Об учете интересов национальной безопасности Российской Федерации в вопросе разграничения арктического шельфа

Размещено на http://www.allbest.ru/

Департамент Управления Президента Российской Федерации по внешней политике

ОБ УЧЕТЕ ИНТЕРЕСОВ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ВОПРОСЕ РАЗГРАНИЧЕНИЯ АРКТИЧЕСКОГО ШЕЛЬФА

Жудро Иван Сергеевич

кандидат юридических наук,

заслуженный юрист Российской Федерации

Аннотация

В ряде отечественных публикаций отрицается значение полярного сектора в процессе разграничения арктического шельфа как единственного правового механизма, позволяющего Российской Федерации осуществить такое разграничение, рассматриваются процедуры Комиссии по границам континентального шельфа, предусмотренные статьей 76 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Согласно представленной в статье аргументированной позиции подобное толкование роли Комиссии и значения осуществляемых ею процедур допускает для Российской Федерации риск необоснованных пространственных уступок в ущерб интересам обороны и безопасности.

Как известно, на рассмотрении Комиссии по границам континентального шельфа (г. Нью-Йорк) (далее также - Комиссия) находятся представления (submissions) Дании и России с притязаниями на взаимно пересекающиеся участки дна Северного Ледовитого океана. Российская сторона проинформировала Комиссию о своем согласии с рассмотрением датского представления. Весьма вероятно, что планируемое Канадой собственное представление в Комиссию будет содержать притязания на тот же район морского дна. В арктическом регионе складывается спорная ситуация с разграничением континентального шельфа Северного Ледовитого океана (между Россией, Данией и Канадой).

Суверенные права в отношении ресурсов морского дна предполагают необходимость обеспечения их беспрепятственной реализации в расположенных над ним водном и воздушном пространствах. По выражению профессора Ю.Г. Барсегова, "сама реализация прав на ресурсы дна тесно связана с деятельностью в покрывающей толще воды, и, наоборот, деятельность по разведке и разработке живых ресурсов и прочая экономическая деятельность по использованию воды, течений и ветра нередко нуждается в опоре на морское дно в пределах зоны" [1, с. 183].

Для Российской Федерации, имеющей самое протяженное побережье в Северном Ледовитом океане, в вопросе разграничения (делимитации) континентального шельфа важным представляется фактор военной безопасности. Площадь района континентального шельфа в Северном Ледовитом океане, на который Российская Федерация вправе распространить свои суверенные права в результате делимитации, во многом определяет ее военные и экономические возможности.

Соображениями, прежде всего, обороны и безопасности государства были продиктованы действия СССР в 1926 г., направленные на распространение своего суверенитета в отношении земель и островов в Северном Ледовитом океане в пределах полярного сектора.

Границы установленного таким образом полярного сектора представляют собой, по выражению видного советского юриста-международника С.В. Молодцова, "общеизвестное и исторически сложившееся правовое положение, вытекающее из факта общепризнанного существования полярных владений СССР и их границ" [4].

Первые шаги молодого советского государства по закреплению своих позиций на Крайнем Севере позволяют сегодня Российской Федерации в границах обозначенного полярного сектора полноценно осуществлять функции обороны и безопасности с помощью современных систем ПВО, силами ВМФ и ВКС. В 2013 г. в границах полярного сектора, в Печорском море, в собственной исключительной экономической зоне, Российской Федерации силовыми методами пришлось обеспечивать безопасность платформы "Приразломная", подвергшейся нападению активистов "Гринпис". В декабре 2014 г. на базе Северного флота было создано объединенное стратегическое командование - за Полярным кругом сформированы группировки войск на Новой Земле, Новосибирских островах, острове Врангеля, а также на мысе Шмидта.

В настоящее время площадь района континентального шельфа в Северном Ледовитом океане, в отношении которого Российская Федерация представила в Комиссию по границам континентального шельфа геологическое и геоморфологическое обоснование, значительно меньше площади полярного сектора, определенного упомянутым постановлением Президиума ЦИК СССР 1926 г., что выглядит как пространственная уступка.

