Бессрочная война: неурегулированность окончания вооруженного конфликта в международном праве

Размещено на http://www.allbest.ru/

Института государства и права Российской академии наук

Бессрочная война: неурегулированность окончания вооруженного конфликта в международном праве

Старцун Виктор Николаевич

В статье рассматриваются актуальные проблемы квалификации международных и немеждународных вооруженных конфликтов в контексте норм международного гуманитарного права. Аргументируется значимость выработки универсальных и непротиворечивых критериев, позволяющих установить факт окончания вооруженного конфликта. Авторами делается вывод о том, что существующие на данный момент международно-правовые стандарты в сфере урегулирования военных конфликтов выявляют ряд противоречий, обусловленных такими конфликтогенными факторами, как отрицание существования вооруженного конфликта, отсутствие четких критериев классификации и определения противоборствующих сторон конфликта, несоблюдение конфликтующими сторонами принципа подлинной приверженности договорным обязательствам, затяжной характер протекания вооруженных конфликтов.

Среди потрясающих современный мир многочисленных негативных социальных феноменов, противоречащих принципам гуманизма и прогрессивным идеалам человечества, значимое место отведено проблеме квалификации вооруженного конфликта в контексте международного права. В свете тезиса о том, что поддержание надлежащего уровня обороноспособности является неотъемлемым обязательством всякого территориально целостного и суверенного государственного образования, проблема осмысления нерегулируемых законодательными предписаниями сфер, выходящих за рамки международного гуманитарного права (далее - МГП), обретает особую важность.

Актуальность всестороннего изучения упомянутого вопроса обусловлена рядом причин. Во-первых, трудности с констатацией факта окончания международного или немеждународного вооруженного конфликта у компетентных органов возникают на регулярной основе. Во-вторых, существующая на данный момент времени международная нормативно-правовая база не дает нам полного и всестороннего понимания критериев, соответствие которым позволило бы говорить о безоговорочном и объективном окончании вооруженного конфликта. И наконец, в-третьих, актуальность рассматриваемой проблемы подкрепляется повышенным вниманием со стороны западных исследователей к данному вопросу (см., например, работы D.A. Lewis, G. Blum , K. Modirzadeh , 2017; G. Blum , D. Luban, 2014 и др. работы). Полагаем, что правовой аспект констатации факта окончания вооруженных конфликтов с достаточным основанием может быть отнесен к категории вызовов системе международного права.

Современный этап развития международных отношений в сфере обороны и безопасности характеризуется существенным снижением эффективности общепринятых норм международного права в целом и международного гуманитарного права в частности. Резко упала и действенность институциональных механизмов согласования базовых интересов самосохранения человечества, отдельных государств и народов - ООН, региональных союзов, межгосударственных образований. В настоящее время фактически осуществлен возврат к таким правовым теориям, как «право сильного» и «право войны», которые признаются в качестве механизма регулирования межгосударственных отношений [8].

По мнению А.И. Землина, исторический опыт человечества со всей очевидностью свидетельствует о том, что любые государства, невзирая на их политическую или экономическую значимость, вынуждены пребывать в перманентном состоянии готовности к отражению агрессии, повинуясь принципу si vis pacem, para bellum. Понимание публичной властью данного исторически продиктованного императива сформировалось вследствие своего рода естественного отбора - государственные образования, сколь бы миролюбивыми они ни были, обрекали себя на скорую и неотвратимую гибель нежеланием содержать свои вооруженные силы либо отсутствием умения ими управлять [7].

Общеизвестно, что МГП представляет собой свод правил, обеспечивающих в период вооруженного конфликта защиту тех, кто не принимает или прекратил принимать непосредственное участие в боевых действиях. МГП ограничивает выбор средств и методов ведения войны и применяется к ситуациям как международного, так и немеждународного вооруженного конфликта. Основными инструментами МГП являются Женевские конвенции от 12 августа I949 г. и Дополнительные протоколы к ним. вооруженный конфликт гуманитарный право

Женевские конвенции заложили фундаментальные основы международного гуманитарного права - отрасли международного права, регламентирующей ведение вооруженных конфликтов и ставящей своей целью ограничить их последствия. Данные Конвенции, в частности, защищают людей, которые не принимают участия в военных действиях (гражданских лиц, врачей и медсестер, гуманитарных работников), или тех, кто перестал принимать участие в военных действиях, например раненых, больных, потерпевших кораблекрушение, а также военнопленных.

