Використання потенціалу інституціональної складової у плануванні соціально-економічного розвитку регіонів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Використання потенціалу інституціональної складової у плануванні соціально-економічного розвитку регіонів

Сергій Попов, Іван Марзак

Анотація

УДК 332.1

ВИКОРИСТАННЯ ПОТЕНЦІАЛУ ІНСТИТУЦІОНАЛЬНОЇ СКЛАДОВОЇ У ПЛАНУВАННІ СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНОГО РОЗВИТКУ РЕГІОНІВ

Через призму сучасних напрямків регіонального розвитку розкрито особливості функціонування системи його соціально-економічного планування; з метою з'ясування основних тенденцій проведено варіативний аналіз сценаріїв поєднання планів соціально-економічного розвитку та бюджетних програм; запропоновано більш результативно залучити потенціал наведеної у розрізі її суб'єктів інституціональної складової; визначено апробовані світовою практикою шляхи застосування інструментів, спрямованих на досягнення паритету цілей, ресурсу та результату; в контексті застосування вдалого міжнародного досвіду розглянуто методи оптимізації системи планування соціально-економічного розвитку шляхом її поєднання з можливостями використання даних бюджетних запитів.

Ключові слова: органи влади, соціально-економічний розвиток, бюджет, показники, програми, результат, цілі, ресурси, місцеве самоврядування, запит, альтернатива.

Annotation

USING CAPACITY INSTITUTIONAL COMPONENT IN THE PLANNING SOCIO-ECONOMIC DEVELOPMENT OF REGIONS

Sergei Popov, Ivan Marzak

Taking into account current trends of regional development peculiarities of the system of social and economic Planning. To show the main trends the analysis conducted Variadic combination of plans for socio-economic development and budget programs; proposed to more effectively attract potential given in the context of its subjects institutional component. Determined proven global practice through the use of tools aimed at achieving parity goals, resources and results. In the context of the application of successful international experiences discussed methods of optimization planning system of social and economic development through its combination with the possibilities of using indicators of main Budget Request.

Keywords: Government, socio-economic development, budget, performance, program, results, goals, resources, Local Government, request an alternative.

Аннотация

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПОТЕНЦИАЛА ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СОСТАВЛЯЮЩЕЙ В ПЛАНИРОВАНИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ

Сергей Попов, Иван Марзак

Под углом видения современных направлений регионального развития раскрыты особенности функционирования системы его социально-экономического планирования; с целью выяснения основных тенденций проведен вариативный анализ сценариев сочетания планов социально-экономического развития и бюджетных программ; предложено более результативно привлечь потенциал приведенной в разрезе ее субъектов институциональной составляющей; определены апробированные мировой практикой пути применения инструментов, направленных на достижение паритета целей, ресурса и результата; в контексте применения удачного международного опыта рассмотрены методы оптимизации системы планирования социально-экономического развития путем ее сочетания с возможностями использования данных бюджетных запросов.

Ключевые слова: органы власти, социально-экономическое развитие, бюджет, показатели, программы, результат, цели, ресурсы, местное самоуправление, запрос, альтернатива.

Вступ

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Повсякчас органами влади в регіонах активно приймаються як стратегії розвитку, так і ряд рішень середньострокового характеру. Але знову ж таки, ні формалізовані програми соціально-економічного розвитку, ні бюджети регіонів, кількісно та якісно не узгоджені із зазначеними (доволі самобутніми та різноплановими) документами. Таким чином, в останні роки ми спостерігаємо все більше поглиблення чинника прогнозної невизначеності у здійсненні регіональної та державної політики в різних галузях, який в кінцевому сенсі призводить до непослідовності кожної з них окремо та в сукупності.

Наразі вагомий внесок у розвиток теоретичних та прикладних засад планування соціально-економічного розвитку регіону зробили такі представники вітчизняної науки державного управління, як: О. Топчієв, Т Безверхнюк, З. Тітенко [1], О. Голинська [2], О. Крайник [3], М. Колесник [4], а також М. Миколайчук, Ю. Молодожен та інші. Але розробка сучасних механізмів та методів планування соціально-економічного розвитку на регіональному рівні все ж поки не знайшли повного вирішення як у практичній діяльності, так і не висвітлені в науковій літературі.

Невирішеними раніше частинами загальної проблеми залишається багато аспектів теоретико-методологічного, правового, організаційного та загального управлінського характерів. Беззаперечна актуальність, і при цьому недостатня розробленість цих питань, зумовлена складністю та багатогранністю проблеми, слугували підставою для написання цього наукового дослідження, вибору теми статті, а також постановці її мети та основних завдань.