Между тем целый ряд отечественных публикаций, касающихся этой проблемы, убеждает в том, что речь не идет о какой-либо уступке, более того, Российская Федерация, действуя в рамках международного права через процедуры Комиссии, расширяет площадь своего арктического шельфа до максимально возможного, а с присоединением к Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. для Российской Федерации единственным правовым средством установления границ арктического шельфа стали процедуры Комиссии по границам континентального шельфа, создание которой предусмотрено статьей 76 Конвенции 1982 года.

В статье Р.А. Колодкина и С.М. Пунжина содержится следующий вывод: "Установление внешних границ континентального шельфа за пределами 200 морских миль возможно исключительно через процедуру, установленную в статье 76 Конвенции ООН по морскому праву, которая предполагает, что наличие рекомендаций Комиссии представляет собой обязательное условие, только при соблюдении которого границы становятся юридически действительными" [3, с. 56-70].

Что же касается такого понятия, как полярный сектор России, оно, по утверждениям в одной из публикаций, вообще не применимо к правоотношениям по разграничению арктического шельфа [5].

Действительно, принятие Конвенции 1982 г. ознаменовало собой возникновение новых институтов в международном морском праве. По словам профессора Ю.Г. Барсегова, "если раньше (до принятия Конвенции 1982 г.) морское дно за внешней границей шельфа входило в сферу действия режима открытого моря, то теперь уже возникла необходимость разграничения шельфа прибрежного государства с международным районом морского дна, который был объявлен "общим наследием человечества". Раньше вопрос о природе права на шельф возникал в основном в связи со спорами о делимитации шельфов между государствами со смежными и противолежащими побережьями... Но тогда вопрос не выходил за рамки отношений между государствами, непосредственно затронутыми такими спорами. Теперь же, в связи с возникающей необходимостью внесения ясности в вопрос о внешнем пределе шельфа, он обрел всеобщий характер, его решение затрагивало уже все государства" [1, с. 169-170].

Комиссия - сугубо технический орган, возможности которого задействуются когда государство - участник Конвенции 1982 г. намерено установить внешние границы своего континентального шельфа (так как континентальный шельф прибрежного государства не может простираться безгранично), т. е. осуществить его отграничение или делинеацию (delineation) от международного района морского дна, ресурсам которого Конвенцией присвоен статус "общего наследия человечества". Таким образом, полномочия Комиссии определены ст. 76 Конвенции 1982 г. по субъектному составу правоотношений: с одной стороны, государство - участник Конвенции 1982 г., с другой - мировое сообщество, от лица которого действует Комиссия, а также по содержанию регулируемых отношений - естественнонаучными геологическими и геоморфологическими критериями установления подводных границ (формулы и ограничители, оперирующие такими категориями как толщина осадочных пород, изобаты, хребты, возвышенности, плато, поднятия, банки, отроги и пр.). Рекомендации Комиссии - результат коллегиальной работы ее членов - экспертов-геологов и геоморфологов - служат основанием для установления прибрежным государством внешних границ между собственным континентальным шельфом и международным районом морского дна. "Сделанные ею (Комиссией) выводы остаются в основном в рамках естественнонаучных категорий и применимы только для данного случая", - подчеркивается в указанной статье Р.А. Колодкина и С.М. Пунжина [3].

