Правовая природа военных организаций как казенных учреждений

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ВОЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК КАЗЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

Бараненкова Ирина Викторовна

кандидат юридических наук

В статье рассматриваются особенности правовой природы казенных учреждений как основания применения этого типа учреждений к военным организациям.

правовой военный казенный

Казенные учреждения как новая разновидность юридических лиц введены в отечественную правовую систему Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Закон № 83ФЗ), которым также предписано «создать федеральные казенные учреждения, изменив тип» ряда федеральных государственных учреждений (действующих на день официального опубликования Закона № 83ФЗ).

Казенными учреждениями стали в силу закона (ч. 1 ст. 31 Закона № 83ФЗ):

«а) управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;

б) учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления;

в) специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;

г) учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти…».

С учетом того, что не все военные организации стали казенными учреждениями, в теории и практике военного права стали возникать вопросы о том, какой тип учреждения является предпочтительнее для различных видов военных организаций. Для того чтобы понять, что побудило законодателя ввести новый тип учреждений, трансформировать в казенные указанные выше бюджетные учреждения, каковы правовые последствия приобретения данными учреждениями статуса казенных, целесообразно ли применение указанной правовой конструкции в отношении военных организаций, необходимо проанализировать правовую природу казенного учреждения.

В абз. 39 ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) казенное учреждение определено как «государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы».

Исходя из анализа данного законодателем определения казенного учреждения можно выделить две его разновидности (государственное и муниципальное), а также два вида предназначения: осуществление оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления.

Кроме того, законодатель посчитал важным указать в определении, что финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы, что можно, видимо, рассматривать в качестве существенного признака.

Как отмечает А.А. Кирилловых, «целевая составляющая деятельности казенных учреждений выступает в качестве основного ориентира для особенностей регулирования их правового статуса, отраженного в законодательстве о некоммерческих организациях» [3].

Для того чтобы понять правовую природу казенных учреждений как нового правового явления, ее влияние на правовое положение военных организаций, представляется целесообразным проанализировать замысел авторов законопроекта, изложенный в пояснительной записке к нему.

В пояснительной записке отмечается, что «существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг».

С учетом весьма значительного числа бюджетных учреждений (которых по состоянию на 2009 г. было около 328 тыс.) возникает закономерный вопрос о мотивах такой «оптимизации». По мнению разработчиков указанного законопроекта (далее - законопроект), «в существующем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. Высока степень закрытости управления большинства бюджетных учреждений - как от рядовых сотрудников этих учреждений, так и от иных граждан - потребителей государственных (муниципальных) услуг».

Что касается «закрытости управления большинства бюджетных учреждений, как от рядовых сотрудников этих учреждений, так и от иных граждан - потребителей государственных (муниципальных) услуг», то, как представляется, для указанных граждан удовлетворение любопытства в части, касающейся того, как именно осуществляется управление учреждениями, вряд ли можно отнести к наиболее важным их потребностям. И уж тем более трудно предположить, что именно для того, чтобы «открыть» для указанных граждан «секреты управления учреждениями», была осуществлена широкомасштабная реформа государственных учреждений.

Не очень убедительным представляется и довод о том, что в существующем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что будто бы вызвано в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. Авторы законопроекта опровергают сами себя, отмечая, что «большинство бюджетных учреждений уже включены в хозяйственный оборот и получают достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности. Так, в 2008 г. из 9 997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 3 786 учреждений (37,9 % от их общего числа) имели долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40 %, в том числе 1 030 таких учреждений полностью финансировались за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном относятся к таким сферам, как образование, здравоохранение, наука и культура». Это подтверждает стремление учреждений к повышению эффективности, по всей видимости, как раз и обусловленного недостаточностью «сметного финансирования от фактически сложившихся расходов» в указанных сферах.

Впрочем, уже в самом начале пояснительной записки к законопроекту авторы прямо указывают, что он «направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджета на их предоставление, путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также создания условий и стимулов для федеральных органов исполнительной власти для оптимизации подведомственной сети».

Как справедливо отмечает А.И. Землин, анализируя принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, в положениях БК РФ фактически отождествлены эффективность и экономность, что, конечно же, не соответствует действительности, ибо экономность - это только частный случай эффективности. При этом в БК РФ ничего не сказано ни о показателях эффективности, ни о порядке их определения [2].

Итак, «повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг» должно достигаться путем:

1) сокращения внутренних издержек учреждений;

2) привлечения учреждениями внебюджетных источников финансового обеспечения;

3) создания условий и стимулов для федеральных органов исполнительной власти для «оптимизации» подведомственной сети учреждений. Под оптимизацией, видимо, подразумевается сокращение количества подведомственных учреждений, как это, например, происходило в Вооруженных Силах Российской Федерации при формировании их «нового облика».

При этом «эффективность предоставления государственных и муниципальных услуг» авторами законопроекта понимается как исключительно экономическая категория, так как в качестве единственного условия указана обязательность «сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджета на их предоставление)». Поскольку в современной России инфляция является неотъемлемым атрибутом экономики, вышесказанное фактически означает стремление сократить расходы на предоставление государственных и муниципальных услуг.

Иными словами, цель законопроекта - сократить бюджетные расходы не только в социальной сфере, но и в сфере обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также количество государственных учреждений.

Вместе с тем, обеспечение обороны страны и безопасности государства - не государственные услуги, а функции государства [1; 4], поэтому на эти сферы положения закона, в том числе в части, касающейся «оптимизации» структуры учреждений, не должны распространяться. Действительно, главным критерием эффективности обеспечения обороны страны и безопасности государства является не снижение расходов на эти цели, а состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних военных угроз, связанных с применением военной силы или угрозой ее применения, характеризуемое отсутствием военной угрозы либо способностью ей противостоять.

