К вопросу о соотношении понятий "приказ" и "распоряжение" в институтах государственной гражданской службы и военной службы и их месте в системе правовых актов Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

К вопросу о соотношении понятий "приказ" и "распоряжение" в институтах государственной гражданской службы и военной службы и их месте в системе правовых актов Российской Федерации

Артамонова Светлана

Данная статья затрагивает проблематику, связанную с некоторыми аспектами правового обеспечения системы правовых актов Российской Федерации. В частности, авторы обращают внимание на неоднозначность трактовок понятий «приказ» и «распоряжение» в институтах государственной гражданской службы и военной службы как одну из причин неэффективности работы государственных органов и возникновения служебных споров. приказ распоряжение государственный правовой

Одной из первостепенных задач современной правовой политики Российской Федерации является создание стройной системы правовых актов. Они являются важнейшей формой реализации многочисленных управленческих действий, посредством которых осуществляется государственная власть и определяется ее содержание. От правильного выбора формы управления, от компетентного сочетания различных форм деятельности зависят качество принимаемых решений и результатов их исполнения, эффективность самого государственного управления. 

В настоящее время существует значительное количество работ, посвященных различным аспектам изучения правового акта, под которым, в самом общем смысле, следует понимать «волеизъявление управомоченного субъекта, совершаемое в определенной форме и в установленных законом случаях, которое порождает юридические последствия в силу прямого указания закона» [9, с. 20].

Многообразие сложившихся в науке представлений о названном правовом явлении во многом определяется отсутствием законодательного закрепления как самого понятия правового акта, являющегося родовым по отношению к подсистемам нормативных правовых, интерпретационных, правоприменительных и правореализационных актов, так и его классификации, учитывающей особенности правовой природы указанных актов.

Названия юридически оформленных решений в сфере управления, принимаемых от имени государства, достаточно разнообразны, что связано со спецификой содержания актов государственного управления, кругом органов, их издающих. Отсутствие общепризнанных наименований порождает практически значимые проблемы, связанные с определением иерархии правовых актов и соотношения друг с другом актов различных видов, а главное, соотношения формы (наименование и структура) и содержания правового акта (круг регулируемых вопросов). Решение последней проблемы позволило бы обеспечить однозначность юридической природы и юридической силы акта, поставив в соответствие каждому его виду собственные юридические формы и тем самым установив ограничения для субъектов, издающих правовые акты.

Однако российское правовое регулирование вопросов, связанных с правовыми актами, весьма фрагментарно. Однозначность соотношения формы и содержания правового акта в правовой системе Российской Федерации установлена только для закона. В системах же подзаконных актов правило о четком соответствии юридического содержания и юридической формы комплексно не установлено, в результате чего документы с одинаковым наименованием могут иметь разную юридическую силу и разную видовую принадлежность. 

Так, например, в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства от 13 августа 1997 г. № 1009,  нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений [3]. При этом следует отметить, что легальных дефиниций названных юридических форм и каких-либо их характеристик российское законодательство не содержит. В силу данного обстоятельства выбор формы акта осуществляется усмотрением издающего акт органа или должностного лица.

Интересный факт: на уровне научных исследований специалисты считают, что «отнесение приказов, как, впрочем, и распоряжений, к разновидности нормативных правовых актов является ошибочным» [6] и, более того, недопустимым, поскольку по своей природе это правоприменительные акты локального регулирования. Так, приказ имеет дисциплинарный характер и предопределяется наличием властно-подчиненных отношений, в которых граждане, организации и учреждения с органами власти не состоят. 

