В статье исследуются и анализируются наиболее значимые проблемные вопросы разработки и реализации государственной программы вооружения и высказываются практические рекомендации по совершенствованию законодательства в данной сфере.

На протяжении относительно короткого периода Россия столкнулась с целым комплексом геополитических, политических, экономических и военных вызовов, включающих расширение НАТО, ситуацию с ПРО в Европе, события на Украине и в Сирии, антироссийские санкции. В этих условиях возрастает значение проводимых руководством страны мероприятий, направленных на усиление обороноспособности Российской Федерации.

Основу системы правового обеспечения обороноспособности страны составляют: Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61ФЗ "Об обороне" [2]; Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" [3]; Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 79ФЗ "О государственном материальном резерве" [1]; Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275ФЗ "О государственном оборонном заказе" [5]; Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 114ФЗ "О военнотехническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" [4]; Закон Российской Федерации от 20 августа 1993 г. № 5663I "О космической деятельности" [7]; Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 603 "О реализации планов (программ) строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и модернизации обороннопромышленного комплекса" [8]; Военная доктрина Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации 25 декабря 2014 г. № Пр2976) [10]; Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2013 г. № 599 "О разработке и реализации государственной программы вооружения" [9] и др.

Ключевым элементом в обеспечении обороноспособности страны и, прежде всего, повышение мощи Вооруженных Сил Российской Федерации является реализация Государственной программы вооружения (ГПВ).

Государственная программа вооружения представляет собой плановый, нормативно-прогнозный документ, при разработке которого учитываются как требования государственных заказчиков к перспективной системе вооружения, так и финансово-экономические возможности государства, технические и технологические возможности оборонно-промышленного комплекса [25].

Реализация государственной программы вооружения осуществляется посредством включения соответствующих работ в государственный оборонный заказ. В этой связи ГОЗ можно рассматривать как плановый документ, разрабатываемый на основе ГПВ и представляющий собой ее срез, корректируемый в соответствии с реально складывающейся военно-политической и экономической обстановкой в стране [21].

В качестве приоритетных целей ГПВ на 2011 - 2020 гг. были обозначены:

сбалансированное развитие системы стратегических вооружений;

комплектные поставки современных и перспективных образцов вооружения, в первую очередь, в соединения и воинские части постоянной готовности;

создание базовых информационно-управляющих систем, обеспечивающих применение высокоточного оружия;

создание научно-технического задела и обеспечение разработки новейших систем и образцов вооружения;

обеспечение поддержания существующего парка вооружения в боеготовом состоянии [29].

правовое регулирование государственная программа вооружение

Общий объем средств на госпрограмму вооружения до 2020 г. составляет около 20,7 трлн рублей, из которых 19,4 трлн рублей выделялись на нужды Минобороны России, включая 2 трлн рублей на оружейные НИОКР.80 % суммы по всей программе планировалось израсходовать на закупку нового оружия [26].

Однако, несмотря на то, что ГПВ предусматривает конкретный объем финансового обеспечения на весь период ее реализации, на законодательном уровне финансирование ГПВ утверждается в объеме основных показателей государственного оборонного заказа в рамках федерального закона о бюджете на очередной финансовый год [6].

С самого начала реализации ГПВ до 2020 г. обозначились три фундаментальных дефекта, заложенных уже при ее подготовке:

расчет на резкое увеличение оборонных расходов, явно опережающих темпы роста ВВП и доходной части бюджета. Фактически ГПВ2020 основывается на сверхоптимистичных макроэкономических и бюджетно-финансовых прогнозах. Так, например, согласно оценке Минэкомразвития России, среднегодовые темпы роста ВВП в 2013 - 2030 гг. оценивались на уровне 3,0 - 3,2 % (Консервативный сценарий) и 4,0 - 4,2 % (Инновационный сценарий) [31]. Однако реалистичность данного прогноза не подтверждается реальным ростом ВВП России, который в 2013 г. составил всего 1,3 % (в 2012 г. - 3,4 %), в 2014 г. - 0,6 %, а в 2015 г. произошло падение до минус 3,8 % [16];

недостаточный учет фактора промышленной инфляции. В программу заложены явно заниженные ценовые параметры закупаемой по государственному оборонному заказу (ГОЗ) продукции. Можно с уверенностью предполагать, что стоимость перспективных, еще только разрабатываемых образцов техники и вооружения, сильно недооценена;

чрезмерно оптимистичные сроки разработки и особенно запуска в серийное производство новых образцов вооружения и военной техники. Смещение "вправо" этих сроков по широкой номенклатуре основных систем дезорганизует реализацию ГПВ2020, вынуждая на ходу менять структуру финансирования закупок [20].