Статья 3, общая для всех четырех Женевских конвенций, стала настоящим прорывом, поскольку она впервые предусматривала нормы, относящиеся к ситуациям немеждународных вооруженных конфликтов. Общая ст. 3 устанавливает основополагающие нормы Женевских конвенций, делает их применимыми к конфликтам немеждународного характера. С учетом того что большинство вооруженных конфликтов современности носят немеждународный характер, применение общей ст. 3 приобретает особую важность. В настоящее время общее число участников Женевских конвенций составляет 194 государства [3].

В течение двух десятилетий после принятия Женевских конвенций в мире наблюдалось увеличение числа немеждународных вооруженных конфликтов и национально-освободительных войн. Однако названные Конвенции не охватывают ряд важных аспектов, к числу которых относятся ведение военных действий и защита мирных граждан от последствий боевых действий. Для того чтобы восполнить эти пробелы, в I977 г. были приняты два Дополнительных протокола к Женевским конвенциям. Они дополняют, но не подменяют собой Женевские конвенции I949 г. Дополнительные протоколы усиливают защиту жертв международных (Протокол I) и немеждународных (Протокол II) вооруженных конфликтов и налагают ограничения на средства и методы ведения войны. Протокол II стал первым в истории международным документом, посвященным исключительно ситуациям немеждународных вооруженных конфликтов.

Протокол I применяется к ситуациям международных вооруженных конфликтов и налагает ограничения на методы ведения военных действий. Он являет собой напоминание о том, что право сторон, участвующих в вооруженном конфликте, на выбор средств и методов ведения военных действий не является неограниченным и что использование оружия, снарядов, веществ и методов военных действий, способных причинить излишние повреждения или излишние страдания, запрещено (ст. 35) [4].

Общая для всех Женевских конвенций ст. 3 не устанавливает критериев классификации ситуации внутреннего конфликта, к которому она применяется. В отличие от нее Протокол II подробно описывает те ситуации, к которым он применяется, и исключает конфликты малой интенсивности, такие как внутренняя напряженность и массовые беспорядки.

Ситуации, к которым применим Протокол II, - это вооруженные конфликты немеждународного характера, происходящие на территории государства между его вооруженными силами и вооруженными силами повстанцев, находящихся под организованным командованием и контролирующих часть национальной территории. Общая для всех Женевской конвенцией статья 3 содержит в себе ряд положений, учитывающих гуманитарные аспекты применительно к ситуации гражданской войны [3].

Предпринятая попытка найти ответ на фундаментальный для настоящего исследования вопрос о наличии в Женевских конвенциях и Дополнительных протоколах к ним непротиворечивых критериев, свидетельствующих об окончании вооруженного конфликта, не приносит плодотворных результатов. Даже в том случае, если тот или иной вооруженный конфликт более не является объектом международно-правовой повестки, безоговорочная констатация факта его окончательного завершения возможна лишь с учетом широкого спектра сопутствующих факторов.

Необходимо признать, что отсутствие четко сформулированных законодательных норм, составляющих основу МГП, наглядно демонстрирует наличие пробелов в сфере международного права. Создатели Женевских конвенций 1949 г. оставили открытой возможность, исключив при этом необходимость субъективного и формального политического признания войны. Логика интенций законодателя была продиктована стремлением к тому, чтобы применение или неприменение МГП было объективным и фактическим, вследствие чего государствам было бы сложнее его избежать. Постановка подобной цели была понятным стратегическим шагом после окончания Второй мировой войны. Отметим, что в отношении последующих конфликтов достижение поставленной цели было реализовано. По крайней мере, частично.