Несмотря на то, что Комиссия осуществляет сугубо технические функции, в упомянутой публикации последняя наделяется правовыми надгосударственными функциями (толкования и применения правовых норм о делимитации, установления фактов, имеющих правовые последствия), не только сопоставимыми с полномочиями международного судебного органа, но и превосходящими их. В частности, утверждается, что при реализации этих своих "правовых" функций Комиссия может основываться на вполне определенных положениях изданных ею же документов: "для обеспечения своей работы Комиссия приняла несколько важных документов, регламентирующих действия не только ее самой, но и государств - участников Конвенции 1982 г. Эти документы среди прочего толкуют и развивают положения ст. 76 и приложения II к Конвенции" [3]. Речь идет о таких актах, регламентирующих деятельность Комиссии, как научно-техническое Руководство и Правила процедуры. Очевидно, что ссылки на подобные документы, не являющиеся международно-правовыми актами, в данном случае могут быть объяснены отсутствием надлежащего обоснования, ведь ст. 76 Конвенции не наделяет Комиссию присваиваемыми ею функциями - устанавливать факт "физического" существования континентального шельфа, проверять его принадлежность государству, подтверждать право государства на установление границ, рекомендовать методы их проведения. Более того, нормы Конвенции 1982 г. никак не увязывают делимитацию континентального шельфа с необходимостью обращения в Комиссию; конвенционная норма о процедурах Комиссии (п. 10 ст. 76) специально оговаривает, что они не затрагивает вопроса о делимитации континентального шельфа между соседними государствами, тем самым достаточно четко и недвусмысленно разделяя процесс делинеации - отграничения континентального шельфа по ст. 76 и процесс его делимитации с соседним государством по ст. 83.

В отсутствие какого-либо международно-правового обоснования придание Комиссии правовых функций строится на внедрении не предусмотренных Конвенцией 1982 г. терминов "расширенный" (т. е. находящийся за 200-мильным пределом) и "юридический" или "обычный" континентальный шельф (в пределах 200 миль). Концепция "расширенного" или, как его еще называют, "внешнего" континентального шельфа, по логике его изобретателей, подразумевает предоставление Комиссией прибрежному государству - участнику Конвенции 1982 г. возможности изменить пространственные параметры своего континентального шельфа за счет переноса его внешних границ за 200-мильный предел в сторону международного района морского дна, увеличивая или "расширяя" тем самым площадь шельфа и, соответственно, сокращая площадь района "общего наследия человечества".

Внедрение нового неконвенционного термина "расширенный континентальный шельф" влечет за собой "корректировку" теоретических основ самого понятия "континентальный шельф прибрежного государства" - природу прав прибрежного государства на континентальный шельф, существующих ipso facto и ab initio "в силу факта и изначально", в основе которых - суверенитет над сухопутной территорией, к которой он прилегает, и независимость этих прав "от эффективной или фиктивной оккупации шельфа или от прямого об этом заявления". При этом приходится каким-то образом увязывать подобную правовую неоднородность континентального шельфа ("юридический" и "расширенный", "обычный" и "внешний") с его геологической непрерывностью и единством правовой природы, отраженными в известном решении Международного Суда ООН 1969 г. (имеется в виду сформулированное правило о том, что континентальный шельф составляет естественное продолжение сухопутной территории прибрежного государства в море и под ним) .

Некоторая ущербность подобного обоснования правовых функций Комиссии и неизбежно возникающие при этом противоречия в понятийном аппарате, преодолеваются следующим образом: заведомо смешиваются понятия "делинеация" (delineation), т.е. установление внешних границ шельфа с международным районом морского дна - "общим наследием человечества", и делимитация (delimitation) шельфа с соседними государствами. В данном случае допускается ситуация, когда в процессе делимитации "расширенного" шельфа в случае спора (в районе взаимно перекрывающихся притязаний) линия делимитации (delimitation) совпадает с линией делинеации, т. е. с внешней границей континентального шельфа каждого из участвующих в споре государств. Одновременно ставится вопрос о соотношении полномочий Комиссии по делинеации (по ст. 76), с одной стороны, и права государства на делимитацию шельф (по ст. 83) с соседним государством за 200-мильным пределом, самостоятельно либо через суд или арбитраж, - с другой. В данном случае этот вопрос формулируется так: вправе ли государства по взаимной договоренности либо через суд разграничивать "расширенный" континентальный шельф, без учета рекомендаций Комиссии?