Напомним, что разработка межконтинентальной баллистической ракеты морского базирования "Булава" началась в 1998 г., испытания "Булавы" начались в 2004 г. Как показали результаты расследования причин ряда неудачных пусков, они были обусловлены производственно-технологическими факторами [43] В условиях прогнозируемых низких темпов роста отечественной экономики принятие на вооружение новой жидкостной МБР к установленному сроку (2018 г.) вызывает сомнение. А затягивание процесса летных испытаний с последующей доработкой изделия на десятилетие, как это произошло с "Булавой", неизбежно приведет к многократному увеличению стоимости проекта и "оттянет" значительные средства бюджета от разработки и создания более приоритетных и перспективных проектов.

К указанным дефектам следует добавить то, что лимиты ассигнований по ГПВ2020 изначально были запланированы крайне неравномерно: 31 % - на период 2011 - 2015 гг. и 69 % - на период 2016 - 2020 гг. [39].

Позднее, в сентябре 2013 г., такая ситуация усугубилась договоренностью Минфина России с Минобороны России о переносе части расходов по государственной программе вооружений на более поздний срок (с 2014 - 2016 гг. на 2017 - 2018 гг. [36].

Два указанных фактора в условиях экономической действительности России ставят под сомнение возможность выполнения финансовых обязательств по ГПВ2020 в запланированном объеме, а безусловную реализацию утвержденных заданий ГПВ2020 делают маловероятной.

Вот что сказал по данному поводу генеральный конструктор АО "Корпорация “МИТ”" Ю.С. Соломонов: "Прежняя программа не выполнена по понятным причинам: динамика финансирования, которая планировалась, предполагала основной объем затрат на ее последнюю пятилетку. Ну и закончилось все это “благополучно" в 2010 году - написанием уже новой ГПВ2020" [38].

Так, например, на реализацию ГПВ2015 планировалось выделить около 5 трлн рублей. Однако госпрограмма не была реализована по причине неверного распределения финансирования - предполагалось, что большую часть средств российские военные получат во вторую пятилетку. Таким образом, многие планы осуществить не удалось. За четыре года Минобороны России закупило в пять-шесть раз меньше всех видов ВВСТ, нежели намечалось по ГПВ2015 [17; 44].

Ставшая уже тенденциозной практика распределения объемов финансирования государственных программ вооружения с упором на их вторую половину скрывает априорное понимание со стороны военно-политического руководства страны невозможности реализации заданий ГПВ в полном объеме.

Еще одним острым моментом, связанным с реализацией ГПВ, является диспропорция в финансовом обеспечении ГПВ и Федеральной целевой программы "Развитие обороннопромышленного комплекса Российской Федерации на 2011 - 2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2012 г. № 1874 [11] (далее - ФЦП "Развитие ОПК2020").

На отсутствие взаимоувязки программ указывает тот факт, что реализация ФЦП "Развитие ОПК2020" рассчитана на тот же период, что и ГПВ2020, а динамика финансирования программ предполагает, что основной объем затрат на их выполнение приходится на вторую программную половину. Так, например, в федеральном бюджете на 2012 - 2014 гг. были предусмотрены средства на техническое перевооружение предприятий ОПК, в общей сложности на "трехлетку" 440 млрд рублей из запланированных на эти цели 3 трлн рублей [37]. Вывод очевиден: федеральными органами исполнительной власти, отвечающими за реализацию нынешних программ, не был проведен предметный анализ причин, приведших к неудачам прошлых программ.