Напряженная с точки зрения военной активности геополитическая обстановка на современном этапе развития международных правоотношений характеризуется следующим парадоксальным обстоятельством: распознать вооруженный конфликт оказывается тем сложнее, чем более очевидным для международного сообщества он является. Неосведомленность в том, когда был инициирован тот или иной вооруженный конфликт, значительно затрудняет поиск ответа на вопрос о сроках окончания вооруженного противостояния сторон. И даже если международное сообщество выступает свидетелем военного противоборства, объективная и основанная на фактах модель признания его таковым оказывается несовершенной в тех случаях, когда соответствующая политическая власть отказывается признавать существование конфликта.

Другим отличительным свойством современного международного правового ландшафта выступает тенденция к восприятию вооруженного конфликта как обыденного, тривиального феномена социальной практики. Среди бесчисленных «войн» (с терроризмом, наркотиками, преступностью и т. д.) традиционная нормативная правовая база в отношении вооруженного конфликта утратила характеристику чего-то исключительного и чрезвычайного [5].

В актуальных нормах международного права отсутствуют четкие указания на то, по каким основаниям можно считать завершившимся военный конфликт с фактической (когда война закончилась?), нормативной (когда война должна была закончиться?) и правовой (когда международное правовое регулирование (целиком или частично) вооруженных конфликтов более не применимо в отношении войны?) точек зрения [6]. Ввиду многообразия правовых концепций вооруженного конфликта, недостаточности положений международного гуманитарного права в отношении их применения и прекращения, несоответствия данных правовых предписаний друг другу (иногда даже в рамках одного правового документа) единые критерии понимания того, когда война могла закончиться, должна была закончиться и когда она закончилась фактически, не выработаны до сих пор.

Процесс завершения вооруженного конфликта тесно переплетается с широким спектром интересов, преследуемых частными лицами и организациями: от политических лидеров до военных командиров, от гражданского населения до нейтральных государств, от ищущих убежища социальных категорий до военных судов, от торгующих оружием государств до правозащитных организаций. Каждая заинтересованная сторона может иметь собственную мотивационную основу окончания или продолжения войны, применения или окончания применения соответствующих норм международного права в отношении вооруженного конфликта.

В современных нормативных правовых актах или систематизированных законодательных предписаниях отсутствует универсальная, удовлетворяющая нормам МГП дефиниция понятия момента окончания вооруженного конфликта. Полагаем, что данное обстоятельство частично обусловлено следующими факторами:

в ряде договоров МГП содержатся различные формулировки, касающиеся соответствующих обязанностей, прав, полномочий и средств защиты, которые возникают до, во время или после вооруженного конфликта; не все государства являются участниками одних и тех же договоров МГП; не все положения договоров МГП о прекращении вооруженного конфликта применяются, по крайней мере, в рамках международного договорного права, ко всем международным и немеждународным вооруженным конфликтам.

Мы приходим к умозаключению о том, что обычное МГП в принципе могло бы внести значимую лепту в процесс выработки единого подхода к рассматриваемому вопросу. Однако на практике до этого еще далеко, поскольку современные правовые сценарии делают затруднительной констатацию факта окончания войны в рамках соответствующей международной правовой базы. Можно выделить такие затрудняющие определение окончания войны факторы, как отрицание факта существования вооруженного конфликта, отсутствие четких критериев классификации и определения противоборствующих сторон конфликта, несоблюдение конфликтующими сторонами принципа подлинной приверженности договорным обязательствам, затяжной характер протекания конфликтов, характеризуемый спорадическими вспышками актов насилия. Приведенный перечень негативных импакт-факторов включает также реакцию государственного аппарата на терроризм. Формами проявления ответного действия могут явиться как традиционные представления об использовании вооруженного насилия, так и правовые меры принуждения.

Невзирая на то что немеждународные вооруженные конфликты являются наиболее распространенным типом современного военного противоборства сторон, положений МГП, регулирующих их завершение, значительно меньше, нежели аналогичных положений в отношении международных конфликтов. Правовой инструментарий МГП нередко характеризуются семантической неопределенностью, следствием которой выступают интерпретационная вариативность и противоречия указанных выше правовых предписаний.

Обращает на себя внимание и то, что окончательное и всеобъемлющее урегулирование современных немеждународных вооруженных конфликтов достигается крайне редко. Сделанный вывод с полным основанием может быть спроецирован и на конфликты международного характера.

