Актуальные направления обеспечения энергетической безопасности России

Размещено на http://www.allbest.ru/

НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Актуальные направления обеспечения энергетической безопасности России

Бут Надежда Дмитриевна

Статья посвящена рассмотрению энергетической безопасности как основного элемента национальной безопасности. Вопросы обеспечения соблюдения законов в сфере электроэнергетики относятся к области повышенного внимания со стороны органов прокураторы в силу социально-экономической значимости соответствующей отрасли. Авторы проводят анализ правоприменительной практики и опыта совершенствования законодательства в области электроэнергетики.

Целью энергетической политики России является максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению её внешнеэкономических позиций [4].

При этом устойчивый рост экономики напрямую зависит от эффективного обеспечения экономической безопасности. К числу же основных направлений государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности, согласно Стратегии экономической безопасности, относится обеспечение устойчивого роста реального сектора экономики, одной из основных задач по реализации которого является комплексное развитие энергетической инфраструктуры, внедрение перспективных энергоэффективных технологий, повышение эффективности переработки энергоресурсов и диверсификация направлений их экспорта с учётом мировых тенденций перехода на низкоуглеродную экономику.

Не случайно сфера электроэнергетики входит в области общественного развития, обладающие повышенной социально-экономической значимостью. Такой вывод можно сделать исходя из анализа содержания таких документов концептуального и стратегического характера, как Стратегия национальной безопасности Российской Федерации [1], Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [3], Стратегия экономической безопасности Российской Федерации [2] и др. энергетический безопасность правоприменительный прокуратора

Например, в соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации национальная безопасность, включающая в себя в первую очередь оборону страны, к приоритетным видам безопасности относит в том числе энергетическую безопасность.

Закономерным в связи с вышеизложенным является тот факт, что сфера электроэнергетики стоит на особом контроле у Президента Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Ежегодно Генеральным прокурором Российской Федерации подводятся итоги деятельности за предыдущий период и формулируются задачи, решение которых необходимо для дальнейшего укрепления законности в сфере энергетики на последующий период.

В рамках реализации поручения Президента Российской Федерации «О принятии мер по усилению прокурорского надзора за соблюдением законодательства в электроэнергетике» с 2012 г. в сфере пристального внимания прокуратуры находятся вопросы предотвращения самовольного подключения и использования энергоресурсов, обеспечения соблюдения законодательства, устанавливающего порядок расчетов за их использование, предотвращения роста задолженности и неправомерного использования денежных средств в данной сфере. В 2016 г. Генеральный прокурор Российской Федерации в ходе выступления на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации ещё раз подчеркнул важность и необходимость проведения проверок в отрасли электроэнергетики, от работы которой зависит экономическая безопасность страны, а также стабильность социально-экономического сектора.

В последние годы разработаны и вступили в действие нормативные правовые акты, направленные, в частности, на улучшение состояния законности в сфере электроэнергетики, включая профилактику правонарушений в рассматриваемой области.

Так, в рамках реализации положений Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют мониторинг ситуации в энергетической отрасли и анализ эффективности мер, предусмотренных административным и уголовным законодательством, направленных на обеспечение предотвращения правонарушений и укрепления законности в указанной сфере. На постоянной основе ведётся обмен информацией с контролирующими ведомствами о выявленных нарушениях, по материалам которой инициируются проверки и принимаются меры прокурорского реагирования в отношении энергоснабжающих организаций, нарушающих порядок расчётов за электроэнергию.

Подобного рода мероприятия оказали определённое позитивное воздействие на состояние законности в сфере электроэнергетики, что во многом связано со своевременной организацией прокуратурой комплексных проверочных мероприятий по результатам проводимого мониторинга.

Например, в 2017 г. реализован комплекс мероприятий по обеспечению соблюдения законодательства и прозрачности принятия решений региональными органами тарифного регулирования в отношении установления тарифов территориальным сетевым организациям. По результатам рассмотрения обращений и жалоб в отношении крупного должника «Читаэнергосбыт» было вынесено представление о необходимости устранения нарушений законодательства об электроэнергетике и нормализации платёжной дисциплины, расследуются уголовные дела в отношении ООО «ЭНКОМ» и группы сбытовых компаний «МРСЭН».

