О проблемах правового регулирования государственного контроля и особенностях его осуществления в Вооруженных Силах Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

О проблемах правового регулирования государственного контроля и особенностях его осуществления в Вооруженных Силах Российской Федерации

Артамонова Светлана Николаевна

кандидат юридических наук, доцент

Военный университет

Министерства обороны Российской Федерации

В статье акцентируется внимание на проблемах контроля в государственном управлении, раскрываются особенности содержания и организации контрольной деятельности в Вооруженных Силах Российской Федерации.

правовой государственный контроль военный

Государственный контроль является неотъемлемым элементом государственного управления и осуществляется всеми органами государственной власти в присущих им формах и соответствующими средствами и методами. «Эффективное управление невозможно без наличия контроля, выступающего элементом управленческой деятельности, поскольку он играет роль барьера, препятствующего правонарушениям и направляющего весь процесс исполнения законов к установленным идеальным требованиям» [15]. Это утверждение основывается и на положениях ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, согласно которой «организация контроля является обязательным элементом управления… так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом» [1, с. 42-53].

История контроля как формы деятельности органов государственной власти уходит своими корнями в глубину веков к скандинавскому институту омбудсмана, к деятельности различных представителей «государева ока», к возникшему в США в начале XIX в. конституционному контролю. Значимый этап его развития связан как с позитивным, так и с негативным опытом социалистических стран, где были созданы своеобразные органы «общего контроля» (рабоче-крестьянская инспекция, народный контроль), а прокуратура, в отличие от западных стран, получила право осуществлять общий надзор за законностью. После Второй мировой войны произошел перелом в развитии контролирующей деятельности государства - появились новые виды контрольных органов и процедур, ученые стали отмечать тенденцию формирования, наряду с известной триадой властей, еще одной особой - контрольной власти [14, с. 339-442].

Термин «контроль» заимствован в конце XVIII в. из французского языка: слово controle (результат сращения contre - против и role - список), обозначает встречную запись с целью проверки первой (исходно - «проверка счетов»), а в английском языке control обозначает управление, руководство, власть, регулирование [16, с. 146]. В Словаре С.И. Ожегова слово «контроль» означает проверку, а также наблюдение с целью проверки [11, с. 251].

В научной литературе в настоящее время существует множество трактовок термина «контроль», что обусловлено как разнообразием научных направлений, использующих этот термин (философия, право, политология, социология, кибернетика и др.), так и различными подходами к сущности контроля. Он рассматривается как вид управленческой деятельности, метод реализации управленческой компетенции, процесс, система наблюдения и проверки отклонений от заданных параметров, форма обратной связи и др.

Если говорить о контроле в социально-правовом плане и обобщить вышеуказанные подходы, то следует отметить, что категория «государственный контроль» теснейшим образом связана с категориями «государственное управление» и «государственная власть». Контроль представляет собой функцию управления, реализация которой предполагает некую систематизированную совокупность действий по наблюдению, проверке протекающих в обществе, в государстве процессов, по выявлению фактического положения дел, сравнению полученных результатов с предварительно определенными целями, установленными нормами, стандартами и т. п., устранению выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего воздействия. При этом в качестве целей осуществления государственного контроля выделяются:

- защита конкретных ценностей и общественных отношений, обеспечение их сохранения и прогрессивного изменения;

- утверждение и развитие достигнутых положительных результатов;

- преодоление отрицательных отклонений от требуемого поведения и деятельности, соблюдения законности и дисциплины;

- упорядочение и совершенствование деятельности как объекта контроля, так и субъекта управления [6, с. 7-8].

В настоящее время нормативное регулирование контроля далеко от совершенства, а государственный контроль скорее представляет собой не систему, а совокупность элементов, далеко не всегда находящихся в системных связях и отношениях друг с другом.

Несмотря на разницу подходов в оценке правовой природы контроля, научными кругами отмечается насущная потребность законодательного оформления концепции государственного контроля, предполагающая закрепление его сущностных характеристик [12, с. 95-103].