В качестве исторической иллюстрации приведем ситуацию послевоенного урегулирования итогов Второй мировой войны между США и Германией. Общеизвестно, что мирный договор между этими государствами был подписан лишь в 1990 г.

На основании изложенного полагаем правомерным провести параллели между вооруженными конфликтами и актуальным вызовом терроризма. Так, согласно доктрине противодействия террористической угрозе, разработанной администрацией Обамы, предполагаемый вооруженный конфликт будет существовать до наступления «переломного момента», когда оперативный потенциал террористической организации снизится и поддерживающие ее сети будут ликвидированы. В результате этого данная организация будет не в состоянии реализовать или предпринять попытку реализации своих противоправных деяний, нацеленных на достижение каких-либо идеологических, религиозных, политических, социальных и иных целей. Однако в нынешних условиях возникает целый ряд неразрешенных вопросов. Ввиду характера многих современных вооруженных конфликтов определение момента их завершения представляется весьма проблематичным. Использование традиционных подходов к разграничению сферы применения положений МГП к вооруженному конфликту в его материальном, географическом и временном измерениях нередко затрудняется тем, что противник представляет собой разветвленную террористическую сеть, деятельность которой носит международный характер.

Не вызывает сомнений тот факт, что названная проблема применимости/неприменимости правовых стандартов МГП в отношении террористических организаций актуальна и для Российской Федерации. Российская Федерация как суверенное государство существенным образом проявляла заинтересованность в решении военных проблем и проблем предотвращения террористических угроз, в том числе и вблизи своих границ. Для создания релевантной современным внешнеполитическим вызовам России и достижения целей военной безопасности государства системы была принята новая Военная доктрина Российской Федерации (далее - Военная доктрина, Доктрина). Важным правовым условием осуществления мер, обеспечивающих реализацию этих стратегических целей в соответствии с нормами Доктрины, является централизация государственного управления в военной области. Военная доктрина отражает приверженность руководства России использованию политических, дипломатических, правовых, экономических, экологических, информационных, военных и других инструментов защиты национальных интересов Российской Федерации и интересов ее союзников [2].

В связи с изложенным представляется уместным отметить, что в соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683, террористическая угроза входит в перечень основных вызовов обороноспособности и национальной безопасности России. К числу основных угроз российской государственности, среди прочих, относится деятельность террористических и экстремистских организаций, направленная на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, дестабилизацию работы органов государственной власти, уничтожение или нарушение функционирования военных и промышленных объектов, объектов жизнеобеспечения населения, транспортной инфраструктуры, устрашение населения, в том числе путем завладения оружием массового уничтожения, радиоактивными, отравляющими, токсичными, химически и биологически опасными веществами, совершения актов ядерного терроризма, нарушения безопасности и устойчивости функционирования критической информационной инфраструктуры Российской Федерации [1].

Среди негативных явлений в современном мире заметное место занимают экстремизм и терроризм, выступающие в облачениях ислама. По мнению О.В. Дамаскина, за последние десятилетия под исламистскими лозунгами совершено множество поражающих своей жестокостью кровавых акций, направленных на запугивание населения и шантаж органов государственной власти и управления. Обзор современной ситуации в связи с деятельностью террористических групп позволяет констатировать их нарастающую готовность применять насилие к незащищенным мирным гражданам. Характерным при этом является отсутствие деклараций о мотивах и целях насильственных действий. Абсолютная готовность организаторов террористических актов к применению насилия, сочетание религиозного фундаментализма и политизированной антироссийской идеологии представляют очевидную угрозу российскому обществу [6].

О.В. Дамаскин подчеркивает, что в интересах разрешения потенциальных конфликтов национального и международного уровня необходим системный подход. Это вызывает необходимость интеграции политических, социальных, культурных, экономических усилий, направленных на повышение уровня защищенности граждан от криминальных и террористических угроз. При этом возрастают роль и значение сил безопасности как важнейшего инструмента правоохранительной политики высших органов государственной власти и управления в процессе реализации задач по совершенствованию комплексного подхода к организации противодействия преступности, экстремизму, терроризму и достижению в этой сфере эффективных результатов, адекватных целям антикриминальной и антитеррористической деятельности [6].