Мета статті полягає у розробці теоретико-методологічних положень та практичних рекомендацій щодо використання потенціалу інституціональної складової у плануванні соціально-економічного розвитку регіонів.

Виклад основного матеріалу

Завдання статті полягає у визначенні основної проблематики інституційної складової соціально-економічного розвитку регіонів та у формуванні бачення найбільш прогресивних інструментів планування її діяльності, в їх імплементації у вітчизняне поле потреб у цій сфері. Не викликає сумнівів той факт, що з прикладної точки зору ефективність реалізації більшості стратегій залежить від можливості налагодження ефективної співпраці між регіональною владою, підприємствами, бізнесом, громадськими організаціями, а також багатьма іншими суб'єктами управління та населенням. Адже стратегія соціально-економічного розвитку повинна бути загальноприйнятим, довгостроковим планом розвитку, який відображає в своєму змісті не тільки сферу діяльності влади чи комунальних організацій, але й активність інших громадських та приватних структур, діяльність яких пов'язана з функціонуванням районної інфраструктури - як технічної, так і громадської.

Те, що вирішити подібне завдання можна лише за допомогою системного підходу, в даний час визнається і теоретиками, і практиками [1-4, 6]. При цьому традиційне розуміння системного підходу полягає в тому, що при формуванні стратегічних планів розвитку, район сприймається як сукупність певних системних блоків. Як такі, зокрема, можна розглядати: районне господарство та господарство окремих його територій, виробничу, соціальну, фінансово-економічну і управлінську сфери [1, с. 58-61].

Потреба співпраці виходить з того, що вплив органів публічної влади є достатньо обмеженим на цілий комплекс явищ та процесів, які пов'язані з життям територіальних громад та їх об'єднань у межах району. Велика кількість аспектів їх функціонування залишається у відомстві різноманітних державних та приватних структур, що приймають свої рішення автономно, незалежно від намірів влади району.

Таким чином, у стратегічному партнерстві, що складається в процесі створення стратегічного плану, середньострокових та довгострокових програм, повинні брати участь як місцева влада, так і впливові організації, підприємства, об'єднання та громадськість. Ми також не можемо не враховувати опосередковану роль центральних структур державної влади, що по суті формують напрямки державної політики в тій чи іншій сферах, реалізація цих напрямків повинна вплітатися у структуру стратегічних цілей відповідного плану чи програми.

Мова тут, по суті, йде про інституціональний склад зацікавлених сторін у ефективному плануванні соціально-економічного розвитку регіонів. А отже, важливою передумовою удосконалення цього процесу є визначення і залучення їх потенціалу. З метою забезпечення комплексності дослідження надамо їх перелік та визначимо потенціал впливу на вирішення цієї проблематики (табл.1.)

Слід сказати, що саме по собі середньострокове планування соціально-економічного розвитку не є новим курсом політики. Багато наукових напрацювань у цих питаннях, зокрема, існує в бюджетній сфері. Практична робота щодо запровадження середньострокового прогнозування видатків місцевих бюджетів була розпочата ще в 2001 році. При підготовці бюджетних запитів на 2002 рік були застосовані елементи середньострокового бюджетного планування. У п. 3 форми 2002-1 бюджетних запитів на 2002 рік головним розпорядникам бюджетних коштів було запропоновано спрогнозувати обсяг видатків у розрізі бюджетних програм та відповідальних виконавців [2, с. 47].

При визначенні видатків на бюджетну програму на плановий рік кожен головний розпорядник повинен був оцінити необхідні й можливі бюджетні ресурси для її продовження у наступних за плановим роках, очікуваний результат і вплив від впровадження бюджетної програми у плановому році на обсяг відповідних видатків у наступні періоди. При цьому видатки на наступні роки повинні були розраховуватися, виходячи з існуючих умов та наявних ресурсів з урахуванням можливих структурних змін в діяльності головного розпорядника. Проте, деякі головні розпорядники сприйняли запропоноване нововведення щодо прогнозування видатків на середньострокову перспективу лише як можливість завчасно показати свою потребу в бюджетних коштах. Таким чином, питання необхідності визначення та забезпечення пріоритетного переліку бюджетних програм відійшло на другий план.

А за ситуації відсутності методик розрахунку прогнозів міжбюджетних трансфертів, робота щодо введення середньострокового бюджетного планування фактично так і не розпочалася.

На основі проведеного поза цією статтею аналізу здобутків та втрат ми здійснили спробу спрогнозувати на найближче майбутнє можливий розвиток однієї з основних, вже згаданих нами раніше підсистем соціально-економічного планування - середньострокового місцевого бюджету. Адже сьогодні саме він забезпечує найбільш значну частку ресурсу розвитку регіонів. Ці думки ми викладемо за декількома сценаріями (варіантами чи альтернативами).