. Анализ же существующей практики издания правовых актов федеральных органов исполнительной власти позволяет прийти к выводу, что наиболее широко распространенным являются два вида названных документов - приказы и распоряжения, которые утверждают различные по форме и содержанию акты [13].Тем не менее, приказная практика выходит за узковедомственные границы, находя закрепление в действующем законодательстве. Так, министрам образуемых на основе Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» министерств предоставлялось право издавать приказы, имеющие нормативный характер, а по оперативным и другим текущим вопросам организации деятельности министерства - приказы ненормативного характера

Представляется интересным проиллюстрировать вышеуказанную проблематику анализом трактовки и практики применения таких правовых актов, как приказ и распоряжение, в сфере государственной службы. К примеру, весьма нагляден дифференцированный подход к интерпретации указанных понятий в рамках гражданской государственной службы и военной службы, где она нередко приводит к служебным спорам и конфликтам. Реализация такого подхода позволила бы выявить круг проблем, к которым приводит отсутствие единообразного понимания названных терминов, определиться с необходимостью унификации базового понятийно-категорийного аппарата российской государственной службы с учетом специфики институтов военной службы и государственной гражданской службы.

Актуальность такого анализа обоснована продолжающимся реформированием государственной службы и существованием таких органов власти, где государственные гражданские служащие и военнослужащие работают рядом, решая общие задачи, однако по отношению к ним руководству приходится использовать различные формы управления. Ярким примером такого служебного симбиоза является Аппарат Министерства обороны Российской Федерации.

Обратимся к энциклопедическим определениям интересующих нас правовых актов. Приказ представляет собой «официальное распоряжение того, кто обличен властью», «правовой документ, принимаемый правомочным на то должностным лицом в порядке осуществления единоначалия» [11, с. 513]. Распоряжения же «обычно содержат конкретные предписания, то есть являются актами индивидуальными», предназначены для решения оперативных вопросов руководства и не предполагают единоначалия [12, с. 248]. 

Большой энциклопедический словарь дает следующие толкования приказа: 1) акт руководителя органа государственного управления, государственного учреждения; 2) в вооруженных силах письменное или устное распоряжение начальника подчиненным, являющееся для них законом [5].

При сравнении приведенных толкований бросается в глаза различие между ними: применительно к институту государственной гражданской службы определение приказа представлено в обобщенной форме, слишком широкой для точного понимания; применительно же к военной службе данный термин трактуется более конкретно: во-первых, указаны виды приказов по форме носителей (письменный, устный), во-вторых, отмечается, что приказ обладает силой закона.

Официальное определение приказа как военного распоряжения содержится в ст. 39 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации (далее - Устав). Согласно данной статье приказ - распоряжение командира (начальника), обращенное к подчиненным и требующее обязательного выполнения определенных действий, соблюдения тех или иных правил или устанавливающее какой-либо порядок, положение. Он может быть отдан в письменном виде, устно или по техническим средствам связи одному или группе военнослужащих. При этом приказ, отданный в письменном виде, обозначается в Уставе как основной распорядительный служебный документ (нормативный акт) военного управления, издаваемый на правах единоначалия командиром воинской части [2].

Таким образом, уставное положение детализирует понятие приказа указанием на такие его важные свойства, как письменная форма, распорядительный служебный (нормативный) характер и опора на единоначалие. Последняя характеристика чрезвычайно важна: согласно ст. 33 Устава «единоначалие заключается в наделении командира (начальника) всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчиненным и возложении на него персональной ответственности перед государством за все стороны жизни и деятельности воинской части, подразделения и каждого военнослужащего». 

Такая детализация приказа, обусловленная самим характером военной службы, делает его трактовку достаточно определенной. Неудивительно,  что в советский период, несмотря на отсутствие в то время правового закрепления института государственной гражданской службы, учеными-административистами предпринимались попытки выработать механизмы и средства функционирования государственных органов и государственных служащих, основанные на армейских принципах как юридически более оформленных. Так, ими было разработано следующее определение: «Приказ - правовой акт, издаваемый руководителем органа государственного управления (его структурного подразделения), действующим на основе единоначалия в целях разрешения основных и оперативных задач, стоящих перед данным органом. В отдельных случаях может касаться широкого круга организаций и должностных лиц, независимо от подчиненности» [7]. Следует заметить, что единоначалие в этом определении трактуется несколько иначе, чем в приведенном выше: оно заключается в предоставлении руководителю органа, учреждения, предприятия полномочий, необходимых для выполнения его функций, а также установлении его персональной ответственности за результаты работы.