Отсутствие увязки ГПВ и ФЦП "Развитие ОПК2020", включая увязку по объемам финансирования, является концептуальной ошибкой, не позволяющей в полном объеме провести модернизацию ОПК и подготовить оборонную промышленность к серийному выпуску ВиВТ, массовый объем закупок которых предусмотрен ГПВ на ее вторую половину.

Как считает В.М. Буренок, такое положение обусловлено тем, что каждый раз в начале нового цикла разработки ГПВ не учитываются достигнутые показатели предыдущих программ вооружения и развития ОПК, в своем большинстве программные документы отрабатываются заново, причем какое их количество будет разработано и утверждено, какое они будут иметь содержание - зависит только от собственного представления людей, находящихся в данный момент у рычагов управления этими процессами [14].

Выходом, по мнению В.М. Буренока, является обратно пропорциональное по отношению к финансированию ГПВ выделение объемов финансирования на реализацию ФЦП "Развитие ОПК2020".

Кроме того, объем финансирования ФЦП "Развитие ОПК2020" должен корректироваться по результатам реализации ГОЗ, исходя из анализа реально достигнутых возможностей ОПК к реализации заданий ГПВ на аналогичный период как по количеству, так и по качеству ВиВТ. Исходя из этого, необходимо четко установить приоритеты разработки и производства ВиВТ, т.е. определить конкретные образцы ВиВТ, которые будут разрабатываться и изготавливаться, а также организации, задействованные в производстве, для их обязательного включения в федеральные программы, направленные на модернизацию ОПК.

В качестве иллюстрации указанной проблемы можно привести заявление Д.О. Рогозина: "Что касается ФЦП по развитию ОПК… то она будет ориентирована, прежде всего, на модернизацию тех предприятий, которые точно получат гособоронзаказ. Здесь сложность в чем? В системном планировании. Мы должны размещать заказ только тогда, когда предприятие действительно будет готово его принять, то есть мы не будем давать заказы, если там старое оборудование" [35].

Неопределенность приведенного заявления, выражающееся в том, что, с одной стороны, планируется финансирование модернизации только "тех предприятий, которые точно получат гособоронзаказ", а с другой - дается установка на размещение заказа "только тогда, когда предприятие действительно будет готово его принять", указывает на отсутствие системы планирования при разработке программных документов.

В основу обозначенного планирования должны быть заложены достоверные данные о состоянии производственных мощностей организаций ОПК, их готовности (не готовности) к серийному производству ВиВТ, определенные в ходе полномасштабной расширенной инвентаризации основных фондов, с их увязкой с объемами поставленных в рамках ГПВ задач, и экспертизы наличествующего оборудования, данных о сроках его эксплуатации и степени изношенности. По состоянию на 2012 г. износ основного оборудования на предприятиях ОПК достиг 75 %, темпы обновления оборудования составляют не более 1 % в год при минимально необходимой потребности 8-10 % [41].

На экспертную недооценку возможностей ОПК и, как следствие, чрезмерные и непосильные для него требования по количественным объемам и качественным показателям мероприятий по разработке и производству ВиВТ указывает возрастающий объем рекламаций на поставляемую в войска боевой техники. Для сравнения: в 2011 г. Минобороны России подготовлена 2271 рекламация, а по итогам 2012 г. только по основным образцам было выставлено 3154 рекламации [12]. За период с 2008 по 2013 гг. предприятия оборонной промышленности не выполнили контрактные обязательства по 134 государственным контрактам [24].

В итоге из-за отсутствия современной высокотехнологичной производственной базы предприятия выпускают некачественную продукцию и, соответственно, часть прибыли от реализации предприятия вынуждены направлять на устранение производственного брака. Как следствие, данные предприятия не в состоянии изыскать свободные средства на реконструкцию и техническое перевооружение в рамках ФЦП "Развитие ОПК2020". Следует отметить, что указанная программа подразумевает выделение на эти цели 3 трлн рублей до 2020 г.; 60 % от запланированной суммы, или 1,8 трлн рублей, будет выделено из госбюджета, а остальные 40 %, или 1,2 трлн рублей, - из средств самих предприятий оборонно-промышленного комплекса [40].