Варіант (альтернатива) 1.Залишити середньостроковий бюджетний план у статусі прогнозу без взаємозв'язку з програмами розвитку на центральному та місцевому рівнях. Практично це означатиме незмінність існуючої не лише бюджетної, а й політики у всіх сферах регіонального розвитку в частині їх орієнтованості лише на короткострокові результати. Так, великих ресурсів цей варіант не потребуватиме. Яскравим прикладом наслідків політики, орієнтованої лише на короткострокову перспективу, є ситуація з бюджетом наприкінці 2004 року - початку 2005 року. З одного боку, проведення податкової реформи - зниження ставок деяких податків 2004 року - зумовило зменшення відношення доходів бюджету до ВВП [3, с. 172]. З іншого боку, спостерігалося неабияке збільшення видатків бюджету. Спочатку зросли видатки капітального характеру на будівництво, а наприкінці року - на виплату суттєвих доплат до пенсій. Це призвело до майже повного розбалансування бюджету. Бюджетний дисбаланс спочатку проявився у різкому зростанні дефіциту, а в останні чотири місяці все це призвело до розгортання вкрай небезпечних інфляційних процесів, які з величезними та непродуктивними втратами вдалося погасити лише в 2007 році.

Продовження непередбачуваної та непослідовної політики, що під час ухвалення законів не бере до уваги середньострокові наслідки, вже в найближчому майбутньому може призвести до вкрай тяжких перспектив і для економіки, і для соціуму:

* бюджет остаточно буде "розірвано", і доходів просто не вистачить на виплату всіх соціальних зобов'язань, пенсій і зарплат;

Таблиця. Інституційний потенціал зацікавлених сторін

* намагання хоч якось збалансувати бюджет призведе до зростання дефіциту з неминучим розгортанням інфляційних процесів, стагнацією економіки та побудовою боргової "піраміди". Стрімке зростання державного боргу та платежів за ним внаслідок фінансування дефіцитів бюджетів усіх рівнів призведе до погіршення кредитного рейтингу України, втрати довіри інвесторів і кредиторів та, як наслідок, в найгіршому випадку - до можливості невиконання державою боргових зобов'язань. Відволікання доходів Державного бюджету на здійснення платежів з обслуговування щораз більшого державного боргу призведе до соціальної кризи та підірве довіру до влади (політична криза);

* всі цільові програми, що реалізують програму соціально-економічного розвитку, перестануть бути справжніми програмами, спрямованими на досягнення визначених цілей. Адже через невизначеність питання їх ресурсного забезпечення вони фактично втратять функцію керованості;

* посилюватиметься розшарування регіонів за рівнем розвитку.

Варіант (альтернатива) 2. Запровадити жорсткий середньостроковий бюджетний план (обов'язковість урахування середньострокових показників під час складання бюджету наступного року), але без його ув'язки з програмами розвитку на центральному та місцевому рівнях. Цей варіант потребуватиме багато роботи та ресурсів на рівні Міністерства фінансів і розпорядників бюджетних коштів. Бюджетна політика може стати більш передбачуваною, але це зовсім не гарантуватиме ефективність виконання планів соціально-економічного розвитку, а також не зможе вберегти від невизначеності та частої зміни пріоритетів. Щоб заохотити складання середньострокових бюджетних планів під час розподілу видатків (у тому числі поточних та капітальних трансфертів місцевим бюджетам), пріоритетність має віддаватися програмам, в яких реально зафіксоване та існує середньострокове бачення перспектив розвитку (реформ) із належним обґрунтуванням конкретних кількісних показників результативності на середньострокову перспективу [2, c. 85].

Варіант (альтернатива) 3. Запровадити жорсткий середньостроковий бюджетний план з обов'язковим його взаємозв'язком з програмами розвитку на центральному та місцевому рівнях. Слід сказати, що цей варіант найбільш тривалий за часом впровадження. Окрім фінансових і людських ресурсів, має бути забезпечена відповідна методична підтримка та розвинена спроможність до вироблення політики на всіх рівнях. Саме в цьому полягає складність впровадження цього варіанту, хоча він з погляду результативності є найкращим і саме йому ми б надали перевагу. Щоб реалізувати такий варіант, потрібно убезпечитися від постійної зміни пріоритетів - внести зміни до законодавства та передбачити норму, що зобов'язувала б більшість, яка формує уряд, ухвалювати основні напрями бюджетної політики на період каденції парламенту. Вони мають формуватися виключно на основі бачення пріоритетів соціально-економічного розвитку. Зрозуміло, що в цьому випадку потребує також удосконалення система взаємозв'язків (прав та обов'язків) усіх учасників бюджетного процесу.