Нормативное закрепление института государственной гражданской службы (далее - ГГС) началось лишь с распадом СССР. Необходимость повышения дисциплины руководящего состава и юридическое закрепление сложившегося порядка управления первоначально послужили основанием для закрепления принципа единоначалия в системе ГГС в несколько иной трактовке. Так, в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», ныне утратившем силу, был закреплен принцип обязательности исполнения государственными служащими решений, принятых вышестоящими органами и руководителями в пределах полномочий и в соответствии с законодательством [4]. 

Как справедливо отмечает П.А. Левин, указанный принцип может трактоваться двояко: либо он основывается на правовой силе акта руководителя, базирующегося на норме закона, что соответствует духу правового государства; либо базируется на том, что руководитель (орган) наделен государством определенной властью по отношению к подчиненному. Последнее основание дает начальнику «исключительное» право трактовать норму закона, обязывая при этом подчиненного руководствоваться лишь этой трактовкой. С точки зрения П.А. Левина, это «путь полицейского государства, где законы пишутся в лучшем случае для начальников… а в дальнейшем, с распространением “усмотрения” руководителя, не несущего персональной ответственности за принимаемые решения, становятся “ширмой” для произвола административных органов и руководителей, плодят некомпетентность и безответственность» [8].

Российская Федерация пошла по пути гуманизации права и уже в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон № 79-ФЗ) исключила названный принцип, оставив его в разряде обязанностей гражданского государственного служащего. Однако анализ ст. 15 названного Закона, где говорится об обязанности гражданского государственного служащего «исполнять поручения (курсив наш. - С. А., Г. Н.)  соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации» [1], позволяет полагать, что фактически этот принцип сохранен. Основания для такого утверждения дает и анализ трактовки довольно неоднозначного термина «поручение» [10, c. 994]. 

Указанное понятие довольно часто встречается в документообороте, но точного законодательного толкования не имеет, в связи с чем возникает вопрос: что именно следует понимать под поручением - приказ или распоряжение, поскольку нередко этот термин употребляется в обоих смыслах? 

Обратимся к п. 2 ст. 15 Закона № 79-ФЗ, где закреплены право гражданского служащего не исполнять неправомерное поручение и сама процедура отказа: «При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения». 

Приведенная формулировка косвенно указывает на то, что «поручение» и «распоряжение» являются тождественными понятиями. Единственной конкретизацией поручения по сравнению с распоряжением является указание на то, что поручение дается одному подчиненному. Однако такая формулировка не позволяет государственному служащему в своей деятельности опираться на правовую силу акта руководителя из-за невозможности его однозначной идентификации. Анализируя это положение, трудно не согласится с П.А. Левиным, который отмечает, что в настоящее время вряд ли можно говорить о существовании универсального метода оценки исполнителем правомерности поручений, согласующего обязательность решений как базовый принцип государственной службы и законность как основополагающий принцип российской правовой системы [8]. В то же время согласно п. 3 ст. 15 Закона № 79-ФЗ в Российской Федерации предусмотрена возможность привлечения к административной, дисциплинарной, гражданско-правовой и даже уголовной ответственности непосредственного исполнителя как за исполнение, так и за неисполнение неправомерного поручения. При этом под неправомерностью подразумевается незаконность не только по существу, но и по форме и порядку дачи поручений, порочность которых для исполнителя вряд ли может быть очевидной ввиду их законодательной неопределенности.

Решение указанных выше проблем видится в дифференцированном подходе государственных служащих к получаемым поручениям, основанном на наличии четкой классификации издаваемых начальником правовых актов,  позволяющей легко оценить степень обязательности властного предписания и возможные последствия его исполнения (неисполнения).