Возвращаясь к вопросу о насущной необходимости выработки международным правовым сообществом объективных критериев констатации факта окончания вооруженного конфликта, проанализируем четыре концепции, определяющие пределы юрисдикции международного права в отношении немеждународного вооруженного конфликта, предложенные в докладе «Бессрочная война. Неурегулированная область международного права в части, касающейся выявления критериев окончания вооруженного конфликта».

Согласно концепции двустороннего храпового механизма, поворотный момент окончания немеждународного вооруженного конфликта наступает тогда, когда прекращает существование, по крайней мере, один из образующих конфликт структурных элементов. К числу последних следует отнести интенсивность военных действий или организационную структуру негосударственного вооруженного формирования.

Таким образом, момент завершения немеждународного вооруженного конфликта подразумевает прекращение распространения юрисдикции положений международного права. Так, судебная практика Международного трибунала по бывшей Югославии (далее - МТБЮ) и Международного уголовного суда показывает, что структурными элементами немеждународного вооруженного конфликта признаются: (1) значительная степень организации негосударственной вооруженной группы или групп (государственная по умолчанию считается достаточно организованной) и (2) значительная степень насилия. Следовательно, согласно концепции двустороннего храпового механизма немеждународный вооруженный конфликт будет считаться завершенным - и международно-правовая база вооруженного конфликта перестанет к нему применяться - как только уровень организации негосударственной вооруженной группы (равно как и вооруженных групп) или степень насилия опустятся ниже уровня, необходимого для существования самого конфликта. Несмотря на то что изложенная концепция связана с формулировками МТБЮ, согласно которым структурные элементы определяют существование конфликта, сам подход к определению окончания конфликта значительно отличается.

Концепция отсутствия боевых мер подразумевает, что немеждународный вооруженный конфликт признается завершенным после общего прекращения боевых действий. Под последним следует понимать прекращение вооруженными силами противоборствующих сторон действий, направленных на продолжение вооруженной борьбы.

В соответствии с предложенной концепцией, немеждународный вооруженный конфликт признается завершенным и к нему перестает применяться международно-правовая база вооруженного конфликта в тот момент, когда прекращаются военные действия, т. е. прекращаются операции вооруженных сил в целях борьбы. Вышеупомянутая концепция базируется на определении «общего окончания военных операций», которое применялось для международных военных конфликтов в ст. 6 (2) - (3) Женевских конвенций и 3 (b) Протокола I к Конвенциям. Данная концепция предполагает, что как только боевые действия прекращаются одной из сторон немеждународного вооруженного конфликта, вооруженный конфликт, по крайней мере для одной из сторон, завершается. При этом немеждународный вооруженный конфликт может продолжаться между другими сторонами конфликта (конечно, при условии, что в данном немеждународном вооруженном конфликте продолжают существовать две или более сторон) до тех пор, пока эти стороны не будут прекращать военные действия с целью вооруженного противостояния.

Как явствует из самой формулировки концепции отсутствия разумных рисков возобновления военных действий, немеждународный вооруженный конфликт признается завершенным в момент исчезновения разумных рисков возобновления боевых действий.

Согласно данной концепции немеждународный вооруженный конфликт заканчивается и к нему перестает применяться международно-правовая база вооруженного конфликта, когда отсутствуют разумные основания для возобновления военных действий. Вышеназванная концепция, как и МГП, предлагает оценивать «разумность» дальнейших военных действий, что по общему признанию делает ее такой же неоднозначной, как и все существующие стандарты.

Согласно выводам МККК данный подход к пониманию критериев окончания вооруженного конфликта характеризуется «полной оценкой всех имеющихся факторов» с учетом того, что «такие оценки никогда не могут быть проведены с абсолютной уверенностью» и что это «далеко не совершенная наука».

И наконец, в рамках концепции прекращения состояния войны немеждународный вооруженный конфликт признается завершенным по достижении мирного урегулирования между ранее противоборствующими сторонами.

