им хозяйственной деятельности и капитального строительства в запретной зоне военного объекта, тогда как из п. 8 Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2000 г. № 135, следовало, что в случае особой необходимости строительство объектов производственного, социально-бытового и иного назначения на территории запретного района могло разрешаться в каждом конкретном случае органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся военные склады, по согласованию с органами военного управления, в ведении которых они находятся.

Согласно п. 15 действующего Положения нормы, предусматривающие ограничения прав физических и юридических лиц на использование земельных участков и иных объектов недвижимого имущества вследствие установления запретной зоны, применяются только со дня внесения сведений о границах зоны в государственный кадастр недвижимости, что принципиально отличает данный документ от Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2000 г. № 135, в котором требования об обязательном кадастровом учете запретных зон и районов установлены не были, что по факту представляло большие трудности в защите прав и интересов собственников, землепользователей, землевладельцев.

Таким образом, проанализировав действующее земельное законодательство, судебную практику по вопросам правового режима зон с особыми условиями использования земель в целях обороны и безопасности государства, можно сделать следующие выводы: правовой режим указанных земель производен от правового режима земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности; права и обязанности землепользователей на этих землях исчерпывающим образом не урегулированы, что создает предпосылки для возникновения земельных споров и противоречивости судебной практики.

правовой земля оборона безопасность

Литература

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ. - Режим доступа: http://base.garant.ru/12138258/.

2. Земельный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 25 окт. 2001 г. № 136-ФЗ. - Режим доступа: http://base.garant.ru/12124624/.

3. О закрытом административно-территориальном образовании [Электронный ресурс]: закон Рос. Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-I. - Режим доступа: http://base.garant.ru/10108046/.

4. О Государственной границе Российской Федерации [Электронный ресурс]: закон Рос. Федерации от 1 апр. 1993 г. № 4730-I. - Режим доступа: http://base.garant.ru/10103372/.

5. Правила физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов [Электронный ресурс]: утв. Постановлением Правительства Рос. Федерации от 19 июля 2007 г. № 456. - Режим доступа: http://base.garant.ru/12154860/.

6. Положение об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны [Электронный ресурс]: утв. Постановлением Правительства Рос. Федерации от 5 мая 2014 г. № 405. - Режим доступа: http://base.garant.ru/70649860/.

7. Положение об установлении запретных зон и запретных районов при арсеналах, базах и складах Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов [Электронный ресурс]: утв. Постановлением Правительства Рос. Федерации от 17 февр. 2000 г. № 135 (утр. силу). - Режим доступа: http://base.garant.ru/12118608/.

8. Апелляционное определение Владимирского областного суда от 24 июля 2014 г. № 33-2508/2014 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://sudact.ru/regular/doc/sBY1PX0zfbYv/.

9. Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 11 нояб. 2014 г. № А51-15905/2014 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/705dd7d6-66c6-4ced-ac16-372fd081421e/A51-15905-2014_20141111_Postanovlenie%20apelljacionnoj%20instancii.pdf.

10. Решение Пермского районного суда от 7 июня 2016 г. по делу № 2а-2359/2016 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://rospravosudie.com/court-permskij-rajonnyj-sud-permskij-kraj-s/act-525572708/.

11. Золотова О.А. Правовой режим земель охранных зон: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2013.

12. Козлов Д.В. Оборотоспособность земельных участков в зависимости от их целевого назначения // Вопросы рос. и междунар. права. - 2016. - № 4.

13. Корнилова У.В. Понятие ограничения оборотоспособности земельных участков // Труды ин-та государства и права РАН. - 2015. - № 1.

Размещено на Allbest.ru