В ходе дальнейших рассуждений процедурам Комиссии (проверка принадлежности прибрежному государству континентального шельфа, анализ методов установления его внешних границ и рекомендации по их прохождению) отводится вполне определенное место в процессе разграничения (delimitation) - они представляются в качестве неотъемлемой части самого процесса делимитации, не только не вступающей в противоречие с ним, но и способной внести коррективы в окончательное решение.

В частности, в качестве оптимального способа реализации прибрежными государствами своего права на осуществление разграничения шельфа через процедуры Комиссии рассматривается возможность предварительной, до обращения сторон в Комиссию, договоренности между государствами о линии разграничения, предполагающей окончательное урегулирование вопроса после получения рекомендаций Комиссии. Допускается, что в подобном предварительном виде делимитация шельфа не затрагивает полномочий Комиссии и "обязательств государств" по ст. 76 Конвенции, позволяя передавать на рассмотрение Комиссии даже заведомо спорные вопросы. полярный арктический шельф безопасность

В случае же, когда с линией разграничения, установленной по договоренности сторон, Комиссия не соглашается, неизбежна ее роль как единственного международного органа, способного осуществить окончательную делимитацию континентального шельфа. Таким образом, получение рекомендаций Комиссии представляет собой условие, при соблюдении которого границы шельфа становятся юридически обязательными.

Что касается спорных ситуаций, "когда район морского дна, на который как на собственный внешний континентальный шельф претендует… государство, является одновременно объектом притязаний другого государства и, соответственно, объектом спора, подлежащим делимитации" [3], то в этих случаях функции Комиссии разносятся по времени - сначала Комиссия высказывается о праве государства на установление границ внешнего континентального шельфа за пределами 200 миль, а затем о методе установления этих границ и о самих границах. Тем самым проводится мысль, что Комиссия имеет вполне определенные полномочия и в сфере разрешения споров о делимитации континентального шельфа.

Более того, рекомендации Комиссии в вопросе делимитации морских пространств не просто приравниваются по своей силе к решениям международных судов и арбитражей, но ставится над ними: "разграничение международным судом или арбитражем континентального шельфа за пределами 200 морских миль возможно только в случае, когда это разграничение не будет наносить ущерба функциям Комиссии и игнорировать ее роль в определении его внешних пределов"; в этой связи органам по разрешению споров рекомендуется в решениях по спорам о делимитации указывать, что такое разграничение носит предварительный характер, поскольку еще предстоит рассмотрение Комиссией представлений сторон в споре [3].

Логика приведенных рассуждений приводит к единственно возможному выводу о том, что взаимодополняемость и непротиворечивость деятельности Комиссии и органов по разрешению споров может обеспечить только следующая последовательность: сначала выносятся рекомендации Комиссии относительно самого существования расширенного шельфа государства в районе разграничения, а затем осуществляется его разграничение. Иными словами, "в соответствии со своей компетенцией Комиссия осуществляет проверку принадлежности, т. е. проверяет, имеет ли прибрежное государство право на установление границ континентального шельфа за пределами 200 миль; соответственно, государство должно доказать (Комиссии), что этот континентальный шельф принадлежит данному государству". Отсюда делается вывод, что Комиссия может отказать государству в праве на расширенный континентальный шельф и на установление его внешних границ.

Сделанный вывод тут же проецируется в отношении дна Северного Ледовитого океана: "опыт функционирования Комиссии за период после подачи первого представления Россией в декабре 2001 года подтверждает, что установление внешних границ континентального шельфа за пределами 200 морских миль возможно исключительно через процедуру, установленную в статье 76 Конвенции по морскому праву. Односторонние или даже согласованные действия государств, которые этой процедуре не соответствуют, являются юридически недействительными".