Между тем, несмотря на то, что правоохранительными и контролирующими органами на постоянной основе проводится работа по выявлению и пресечению нарушений в сфере электроэнергетики, состояние законности остается неудовлетворительным. Прокурорская практика свидетельствует о том, что не удаётся достичь должной результативности по противодействию нарушениям, которые не только посягают на общественные отношения по охране собственности, но и создают угрозу повреждения соответствующих технических объектов, что может привести к возникновению аварийных ситуаций в жилищно-коммунальном хозяйстве, а также масштабным техногенным катастрофам.

Широкое распространение имеют факты хищения руководителями сбытовых организаций денежных средств, предназначенных для расчётов за электроэнергию и услуги по её передаче, криминального вывода капиталов и ликвидного имущества энергосбытовых компаний, а также незаконного подключения к энергосетям, неправомерного и несанкционированного потребления энергоресурсов физическими и юридическими лицами.

Представляется, что, анализируя причины указанной ситуации, необходимо исходить из того, что состояние законности следует рассматривать с применением комплексного подхода, основанного на одной важной для теории права аксиоме - законность - мера действия закона [10]. Ее необходимо исследовать не только в процессе применения законов, регулирующих экономические отношения, но и в процессе их принятия. При этом соблюдение закона (а следовательно, и уровень нарушаемости закона), большинством ассоциируемое с законностью, следует оценивать лишь как одну из составляющих действия закона. Поэтому высокая распространенность однотипных правонарушений, «устойчивая повторяемость их основных признаков далеко не всегда свидетельствует о преднамеренности, “злой воле” правонарушителей. В не меньшей степени это говорит о дефектности правового регулирования, несовершенстве законов, регламентирующих соответствующие виды общественных отношений» [12].

Таким образом, в условиях рыночной экономики главная задача государства заключается в создании путём принятия соответствующих нормативных правовых актов условий, обеспечивающих максимальный баланс публичных и частных интересов (в сфере электроэнергетики - это баланс интересов государства, потребителей электроэнергии, территориальных сетевых компаний и иных участников оборота электроэнергии), а также экономическую свободу, подразумевающую при этом полную экономическую, правовую и иную ответственность за результаты такой деятельности. Кроме того, принимаемые нормативные правовые акты в любой из областей экономики должны учитывать объективные законы экономического развития, специфику сферы регулируемых общественных отношений (например, особенности социального статуса лиц, подпадающих под действие принимаемого закона), а также имеющиеся объективные условия применения норм и возможные последствия (как негативные, так и позитивные) применения нормативного правового акта. С этого начинается обеспечение законности в сфере экономики, и без этого невозможно достигнуть в ней позитивной динамики.

Без учёта указанных особенностей «непродуманные и малообоснованные правовые решения порождают ошибки и лавину поправок в действующие законы…» [9], не оказывая существенного воздействия на состояние законности.

Следует отметить, что специфическими чертами, присущими российскому законотворчеству как на этапе становления рыночных отношений, так и в настоящее время, являются непродуманное заимствование правовых моделей экономически развитых стран, интуитивность и спонтанность [7], порождающие его постоянную интенсификацию. И если в начале переходного периода данная ситуация «была обусловлена отсутствием необходимого правового поля зарождающейся рыночной экономики, то в настоящее время такая интенсификация во многом обусловлена необходимостью адаптации основных экономических сфер к осуществляемым социально-экономическим преобразованиям» [7].

Необходимо подчеркнуть, что в целях исключения из работы парламента практики «работы над ошибками», а также для эффективного прогнозирования процесса применения закона и достижения поставленной при его принятии цели был введен новый для Российской Федерации правовой институт - институт оценки регулирующего воздействия (ОРВ). Полномочиями по проведению ОРВ наделено Минэкономразвития России, принят ряд необходимых нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы проведения такой оценки [5; 6]. Основная цель оценки регулирующего воздействия - выделить негативные экономические аспекты возможного действия нормативных правовых актов, которые необходимо устранить, желательно, ещё на стадии рассмотрения проекта нормативного правового акта и его принятия.

Речь также следует вести о качестве правовых актов, принимаемых в экономической сфере, соблюдении требований при их подготовке и экспертизе эффективности их действия с учётом реализации целей и практических результатов [11]. К сожалению, в настоящее время институт оценки регулирующего воздействия «не заработал» в полной мере и ещё не оказывает существенного влияния на качество принимаемых законов, а следовательно, и на состояние законности в сфере экономики, в том числе в области электроэнергетики, которая в полной мере иллюстрирует названные выше негативные тенденции законотворчества.