По данным Счетной палаты, пока нет даже инструментов для эффективного финансирования ГПВ, потому что не существует единой методики, по которой можно оценивать готовность и способность предприятий ОПК участвовать в программе. Созданные в последние годы производственные мощности не востребованы, а внебюджетные средства привлечены на 59,1 % от запланированного объема. Дисбаланс в финансировании привел к тому, что у предприятий ощущается хронический недостаток оборотных средств, а внедрять современное высокотехнологическое оборудование экономически невыгодно. В условиях тотального отсутствия достоверной информации о производствах выгоднее работать на старье. [27]

Помимо этого, заявление о том, что "ФЦП… ориентирована, прежде всего, на модернизацию тех предприятий, которые точно получат гособоронзаказ", дает основание предположить, что речь идет о модернизации организаций ОПК, являющихся головными исполнителями по ГОЗ, т.е. единственными поставщиками, для которых заключение государственного контракта по ГОЗ является обязательным. Основную массу единственных поставщиков по ГОЗ, составляют крупные вертикально интегрированные монопольные структуры ОПК. Следовательно, на современном этапе речи о полномасштабной модернизации всей отрасли оборонной промышленности не идет.

ФЦП "Развитие ОПК2020" охватывает в основном потребности в техническом и технологическом развитии предприятий, занятых созданием финальной продукции. Но корень проблемы создания перспективных образцов ВВСТ лежит глубже, в неготовности предприятий второго, третьего и более низких (вплоть до сырья) уровней кооперации. Именно оттуда в своем большинстве проистекают проблемы низкого качества и технического отставания нашего вооружения. Не увязав развитие головных предприятий ОПК с темпами и показателями технического и технологического перевооружения предприятий, производящих комплектующие изделия, сырье и материалы, мы и далее будем обречены на поиски решения бесчисленных проблем ОПК [14].

В вопросе эффективного использования средств федерального бюджета решающее значение имеет оценка и выбор приоритетных комплексов и систем вооружений при осуществлении закупок в рамках реализации ГПВ.

Таким образом, основным критерием эффективного использования бюджетных средств, выделяемых на достижение целей и задач ГВП, является оценочный выбор приоритетных систем и комплексов ВВСТ для их последующего включения в задания ГПВ и закупку по ГОЗ.

При оценке приоритетности образцов ВВСТ ключевыми являются следующие факторы:

боевые возможности образца ВВСТ (в том числе тактико-технические характеристики, боевой потенциал, способность к последующей модернизации);

возможности промышленности (производственные мощности);

ориентировочная стоимость работ по созданию образца ВВСТ;

стоимость финального образца ВВСТ и планируемое количество его закупок в ГПВ [13].

Именно вопрос оценки приоритета при выборе образцов и систем ВВСТ приобретает ключевое значение, так как ошибка в данном вопросе приведет к значительным неоправданным расходам средств бюджета: во-первых, это финансирование неперспективных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (включая расходы на проведение большого количества стендовых испытаний комплектующих, узлов и агрегатов и испытаний опытного образца); во-вторых, финансирование работ по подготовке серийного производства и собственно серийному производству ВВСТ, не отвечающих требованиям и условиям существующих и прогнозируемых военных угроз.

Так, например, ГПВ2020 включает планы по разработке и созданию новой тяжелой жидкостной МБР шахтного базирования. Финансирование опытно-конструкторских работ по тяжелой жидкостной МБР уже заложено в программе. Планируется, что в 2018 г., в случае успешных испытаний, новая МБР будет принята на вооружение РВСН [30]. Однако ряд экспертов высказывают негативное мнение в отношении создания МБР на жидком топливе, приводя следующие веские аргументы: во-первых, шахтные пусковые установки обладают меньшей живучестью в условиях ответного удара по сравнению с мобильными пусковыми установками; во-вторых, жидкостные ракеты имеют более длинный активный участок, превышающий в 2-3 раза активный участок твердотопливных ракет, именно активный участок траектории полета МБР является наиболее уязвимым для средств противоракетной обороны. Обращение к тяжелой МБР на жидком топливе фиксирует продолжение устаревшей технической политики отставания в создании твердотопливных ракет с более эффективными боезарядами и бортовыми системами управления [34].