Чем чревата реализация подобного толкования положений Конвенции 1982 г., касающихся полномочий Комиссии, для Российской Федерации?

Очевидно, что в возникшей спорной ситуации с разграничением арктического шельфа с участием России, Дании и, вероятно в скором будущем - Канады, роль Комиссии, рассматривающей конкурирующие представления прибрежных государств, не будет сводиться к установлению факта существования "расширенного" континентального шельфа в Северном Ледовитом океане. Комиссия, по сути, будет разрешать вопрос о принадлежности континентального шельфа определенному арктическому государству с использованием выводов о континентальной либо океанической природе элементов дна Северного Ледовитого океана - хребта Ломоносова и поднятия Менделеева. В основе этих выводов - гипотезы, сформулированные с применением спорных результатов проведенных морских исследований, позволяющие сторонам спора выдвигать свои претензии на участки шельфа. В случае с Данией эти претензии распространились по другую сторону Северного полюса - в полярном секторе государства с противолежащим побережьем - России, вплоть до границ ее исключительной экономической зоны: российский "полярный сектор" стал объектом притязаний Дании; им не только ограничены собственные притязания России - он содержит значительное по своей площади изъятие в пользу международного морского дна - "общего наследия человечества". Вероятно, что в скором будущем "российский сектор" станет объектом и аналогичных канадских претензий.

Допускаемые расширенные "правовые" полномочия Комиссии позволяют ей, основываясь исключительно на собственных выводах о геологической природе происхождения океанического дна, осуществить такую его делимитацию, которая, возможно, сократит до минимума, т. е. до 200-мильного предела площадь российского арктического шельфа. А Российской Федерации, заранее давшей Комиссии свое согласие на рассмотрение датских притязаний на шельф, прилегающий непосредственно к границе российской экономической зоны, ничего не останется, как согласиться с выводами Комиссии, даже не имея возможности оспорить их в суде или арбитраже.

Избежать подобного сценария позволит, очевидно, адекватное толкование конвенционных норм. На самом деле в соответствии со ст. 76 Конвенции 1982 г. итогом рассмотрения Комиссией представления заинтересованного прибрежного государства могут быть только рекомендации относительно внешней границы континентального шельфа, по линии которой, как уже выше упоминалось, осуществляется его отграничение или делинеация от международного района морского дна - "общего наследия человечества". Внешней всегда называется граница между шельфом прибрежного государства и международным районом морского дна - она ни при каких условиях не может совпасть с линией разграничения шельфа. В случае делимитации - разграничения континентального шельфа между соседними государствами с противолежащими или прилегающими побережьями, как по договоренности, так и с помощью суда или арбитража, речь не идет о внешней границе шельфа и, следовательно, о процедурах Комиссии.

Пример с российско-норвежским разграничением пространств Северного Ледовитого океана в 2010 г. доказывает приверженность сторон нормам Конвенции 1982 г., но именно в том понимании, что делимитация по соглашению сторон и отграничение в рамках процедур Комиссии - представляют собой два самостоятельных процесса.

Исполнение Норвегией процедур Комиссии по ст. 76 в 2008 г., равно как и обращение России в Комиссию в тех же целях в 2001 г. не затрагивало вопросов делимитации континентального шельфа между нашими странами за 200-мильным пределом. Соответствующая же делимитация была осуществлена по Договору 2010 г. без какого-либо специального подтверждения Комиссией факта принадлежности России соответствующего участка континентального шельфа или права России на установление его внешней границы.

Следует так же учитывать: понятием "делимитация" определяется процесс реализации двумя или более государствами именно своего права. Под делинеацией же понимается обязательство государства, признавшего в отношении себя действие ст. 76 Конвенции 1982 г., и заключающееся в самоограничении континентального шельфа в пользу международного района морского дна - "общего наследия человечества".