Многие исследователи отмечают нестабильность правовой системы России и её высокую зависимость от политических факторов [8]. Энергетическое законодательство, к сожалению, не стало исключением. Современное российское законодательство, регулирующее данную область, претерпевает постоянные изменения, и попытки его усовершенствования часто не вполне удачны. Так, в Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» изменения вносились более 40 раз, в Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» - почти 30 раз.

После принятия Федерального закона от 3 ноября 2015 г. № 307-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи укреплением платёжной дисциплины потребителей энергетических ресурсов» задолженность сбытовых компаний перед территориальными сетевыми компаниями перестала расти, однако «взыскиваемость» указанной задолженности снизилась.

Между тем количество вопросов, связанных с правовым регулированием сферы электроэнергетики, не только не уменьшается, но и увеличивается, что свидетельствует о том, что справедливый баланс интересов государства, потребителей электроэнергии, территориальных сетевых компаний и иных участников оборота электроэнергии, а также адекватное и эффективное правовое регулирование данной сферы пока в России не достигнуты, что, в свою очередь, препятствует достижению целей и задач, указанных в названных выше основополагающих документах концептуального и стратегического характера.

Кроме того, недостаточно эффективное, несбалансированное, несовершенное правовое регулирование энергетической сферы нередко создает непреодолимые преграды для осуществления и защиты прав и законных интересов участников оборота электроэнергии, и в первую очередь государства.

Не изменилась ситуация к лучшему с усилением административной ответственности за самовольное подключение и использование электрической энергии, предусмотренной ст. 7.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Анализ статистических данных и ситуации на энергетическом рынке показывает, что, несмотря на повышение интенсивности работы правоохранительных органов и увеличение общего числа лиц, привлеченных к административной ответственности за незаконное использование энергоресурсов (по имеющимся сведениям, если в 2014 г. органами внутренних дел выявлено 3 262 правонарушения в области самовольного подключения и использования электрической энергии и газа, предусмотренного ст. 7.19 КоАП РФ, в 2015 г. - 4 865, то в 2016 г. уже - 6 403, а за 9 месяцев 2017 г. - 7 660), существенного влияния применение данной статьи на ситуацию в целом не оказывает. Во многом это обусловлено тем, что социальная категория граждан, наиболее часто совершающих данный вид правонарушения, не имеет официального места работы и ценного имущества, в связи с чем действующие меры административного наказания в виде штрафа остаются малоэффективными, а материальный ущерб - невозмещённым.

По всей видимости, при разработке указанных изменений не была учтена специфика социального статуса лиц, подпадающих под действие закона и привлекаемых к административной ответственности (объективные условия), что во многом и спровоцировало подобную ситуацию.

Одновременно получило распространение массовое незаконное использование энергоресурсов для осуществления предпринимательской деятельности (обогрев теплиц, работа пекарен, компьютерных комплексов). Указанные деяния наносят еще более значительный материальный ущерб. Однако в настоящее время отсутствуют четкие законодательно закреплённые механизмы доказывания размера материального ущерба от самовольного подключения и искажения работы приборов учёта. Такого рода законодательный пробел препятствует эффективному и оперативному предотвращению соответствующих правонарушений.

Следует отметить, что в сфере обращения электроэнергии правоохранительные органы, как правило, возбуждают уголовные дела по ряду статей гл. 21 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ), в том числе по ст. 158 (тайное хищение чужого имущества), ст. 159.2 (мошенничество при получении выплат), ст. 160 (присвоение или растрата), ст. 165 (причинение имущественного ущерба путём обмана или злоупотребления доверием), а также по ст. 201 (злоупотребление полномочиями), ст. 286 (превышение должностных полномочий).

Однако при расследовании дел по указанным статьям возникает ряд трудностей, во многом связанных с особенностями производства и обращения электроэнергии как товара. Поэтому определение точного размера нанесённого материального ущерба от бездоговорного и безучётного потребления электроэнергии затруднено, а в ряде случаев и невозможно.

Таким образом, в силу специфики электроэнергии как товара затруднительно применять к нарушениям общие нормы, устанавливающие ответственность за преступления против собственности (гл. 21 УК РФ).

При этом следует отметить, что в нормативной правовой базе, регулирующей гражданский оборот электроэнергии, вопросы определения электроэнергии как товара, способы установления количественных и качественных характеристик, стоимости, определения размера причинённого участникам оборота вреда при безучётном, бездоговорном потреблении, нашли детальное и однозначное закрепление.