В связи с изложенным представляется полезным обратиться к институту военной службы, где в соответствии со ст. 40 Устава для оперативных (частных) задач командир применяет приказания, аналогом которых для государственного служащего, исходя из сложившийся служебной практики, является распоряжение. На наш взгляд, термин «приказание» более конкретен и однозначен, нежели термин «распоряжение», одним из лексическо-юридических значений которого является «определение судьбы имущества, находящегося во владении». Использование опыта института военной службы может дать государственным служащим возможность более четко разграничить издаваемые руководителями правовые акты, что будет способствовать созданию однообразного и предсказуемого по правовым последствиям понятийного аппарата российской государственной службы. 

Проведенный авторами анализ позволяет сделать следующие выводы:

- во-первых, приказы и распоряжения получили широкое распространение в российской практике управления и могут содержать предписания как нормативного, так и индивидуального характера;

- во-вторых, издание приказов и распоряжений может затрагивать права и обязанности широкого круга лиц, а также быть обусловлено необходимостью оперативного властного вмешательства, дачи конкретных поручений, определения ответственных лиц, что получило свое развитие и в сфере функционирования российской государственной службы;

- в-третьих, недостаточность проработки и законодательного закрепления понятийного аппарата государственной службы вызывает сложность идентификации правовой природы правовых актов, что приводит к трудностям в оценке степени обязательности властного предписания и негативным правовым последствиям его исполнения (неисполнения);

- в-четвертых, в настоящее время очевидна настоятельная потребность в надлежащем правовом обеспечении терминологического единообразия системы правовых актов в сфере деятельности государственной службы, где наиболее четкой правовой классификацией актов управления характеризуется институт военной службы;

- в-пятых, отсутствие терминологической определенности юридических форм актов государственной службы тесно связано с проблемой официального закрепленная комплексной и внутренне согласованной системы правовых актов Российской Федерации, учитывающей их правовую природу, степень обязательности, правила соотношения с иными актами в системе и другие параметры.

ЛИТЕРАТУРА

1. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.

2. Устав внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации: утв. Указом Президента Рос. Федерации от 10 нояб. 2007 г. № 1495 (в ред. от 25 марта 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. -  2007. - № 47. - Ст. 5749.

3. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: утв. Постановлением Правительства Рос. Федерации от 13 авг. 1997 г. № 1009 // Cобр. законодательства Рос. Федерации. - 1997. - № 33. - Ст. 3895.

4. Об основах государственной службы Российской Федерации:  федер. закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ. // Собр. законодательства Рос. Федерации. -  1995. - № 31. - Ст. 2990 (утратил силу).

5. Большой энциклопедический словарь [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.vedu.ru/bigencdic/50384/.

6. Бошно С.В. Приказ: нормативный или правоприменительный акт? /  С.В. Бошно, Т.А. Пытикова  // Юрист. - 2005. - № 10. - С. 10-12.

7. Краткий словарь видов и разновидностей документов / Главархив; ВНИИДАД; ЦГАДА. - М., 1974. - 80 с.

8. Левин П.А. Обязательность приказов для государственных служащих // Законность. - 2000. - № 10. - С. 30-33.  

9. Малько А.В. Теория правовых актов: необходимость и пути создания / А.В. Малько, Я.В. Гайворонская // Государство и право. - 2012. - № 2. - С. 15-24.

10. Новый объяснительный словарь синонимов русского языка. - 2-е изд. испр. и доп. / под общ. рук. Ю.Д. Апресяна. - М.; Вена: Языки славянской культуры: Вен. славистический альм., 2004 г. - 1488 с. 

11. Ожегов С.И. Словарь русского языка / под. ред.  Н.Ю. Шведовой. - М.: Русский язык, 1986. - 797 с.

12. Теория государства и права: учеб. для юрид. вузов / под ред. А.С. Пиголкина. - М.: Городец, 2003. - 544 с.

13. Уманская В.П. Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика: моногр. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. - 336 с.

Размещено на Allbest.ru