Немеждународный вооруженный конфликт завершается, и к нему перестает применяться международно-правовая база вооруженного конфликта по факту мирного урегулирования конфликта между противоборствующими сторонами. Данная концепция опирается, в частности, на элементы традиционной доктрины о состоянии войны. В юридическом смысле состояние войны продолжается вплоть до заключения соглашения о прекращении войны, которым является мирный договор. Концепция прекращения состояния войны предполагает, что стороны немеждународного вооруженного конфликта способны в принципе согласиться на прекращение конфликта и готовы на практике осуществлять достаточный контроль за собственными подразделениями в целях эффективного осуществления этого соглашения. Так как большинство негосударственных организованных вооруженных группировок не вправе заключать договоры, основной акцент данной концепции делается на достижении мирного урегулирования, примером которого послужит заключение долговременного соглашения между сторонами конфликта [11].

Подводя итоги проведенному исследованию, мы приходим к обоснованному выводу о том, что существующее международное законодательство не предлагает всеобщей нормативной теории для констатации момента достижения вооруженным конфликтом своих законных целей. Не вызывает сомнения тот факт, что составляющие ядро международного гуманитарного права Женевские конвенции и Дополнительные протоколы к ним внесли неоценимый вклад в утверждение высоких принципов гуманизма в ходе вооруженных конфликтов. Однако необходимо констатировать и то, что указанные выше международно-правовые инструменты все же не являются панацеей. Актуальная проблема неурегулированности окончания вооруженного конфликта выступает одним из частных проявлений несовершенства современной системы международных правоотношений. В соответствующих нормах международного права отсутствуют четкие указания на то, по каким основаниям можно считать завершившимся военный конфликт с фактической, нормативной и правовой точек зрения. Среди факторов, затрудняющих определение окончания войны, можно выделить отрицание факта существования вооруженного конфликта, отсутствие четких критериев классификации и определения противоборствующих сторон конфликта, несоблюдение конфликтующими сторонами принципа подлинной приверженности договорным обязательствам, затяжной характер протекания конфликтов с присущими ему спорадическими вспышками актов насилия. Обращает на себя внимание и то, что международная нормативно-правовая база не содержит универсальной, недвусмысленно вербализованной дефиниции понятия окончания вооруженного конфликта.

Полагаем, что конкретизация оснований, детерминирующих окончание войны, является комплексной задачей, требующей научно обоснованного подхода при активном участии как отечественных, так и зарубежных специалистов в области МГП.

В качестве вывода необходимо также подчеркнуть: многие из выявленных проблем, связанных с урегулированием кризисных ситуаций, носят стратегический и политический характер.

Представляется значимым отметить, что освещенный в настоящем исследовании круг вопросов представляет интерес для обеспечения национальной безопасности России. В связи с этим все устремления Российской Федерации к миру должны непременно сопровождаться продуманной системой мер по реализации военной политики государства, направленной на обеспечение надлежащего уровня обороноспособности страны, исключающего всякую возможность посягательства на суверенитет и территориальную целостность России. Внимание, уделяемое в последнее время руководством государства развитию Вооруженных Сил Российской Федерации, созданию оптимальной системы и структуры военной организации государства, свидетельствует о понимании им сложившейся ситуации [1].

Литература

1. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации: утв. Указом Президента Рос. Федерации от 31 дек. 2015 г. № 683. // Рос. газ. - 2015. - 31 дек.

2. Военная доктрина Российской Федерации: утв. Президентом Рос. Федерации 25 дек. 2014 г. № Пр-2976. П. 4 // Рос. газ. - 2014. - 30 дек.

3. Дамаскин О.В. Актуальные вопросы организации противодействия терроризму // Вестн. воен. права. - 2016. - № 1. - C. 67-76.

4. Землин А.И. О роли и неотложных задачах военно-правовой науки в современных условиях // Вестн. воен. права. - 2016. - № 1. - C. 41-47.

5. Старцун В.Н. Синергетический потенциал военного права в обеспечении международного мира и безопасности на современном этапе развития российской государственности // Вестн. воен. права, 2016. - № 1. - С. 35-40.

6. Lewis D.A. Indefinite War. Unsettled International Law on the End of Armed Conflict / D.A. Lewis, G. Blum, K. Modirzadeh. - Cambridge: Harvard Law School Program on International Law and Armed Conflict Legal Briefing. - 2017. - 116 p.

Размещено на Allbest.ru