Уголовное законодательство с учётом особой важности инженерных коммуникаций уже включает отдельный состав деяния, предусматривающий ответственность за разрушение, повреждение или приведение иным способом в негодное для эксплуатации состояние объектов энергетики, электросвязи, жилищного и коммунального хозяйства или других объектов жизнеобеспечения, если эти деяния совершены из корыстных или хулиганских побуждений (ст. 215.2 УК РФ - гл. 24 «Преступления против общественной безопасности»).

Между тем за безучётное или бездоговорное подключение к электрическим сетям, т. е., по сути, завладение чужой собственностью (электроэнергией) и его безвозмездное потребление, уголовная ответственность отсутствует. Принимая во внимание изложенное выше, представляется, что в целях улучшения состояния законности в сфере электроэнергетики назрела необходимость совершенствования норм уголовного права с учётом характера общественных правоотношений в области производства, передачи и потребления электроэнергии как социально значимого товара и существующего международного опыта.

Например, в Германии при схожих хозяйственных рисках введена уголовная ответственность (ст. 248с Уголовного кодекса Германии) за изъятие электрической энергии («любое изъятие электрической энергии, которое не предназначено для надлежащего потребления и совершённое с намерением неправомерно присвоить себе или третьему лицу электрическую энергию»). При этом в независимости от причинённого ущерба санкция допускает и лишение свободы сроком до пяти лет.

В связи со сказанным выше представляется, что более эффективному достижению задач по укреплению национальной безопасности, обеспечению устойчивого роста реального сектора экономики, а также улучшению законности в сфере обращения электроэнергии способствовало бы совершенствование уголовного законодательства в следующих направлениях:

1) логическое завершение диспозиции ст. 7.19 КоАП РФ, содержащей указание на наказуемое деяние - самовольное подключение к электрическим сетям. Введение в УК РФ дополнительного состава, предусматривающего ответственность за повторное (после наказания в административном порядке) самовольное, с нарушением установленного законодательством порядка, подключение к электрическим сетям;

2) идентификация признаков корыстных посягательств на электроэнергию как объект гражданского оборота, введение нового состава преступления против собственности в ст. 158 УК РФ, например ст. 158.2 («Кража электрической энергии»), предусматривающей ответственность за безучётное или бездоговорное потребление электрической энергии.

Кроме того, учитывая, что в ближайшей перспективе должна существенно возрасти роль института публично-частного партнёрства [7], направленного на создание правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации, полагаем необходимым рассмотреть возможность разработки нормативных правовых актов в части правил установления долгосрочных тарифов, обеспечивающих приемлемые условия для развития государственно-частного партнёрства в энергетике.

Литература

1. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 31 дек. 2015 г. № 683 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2016. - № 1. - Ч. 2. - Ст. 212.

2. О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации до 2030 года: указ Президента Рос. Федерации от 13 мая 2017 г. № 208 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2017. - № 20. - Ст. 2902.

3. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 17 нояб. 2008 г. № 1662-р // Собр. законодательства Рос. Федерации - 2008. - № 47. - Ст. 5489.

4. Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 13 нояб. 2009 г. № 1715-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2009. - № 48. - Ст. 5836.

5. О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: постановление Правительства Рос. Федерации от 15 мая 2010 г. № 336 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2010. - № 21. - Ст. 2602.

6. Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия: приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 31 авг. 2010 г.

7. Законность: теория и практика: моногр. / под ред. Ю.А. Тихомирова, Н.В. Субановой. - М.: КОНТРАКТ, 2017. 400 с.

8. Лукьянова Е.Г. Правовая система России: современные тенденции развития // Труды института государства и права РАН. - 2016. - № 6 (58). - С. 6 - 23.

9. Тихомиров Ю.А. Методология анализа и оценки рисков в законодательной деятельности // Юрид. техника. - 2015. - № 9. - C. 46 - 52.

10. Тихомиров Ю.А. Проблемы механизма оценки уровня законности // Законность в Российской Федерации: вызовы эпохи (Сухаревские чтения): сб. материалов I Междунар. науч.-практ. конф. / под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. О.С. Капинус; Акад. Генер. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2016. - C. 45 - 49.

11. Эффективность законодательства: вопросы теории и практики: моногр. / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев. - М.: ИНФРА-М, 2015. - 336 c.

12. Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: учеб. - М.: Зерцало-М, 2011. - 421 c.

Размещено на Allbest.ru