Вполне естественно, что осуществление прибрежным государством своей обязанности самоограничить шельф в интересах мирового сообщества и соответствующая этой обязанности реализация мировым сообществом своего права на район "общего наследия человечества", не должны ущемлять прав отдельных государств, что нашло свое выражение в п. 10 ст. 76 Конвенции о том, что процедуры Комиссии не затрагивают вопроса делимитации континентального шельфа.

Природная уникальность (скованность льдами) Северного Ледовитого океана не позволяет приравнивать его к Тихому, Атлантическому или Индийскому океану; его географическая особенность - в полузамкнутости побережьями пяти арктических государств. Кроме того, одно из этих государств - США не является субъектом правоотношений, предполагающих образование международного района морского дна - "общего наследия человечества", а следовательно, и не допускает распространение в отношении себя компетенции Комиссии по установлению внешних границ континентального шельфа.

Таким образом, в Северном Ледовитом океане субъектами правоотношений по разграничению арктического шельфа являются пять прибрежных государств, одно из которых - США не признало своего обязательства по самоограничению шельфа в пользу мирового сообщества. Соответственно, и у мирового сообщества не возникло права требовать исполнения от США этого обязательства по ст. 76. Может ли при таких условиях мировое сообщество, не требуя самоограничения арктического шельфа от США, требовать того же от остальных четырех государств, включая самое крупное из них - Россию, не ущемляя при этом права последних? Представляется, что нет, не может, учитывая, что предметом рассматриваемых правоотношений является один и тот же участок морского дна, окруженный побережьями всех пяти государств.

Следовательно, неприсоединение США к правоотношениям по установлению режима "общего наследия человечества" позволяет говорить об отсутствии у России в настоящее врмя обязательств по установлению внешних границ континентального шельфа России в Северном Ледовитом океане. Попытка же ведомств или лиц, действующих от имени Российской Федерации, установить внешние границы шельфа по ст. 76, в условиях, когда соседнее государство - США не собирается этого делать, безусловно, означает уступку.

Что важно подчеркнуть: при определении границ арктического шельфа в рамках процедур Комиссии Российская Федерация не сможет рассчитывать на учет таких особых обстоятельств, характеризующих арктический район, как полярный сектор, имеющий принципиально важное значение для обеспечения ее обороны и безопасности. "Соображения обороны, конечно же, относимы к концепции континентального шельфа", - звучит в решении Международного Суда ООН [2].

В данном случае как уступку можно рассматривать проведение в представлении 2001 г. в Комиссию такой внешней границы российского арктического шельфа, которая изъяла из полярного сектора в пользу международного района значительный участок морского дна, в то время как другие арктические государства подобных уступок за счет своих полярных секторов не делали.

В итоге можно заключить, что придание Комиссии правовых, надгосударственных функций в отношении переданного на ее рассмотрение вопроса определения границ арктического шельфа Российской Федерации, необоснованно ставит интересы ее обороны и безопасности в зависимость от весьма спорных геологических и геоморфологических критериев, исключает возможность учета такого особого обстоятельства, характеризующего район разграничения, как секторальное деление полярных владений.

Литература

1. Барсегов Ю.Г. Мировой океан: право, политика, дипломатия. - М.: Междунар. отношения, 1983. - 237 с.

2. Вылегжанин А.Н. Решения Международного Суда ООН по спорам о разграничении морских пространств. - М.: Юрид. лит., 2004. - С. 113.

3. Колодкин Р.А. Континентальный шельф за пределами 200 миль: определение внешних границ и делимитация / Р.А. Колодкин, С.М. Пунжин // Междунар. правосудие. - 2015. - № 3. - Ч. 1.

4. Молодцов С.В. Правовой режим морских вод. - М.: Междунар. отношения, 1982. - С. 215.

5. Титушкин. В.Ю. К вопросу о внешних границах континентального шельфа Российской Федерации в Арктике. Международное морское право: статьи памяти А.Л. Колодкина. - М.: Статут, 2014. - С. 240.

Размещено на Allbest.ru