Обеспечение военной и государственной безопасности не должно зависеть от того, могут ли соответствующие военные организации выжить в условиях рыночной конкуренции. Поэтому наиболее оптимальным типом учреждений, осуществляющих функции и полномочия в сфере обороны страны и безопасности государства, являются именно казенные учреждения.

Обоснованность такого вывода подтверждается подходами, изложенными в Методических рекомендациях по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности (далее - Методические рекомендации), в п. 2 которых было указано, что «в целях определения типа государственного (муниципального) учреждения (оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения): применяются критерии, основанные на положениях федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов и исходящие из нормативного правового регулирования правового положения соответствующего типа государственного (муниципального) учреждения, предусмотренные разделом III настоящих методических рекомендаций; рекомендуется применять дополнительные критерии, основанные на учете экономического и управленческого потенциала государственного (муниципального) учреждения, в соответствии с разделом IV настоящих Методических рекомендаций».

Анализ критериев, предлагаемых Методическими рекомендациями, позволяет выделить ряд наиболее существенных критериев выбора типа казенного учреждения.

1. Государственное (муниципальное) учреждение может быть отнесено к определенному типу, исходя из возможности исполнения указанным учреждением государственных (муниципальных) функций в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления.

При этом Методическими рекомендациями определено, что для исполнения государственных (муниципальных) функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами. В то же время в законодательстве нормативно не определено понятие государственной функции, вследствие чего отграничить понятие «исполнение государственной функции» от понятия «оказание государственной услуги» не представляется возможным (например, применительно к определению типа военно-медицинских и образовательных учреждений Минобороны России). Наряду с этим в теории государства и права образование, здравоохранение граждан являются социальной функцией государства, аналогичный вывод следует из анализа положений Конституции Российской Федерации (ст.ст. 41, 43). Правильность отнесения образовательной деятельности к публичным функциям подтверждается позицией Конституционного Суда Российской Федерации.

В связи с изложенным разделение учреждений на типы в зависимости от потенциальной «возможности исполнения указанным учреждением государственных (муниципальных) функций» представляется некорректным ввиду неопределенности указанного критерия.

2. Государственное (муниципальное) учреждение может быть отнесено к определенному типу исходя из сферы деятельности, в которой оно создается (п. 7 Методических рекомендаций). Сфера деятельности казенного учреждения Законом № 83ФЗ не ограничена. Но в конце разд. II Методических рекомендаций делается вывод о том, что «с учетом особенностей правового положения казенных учреждений целесообразно относить к казенным учреждениям только учреждения, созданные в сфере управленческой деятельности, либо учреждения, отнесенные к казенным в соответствии с законом».

Исходя из изложенного становится более понятным подход законодателя к формированию перечня учреждений, которые стали казенными в силу закона (п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона № 83ФЗ).

3. Что касается мотивов разработчиков законопроекта и его направленности, то, как представляется, их неплохо иллюстрирует разд. IV Методических рекомендаций: «Дополнительные критерии, основанные на учете экономического и управленческого потенциала государственного (муниципального) учреждения», согласно п. 8 которого «в качестве дополнительных критериев определения типа государственного (муниципального) учреждения (оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения) целесообразно использовать экономический потенциал и управленческий потенциал такого учреждения».

В заключение Методических рекомендаций делается вывод о том, что, «чем выше экономический и управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения, тем менее целесообразно сохранение на установленный Федеральным законом переходный период финансового обеспечения данного учреждения на основе бюджетной сметы и (или) изменение его типа в целях создания казенного учреждения».

Как видим, содержание Методических рекомендаций недвусмысленно подтверждает обоснованность вывода о том, что основная направленность Закона № 83ФЗ - минимизация количества финансируемых из бюджета учреждений, перевод максимального количества из них на самофинансирование, что фактически означает их «самовыживание» в условиях рыночной конкуренции.

В указанных целях правовое положение казенных учреждений было жестко регламентировано, а их правосубъектность - максимально ограничена. В частности, казенное учреждение:

- является единственным типом учреждения, которое финансируется по смете из федерального бюджета;

- отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами (при недостаточности указанных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества);

- может осуществлять приносящую доход деятельность в соответствии со своими учредительными документами, но доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации и являются доходом этого бюджета (т. е. казенное учреждение лишено «предпринимательской» мотивации);

- заключает государственные контракты и иные гражданско-правовые договоры от имени публично-правового образования.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что именно казенное учреждение как правовое явление наиболее подходящая правовая конструкция для того, чтобы собственник мог использовать ее при создании максимально подконтрольных ему организаций.

Таким образом, казенное учреждение является наиболее оптимальной правовой конструкцией для существования военных организаций как юридических лиц.

Литература

1. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Ю.И. Мигачев, Л.Л. Попов, С.В. Тихомиров. М.: Норма, 2011. 320 c.

2. Землин А.И. Правовое регулирование финансовой деятельности в Вооруженных Силах Российской Федерации: дис.... дра юрид. наук. М., 2006.

3. Кирилловых А.А. Казенное учреждение как некоммерческая организация // Право и экономика. 2010. № 9.

4. Теория государства и права: учеб. пособие / А.И. Василенко, М.В. Максимов, Н.М. Чистяков. М.: Книжный мир, 2007. 384 с.

Размещено на Allbest.ru