Выработке единого на государственном уровне подхода к решению рассматриваемой проблемы способствует поручение Президента Российской Федерации В.В. Путина Правительству Российской Федерации от 26 июня 2013 г. № ПР-1391 о разработке Концепции повышения результативности и оптимизации контрольно-надзорной деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также поручение от 4 января 2015 г. №ПР-13 о внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле, о разработке такой концепции и о внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Одним из основополагающих в управлении является принцип необходимого разнообразия, предусматривающий, что управляющая система должна обладать не меньшим разнообразием состояний, чем управляемая. Применительно к контрольной деятельности этот принцип можно изложить следующим образом: число функций контролирующих органов должно быть не меньше числа контролируемых объектов. При этом разнообразие знаний, умений, навыков работников контрольного аппарата должно быть не меньше разнообразия знаний, умений и навыков работников, деятельность которых они проверяют, а квалификация контролеров - аналогичной квалификации контролируемых либо выше их квалификации [7; 13].

Широкое распространение получила контрольная функция и в такой специфической сфере, как оборона страны, представляющая собой систему разноплановых мер по подготовке к вооруженной защите страны, целостности и неприкосновенности ее территории. Особое предназначение Вооруженных Сил Российской Федерации, составляющих основу военной организации государства и его обороны, состоящее в обеспечении безопасности страны, а также связанная с этим необходимость поддержания их постоянной боевой готовности требуют строгого, всеобъемлющего контроля.

Контроль в Вооруженных Силах Российской Федерации также является многогранным понятием. Он рассматривается и как функция военного управления, т. е. как вид управленческой деятельности; и как стадия военного управления, т. е. как определенный этап в управленческом цикле; и как способ обеспечения законности в Вооруженных Силах.

В Российской Федерации «контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, федеральными законами, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления» [3].

Военные аспекты осуществления государственной контрольной деятельности исследовались в рамках целого ряда научных работ. Особое место среди них занимают работы профессора Н.И. Кузнецова, который в 60-80-х гг. прошлого столетия заложил теоретический фундамент для изучения данной проблематики, до сих пор являющийся основой правового регулирования государственного контроля в Вооруженных Силах Российской Федерации [9; 10]. Рассматривая контроль как обязательный элемент государственного управления, названный ученый исследовал его принципы, формы, основные направления деятельности органов народного контроля в Вооруженных Силах, а также руководство ими со стороны командования.

На основе анализа полномочий органов народного контроля Н.И. Кузнецовым была раскрыта специфика содержания контрольной деятельности в Вооруженных Силах. Так, все права, предоставленные этим органам, классифицировались им на две большие группы:

1) права, необходимые для изучения фактического положения дел (право производства необходимых проверок, обследований и других контрольных действий; право истребования от должностных лиц необходимых приказов, директив, учетных и отчетных документов, объяснений и других материалов; право привлекать к проведению проверок необходимых специалистов с освобождением их на время проверок от исполнения должностных обязанностей);

2) права, необходимые для принятия соответствующих мер (право сообщать соответствующим органам военного управления и должностным лицам результаты проверок для принятия мер; право требовать привлечения виновных должностных лиц к ответственности; право требовать приостановления или отмены незаконных, могущих нанести ущерб интересам государства распоряжений и действий; право направлять материалы проверок в органы прокуратуры и военно-следственные органы).

Таким образом, специфика Вооруженных Сил обусловливает и особенности контроля в этой сфере, предполагающего не только выявление недостатков и упущений в работе, обнаружение нарушений закона и виновных в этом лиц, но и принятие мер к устранению как самих выявленных нарушений, так и условий, им способствовавших [5, с. 183-184].

Следует отметить, что теоретические воззрения Н.И. Кузнецова в полной мере соответствовали духу времени государства, где не существовало системы разделения властей, а значит и взаимного контроля ветвей власти, а также пристального внимания со стороны гражданского общества. Несмотря на распад государства и смену политического режима, работы этого ученого по-прежнему не теряют своего практического значения для государственного контроля, однако требуют дальнейшей разработки с учетом новых реалий.