Подводя итог, можно предположить, что, скорее всего, ГПВ2020 будет выполнена не более чем наполовину. При этом ориентация на массированные закупки ВиВТ и соответствующее распределение средств в рамках этой программы не позволят провести надлежащую модернизацию военной промышленности и оборонных НИОКР [42]. В результате взамен действующей ГПВ2020, как это происходило с предыдущими ГПВ, будет разработана и утверждена новая программа вооружения до 2025 г. с принципиально иными приоритетами и целями. Об этом, в частности, свидетельствует заявление вице-премьера России Д.О. Рогозина "Мы сейчас подошли к новой программе вооружения. Мы начинаем над ней работать за три года и три месяца. Это программа 2016 - 2025 года. И вот сейчас у нас сложилось впечатление, что она будет в корне отличаться от текущей программы" [32].

В первооснове проблем, связанных с невозможностью реализации утвержденных заданий ГПВ, лежит отсутствие законодательных норм, регулирующих порядок разработки и реализации государственной программы вооружения.

В вопросах правового регулирования строительства отечественных Вооруженных Сил сложилась практика увеличения количества нормативных документов концептуального характера, принятых на подзаконном уровне, однако на законодательном уровне происходит отставание разработки необходимых нормативных правовых актов от потребностей в области строительства современных Вооруженных Сил [18].

По мнению Минобороны России, разработка законопроекта "О государственной программе вооружения" нецелесообразна. Имеющиеся нормативно-правовые акты в полной мере обеспечивают регулирование вопросов в области формирования и исполнения государственной программы вооружения. Нерешенным остается ключевой вопрос обеспечения ее финансирования в объемах, утвержденных Президентом Российской Федерации [22].

Однако такое мнение вступает в конфликт с ранее указанной ситуацией, согласно которой по договоренности Минобороны России с Минфином России часть расходов на государственную программу вооружения были перенесены с 2014 - 2016 гг. на 2017 - 2018 гг. Принятие непубличного решения о пересмотре сроков и стоимостных показателей мероприятий, предусмотренных ГПВ, без надлежащей экспертной проработки способно представлять угрозу обороноспособности страны.

По мнению В. Зацепина, главные риски грядущей ГПВ на 2016 - 2025 гг. связаны с последствиями секретности Указа Президента Российской Федерации о ее разработке, свидетельствующего о неспособности российской системы государственного управления учиться на собственных ошибках [23].

Существенным шагом на пути создания целостной системы правового регулирования в области разработки и реализации ГПВ должен стать Федеральный закон "О государственной программе вооружения" (далее - Закон о ГПВ).

О необходимости принятия федерального Закона о ГПВ заявлял еще в начале 2012 г. председатель Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по обороне В.П. Комоедов: "Мы планируем разработать и принять закон "О государственной программе вооружения" в интересах доведения правового статуса этой программы до уровня федерального закона" [19].

Целью закона является обеспечение единой военно-технической политики Российской Федерации, установление правового статуса ГПВ и приоритетности среди соответствующих федеральных целевых программ, что позволит обеспечить гласность и прозрачность механизма разработки и реализации ГПВ и не допустить принятия непубличных решений, касающихся изменения сроков, объемов и стоимостных показателей мероприятий, предусмотренных государственной программой вооружения, за исключением случаев, установленных законом.

В основу концепции Закона о ГПВ должны быть заложены следующие положения:

1. Реалистичность и научное обоснование макроэкономических показателей, положенных в основу формирования ГПВ.

По мнению Г.А. Лавринова и А.Г. Подольского, ошибки в прогнозировании макроэкономических показателей социально-экономического развития страны, существенное расхождение планируемых и реальных темпов инфляции приводят, как правило, к снижению норм рентабельности заданий ГОЗ вплоть до отрицательных величин и отказу предприятий ОПК от их выполнения вследствие экономической непривлекательности [28].

2. Безусловная реализация целей, заданий и ресурсного обеспечения ГПВ, утвержденных нормативным правовым актом Президента Российской Федерации. Об актуальности указанного положения свидетельствует складывающаяся тенденция пересмотра основополагающих целей и приоритетов развития средств вооруженной борьбы.