За цим варіантом запровадження системи середньострокового бюджетного планування його взаємозв'язок з програмами розвитку має здійснюватися на всіх рівнях: центральному, регіональному, галузевому, регіонально-галузевому, місцевих громад (місто, село) та їх об'єднань (область, район) [4, с. 16]. Отже, третій варіант є найбільш ефективним та прийнятним для вирішення наявних проблем.

На основі проведеного теоретичного вибору варіантів, а також з урахуванням практичного досвіду Комінтернівського району Одеської області, що склався останніми роками, нами пропонується наступний план дій щодо реалізації процесу поєднання систем бюджетного та соціально-економічного планування, тобто впровадження третьої альтернативи. Цей план розраховано на реалізацію впродовж одного окремо взятого бюджетного періоду:

I етап - підготовка Міністерством економічного розвитку та торгівлі, Мінфіном, Мінсоцполітики, Національним банком, іншими центральними органами влади прогнозу макропоказників економічного і соціального розвитку України на відповідний бюджетний рік, а також на наступні два прогнозні роки;

II етап - внесення головними розпорядниками пропозицій стосовно очікуваних структурних змін проти поточного року в прогнозних обсягах видатків на наступний рік та пропозицій щодо змін до програмної класифікації видатків Державного та місцевих бюджетів;

III етап - розробка граничних обсягів видатків загального фонду на наступний рік в розрізі головних розпорядників на основі одержаних макроекономічних показників, розрахованого прогнозного обсягу бюджетних ресурсів на наступний рік та наступні три роки; доведення їх до відповідних головних розпорядників разом з прогнозним обсягом видатків на два роки, що слідують за плановим;

IV етап - заповнення головними розпорядниками бюджетних запитів в межах доведених граничних обсягів видатків на наступний бюджетний рік та прогнозних обсягів видатків на два прогнозні роки;

V етап - одночасне подання прогнозних обсягів видатків Державного та місцевих бюджетів та Програм соціально-економічного розвитку держави та регіонів. Обидва документи є паралельними, відповідними один одному та сформованими на плановий та два наступні прогнозні роки. Вони обидва перебувають у переліку матеріалів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, Верховній Раді України, депутатським комісіям на місцях та місцевим радам разом з проектом Закону України "Про Державний бюджет України" на відповідний рік та проектами рішень про місцеві бюджети. інституціональний планування розвиток регіон

Висновки

Сучасний історичний період потребує повного оновлення системи планування соціально-економічного розвитку як держави в цілому, так і її окремих регіонів. Це, в свою чергу, вимагає від органів державного управління регіонального рівня пошуку оптимального комплексу заходів з формування конструктивних стратегічних та середньострокових планів соціально-економічного розвитку. Сьогодні питання поєднання систем планування соціально-економічного розвитку з показниками ресурсного (бюджетного) планування набуло особливої гостроти, ставши особливо актуальним з огляду на несприятливе навантаження на економіку і, як наслідок, катастрофічну нестачу ресурсів розвитку продуктивних сил.

Аналіз здобутків та втрат зацікавлених сторін на шляху попередніх етапів становлення системи планування соціально-економічного розвитку регіонів дав змогу здійснити прогноз розвитку однієї з основних підсистем соціально-економічного планування - середньострокового бюджетування. Його викладено за трьома сценаріями (варіантами, чи альтернативами). Оптимальною визнано альтернативу щодо запровадження жорсткого середньострокового бюджетного плану з обов'язковим його взаємозв'язком з програмами розвитку на центральному та місцевому рівнях. Мова, по суті, йде про поєднання систем бюджетного та соціально-економічного планування.

Література

1. Топчієв О.Г., Безверхнюк Т.М., Тітенко З.В. Регіональний розвиток України і становлення державної регіональної політики: Навчально-методичний посібник. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2005. - 224 с.

2. Голинська О.В. Механізми державного управління бюджетами через інструменти програмно-цільового методу: [монографія]/ Голинська О.В., - Одеса: ВМВ, 2013. - 272 с.

3. Крайник О.П. Соціально-економічний розвиток регіону: механізми державного впливу: [монографія]/ Львів. регіон. ін-т держ. управління Нац. акад. держ. управління при Президентові України. - Л.: ЛРІДУ НАДУ, 2011. - 232 с.

4. Колесник М.М. Планування як засіб регіонального розвитку: досвід Франції /М.М. Колесник //Державне управління та місцеве самоврядування: Тези VI Міжнар. наук. конгресу, 23 лютого 2012 р. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2012. - С. 15-16.

Размещено на Allbest.ru