Особенности содержания контрольной деятельности в Вооруженных Силах определяют и специфику ее внешних организационных форм. В настоящее время в военной сфере действует разветвленная система органов контроля, который, согласно классификации Н.И. Кузнецова (в зависимости от отношения органов контроля к его объектам), делится на внешний и внутренний контроль.

Внешний (надведомственный) контроль, т. е. осуществляемый компетентными органами, не входящими в систему тех ведомств, в которых они осуществляют свои контрольные функции, т. е. в Минобороны России. В настоящее время органы системы надведомственного контроля, являясь частью закрепленной в Конституции Российской Федерации системы сдержек и противовесов, работают в тесном взаимодействии между собой.

Образующими компонентами данной системы являются:

1. Президентский контроль:

а) непосредственный президентский контроль - подбор и расстановка кадров на высшем уровне (назначение Министра обороны, высшего командования Вооруженных Сил Российской Федерации), осуществление общего руководства Вооруженными Силами Российской Федерации;

б) Администрация Президента Российской Федерации - обеспечивает деятельность главы государства и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации, координацию с другими контрольными органами;

в) Контрольное управление Президента Российской Федерации - контролирует и проверяет исполнение в военном ведомстве федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации), указов, распоряжений и иных решений главы государства, контролирует реализацию его программных документов, готовит на основе проверок предложения по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

2. Контроль органов законодательной власти:

а) Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - осуществляет контроль путем рассмотрения принятых Государственной Думой федеральных законов в области обороны, утверждения решений главы государства о введении военного и чрезвычайного положения, о привлечении Вооруженных Сил и других сил к выполнению определенных законодательством задач, об использовании Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации;

б) Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, определяя расходы на оборону, устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете, принимает федеральные законы в области обороны, регулируя тем самым различные аспекты деятельности по организации обороны и военному строительству;

в) Счетная палата, являясь постоянно действующим высшим органом государственного аудита, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации, призвана осуществлять в отношении Вооруженных Сил Российской Федерации главным образом функцию финансового контроля.

3. Контроль органов исполнительной власти:

а) Правительство Российской Федерации - разрабатывает и представляет в Государственную Думу Российской Федерации предложения по расходам на оборону в федеральном бюджете, несет ответственность за состояние Вооруженных Сил и организует обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами в соответствии с заказами Министерства обороны Российской Федерации, имеет целую систему служб, контролирующих проведение этих мероприятий [4, с. 328-333];

4. Контроль органов судебной власти:

а) Судебная коллегия по делам военнослужащих в составе Верховного Суда Российской Федерации - рассматривает дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы;

б) военные суды, являющиеся федеральными судами общей юрисдикции, - рассматривают гражданские и административные дела о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений [2, ст.ст. 7, 10].

Под внутриведомственным понимается контроль, осуществляемый внутри военного ведомства на основе непосредственного порядка служебной подчиненности. Он претворяется в жизнь, во-первых, вышестоящими органами военного управления (должностными лицами) по отношению к нижестоящим и ведется в рамках организационной подчиненности; во-вторых, специально созданными в структуре Министерства обороны Российской Федерации органами военного управления, наделенными специальными инспекторскими и контрольными полномочиями.

Контролю командиров свойственны всесторонность, непрерывность и оперативность, поскольку контрольные полномочия командиров (начальников) представляют собой составную часть их постоянного руководства подчиненными им воинскими частями и подразделениями. Личное участие командира в его проведении придает контролю необходимую оперативность в принятии мер по результатам проверок, включая и меры воздействия на правонарушителей.

Элементами данного вида деятельности являются:

- проведение различных проверок в целях получения информации о действиях подчиненных подразделений и воинских частей и обнаружения возможных составов правонарушений;

- правовая квалификация фактических действий подконтрольных субъектов;

- принятие решений о применении принудительных мер к подконтрольным должностным лицам.