Президент России В.В. Путин отмечал: "Нам необходимы механизмы реагирования не только на уже существующие опасности. Нужно научиться “смотреть за горизонт”, оценивать характер угроз на 30-50 лет вперед. Это серьезная задача, требующая мобилизации возможностей гражданской и военной науки, алгоритмов достоверного, долгосрочного прогноза. По сути, необходимо создать качественно новую, “умную” систему военного анализа и стратегического планирования, подготовки готовых “рецептов" и их оперативной реализации в структурах наших силовых ведомств" [33]. Следовательно, формирование ГПВ основывается на анализе вероятных угроз на 30-летний период. Однако, как указывалось ранее, через год и девять месяцев с момента утверждения ГПВ начинается работа над очередным программным документом с иными приоритетами и целями.

3. Утверждение Государственной программы вооружения Президентом Российской Федерации на десятилетний период. При необходимости государственная программа вооружения может корректироваться через пять лет по результатам реализации государственного оборонного заказа.

4. Установленный порядок корректировки и внесения изменений в действующую государственную программу вооружения.

5. Обязательное включение, на этапе разработки очередной государственной программы вооружения, в ее начальный период мероприятий (подтвержденных в процессе корректировки), не реализованных в ходе выполнения предыдущей государственной программы вооружения.

6. Приоритет финансирования мероприятий, не реализованных в ходе выполнения предыдущей государственной программы вооружения. Для этих целей при распределении финансирования заданий государственной программы вооружения обеспечить основной объем финансирования на первую половину программного периода.

7. Создание условий, обеспечивающих сбалансированность государственной программы вооружения, федеральной целевой программы "Развитие ОПК Российской Федерации" и иных целевых программ в области обороны по срокам, объемам финансирования и достигаемым результатам. Например, перераспределение объемов финансирования ФЦП по результатам выполнения ГОЗ.

8. Координация взаимодействия разработчиков, государственных заказчиков и исполнителей государственной программы вооружения возложить на Военно-промышленную комиссию Российской Федерации.

9. Установленный порядок проведения независимой экспертизы сформированной государственной программы вооружения и порядок осуществления контроля над ходом ее реализации.

10. Персональная ответственность всех субъектов государственной программы вооружения.

Принятие федерального закона "О государственной программе вооружения" позволит обеспечить:

наличие конкретного срока (даты) окончания одной государственной программы вооружения и начала очередной государственной программы вооружения (в соответствии с действующей практикой конечный период текущей ГПВ становится начальным периодом очередной ГПВ);

повышенную ответственность разработчиков ГПВ за качество социально-экономических и иных прогнозных показателей, положенных в основу формирования ГПВ, что обеспечит качественно иной уровень ее научной разработанности, методического и информационного обеспечения.

Опыт военного строительства последних лет показал пагубность волюнтаристских подходов к решениям, принимаемым в процессе планирования строительства, развития и применения Вооруженных Сил Российской Федерации, необходимость существенного повышения научной обоснованности таких решений. И хотя военно-научный комплекс мог предложить обоснованные решения, позволяющие избежать ошибок, но указанные решения либо игнорировались, либо не обладали доказательной убедительностью. Здесь можно уверенно говорить как о несовершенстве механизма организации и использования военно-научных исследований, так и, в значительной мере, о неразвитости объективных методов военно-научного исследования [15];

получение по результатам реализации программы полной и достоверной информации о состоянии, потребностях и возможностях ОПК по обеспечению Вооруженных Сил Российской Федерации необходимыми образцами ВВСТ. Названная информация позволит выявить основные проблемные секторы оборонной промышленности и, при необходимости, перераспределить государственную поддержку с относительно благополучных отраслей и конкретных организаций на наиболее слабые, что, в свою очередь, даст возможность сбалансировать задания ГПВ с целевыми программами в области обороны;

получение достоверной оценки эффективности выполнения программных мероприятий, так как к концу программного периода будет полная ясность в вопросах, касающихся количества реализованных и невыполненных заданий, объемов освоенных средств федерального бюджета и эффективности их использования;

качественное повышение дисциплины всех субъектов государственной программы вооружения.

Литература