Еще один вид внутриведомственного контроля Министерства обороны Российской Федерации представлен системой центральных органов военного управления (в настоящее время их не менее двенадцати), наделенных контрольными полномочиями в отношении других органов и организаций Вооруженных Сил Российской Федерации, которые подразделяются на следующие уровни: управления, департаменты, службы, инспекции. На каждом из этих уровней существует разветвленная структура контрольных органов, специализирующихся на конкретной деятельности (например, Управление государственного архитектурного надзора, Департамент аудита государственных контрактов Министерства обороны Российской Федерации).

Такая множественность контрольных органов Минобороны России, с одной стороны, позволяет при осуществлении контрольной деятельности учесть узкую специфику задач, решаемых определенными структурными подразделениями Вооруженных Сил Российской Федерации. С другой стороны, специалистами отмечается тенденция к дублированию контрольных полномочий различных органов, что порой приводит к необоснованным сокращениям и ликвидации этих органов как результатам непродуманной борьбы с ней [8, c. 72-74].

Таким образом, государственный контроль в Вооруженных Силах Российской Федерации представляет собой, прежде всего, важнейшее средство обеспечения законности в войсках (силах). Однако отсутствие целостного предметного подхода к организации системы государственного контроля в целом и в Вооруженных Силах в частности приводит либо к чрезмерной концентрации полномочий контролирующих органов, либо к отсутствию полномочий по осуществлению контроля.

Необходимо на основе новейших научных разработок, соответствующих современным российским условиям, легально определить систему, виды, формы, цели, задачи, процедуры государственной контрольной деятельности, четко установить полномочия контрольных органов, объем представляемой и оцениваемой ими информации не только в общегосударственном масштабе, но и с учетом специфики задач по обеспечению обороны и безопасности страны.

Литература

1. Лимская декларация руководящих принципов контроля: принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году. [Электронный ресурс] // Гарант: справ.-правовая система. URL: http://base.garant.ru/2570738/.

2. О военных судах Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 23.06.1999 № 1-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26. Ст. 3170.

3. По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”»: постановление Конституционного суда Российской Федерации от 01.12.1997 № 18-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 15.12.1997. № 50. Ст. 5711; Вестник Конституционного Суда Российской федерации. 1997. № 6.

4. Административное право Российской Федерации: учеб. для бакалавров / отв. ред. Л.Л. Попов. М.: РГ-пресс, 2015. 568 с.

5. Военное право: Антология диссертаций. В 2 ч. / авт.-сост. В.М. Корякин. М.: За права военнослужащих, 2011. Ч. 1. 544 с.

6. Землин А.И. К вопросу о роли и проблемах контроля в сфере государственного управления // Актуальные проблемы менеджмента и публичного управления в современной России: материалы Международной научно-практической конференции. Москва, МПСУ, 22 мая 2015 г. М., 2015.

7. Иванов В.Н. Основы социального управления: учеб. пособие. М.: Высш. шк., 2001. 271 с.

8. Корякин В.М. Организационно-правовые проблемы ведомственного контроля в Минобороны России [Электронный ресурс] // Военное право: электрон. науч. изд. 2015. № 1.

9. Кузнецов Н.И. Народный контроль в Вооруженных Силах СССР (правовые вопросы): дис. … канд. юрид. наук. М., 1996.

10. Кузнецов Н.И. Организационно-правовые проблемы контроля в Вооруженных Силах СССР: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1981.

11. Ожегов С.И. Словарь русского языка. 18-е изд., стер. М.: Рус. яз., 1986.

12. Проблемы правового регулирования административной процедуры выдачи предписаний органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // Стратегия национального развития и задачи российской юридической науки: сб. докладов Международной научно-практической конференции (Москва, 24 ноября - 3 декабря 2015 г.). М., 2016.

13. Удальцова М.В. Социология управления: учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2002. 144 с.

14. Чиркин В.Е. Государствоведение: учеб. для магистрантов по направлению «Юриспруденция». М.: Изд-во Моск. гос. психолого-социального ун-та, 2012. 480 с.

15. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1994. № 4. C. 10-12.

16. Шанский Н.М. Школьный этимологический словарь русского языка. Происхождение слов. 7-е изд., стер. М.: Дрофа, 2004. 398 с

Размещено на Allbest.ru