Міжнародний досвід імплементації принципів доброго врядування на місцевому рівні

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Міжнародний досвід імплементації принципів доброго врядування на місцевому рівні

Ірина Лашкул

В статті аналізується міжнародний досвід удосконалення місцевого самоврядування відповідно до Європейської стратегії інновацій та доброго врядування на місцевому рівні. Розглянуто приклади впровадження дванадцяти принципів доброго врядування у різних країнах Європи - Бельгії, Норвегії та Болгарії. Зроблено висновки про те, що кожна країна тією чи іншою мірою імплементуе міжнародні документи щодо місцевого самоврядування та виробляє власну політику в залежності від внутрішніх і зовнішніх чинників. Запропоновано враховувати позитивний міжнародний досвід залучення усіх сторін та інститутів громадянського суспільства до участі у місцевих справах з метою усунення факторів напруженості та підтримання атмосфери довіри між усіма членами громад - учасниками місцевого врядування.

Ключові слова: міжнародний досвід, органи місцевого самоврядування, Рада Європи, принципи доброго врядування, інститути громадянського суспільства.

добрий врядування місцевий

Забезпечення участі громадян в управлінні денного в кожній цивілізованій країні є включення всіх зацікавлених сторін до участі у політичному, економічному і соціальному процесі на місцевому рівні. Важлива саме практична реалізація права всіх представників територіальної громади на повноправну участь у суспільному житті, включаючи безпосередню участь у прийнятті рішень. При цьому кожна європейська країна самостійно обирає рівень залучення цих сторін до місцевих справ, що залежить, у тому числі, і від рівня імплементації міжнародних документів з питань розвитку місцевого самоврядування.

Формулювання цілей статті (постановка врядування на місцевому рівні була прийнята під час 15-ї сесії Європейської Конференції міністрів, відповідальних за місцеве та регіональне управління, що відбулася в жовтні 2007 року в іспанському місті Валенсія, та ухвалена Комітетом Міністрів Ради Європи 26 березня 2008 року [1].

Європейські держави приєдналися до проекту з метою найкращого об'єднання своїх зусиль заради гарантування та реалізації ідеалів і принципів демократії, прав людини, верховенства права.

Концепція доброго врядування тісна пов'язана, навіть можна сказати, що вона витікає із сучасних європейських правових актів, направлених на розвиток місцевого самоврядування в різних напрямках. До таких документів належать, зокрема: Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями [2]; Європейська хартія місцевого самоврядування [3]; Європейська хартія регіональних мов або мов меншин [4]; Рамкова конвенція про захист національних меншин [5]; Європейська ландшафтна конвенція [6]; Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади [7].

На місцевому рівні добре врядування є життєво важливим, оскільки місцева влада стоїть ближче до громадян, надає їм основні види послуг, а громадяни самі є безпосередніми учасниками суспільних подій.

Європейська стратегія інновацій та доброго врядування на місцевому рівні переслідує три основні мети.

Громадяни знаходяться у центрі всіх демократичних інституцій та процесів.

Місцева влада постійно покращує своє врядування у відповідності до 12 принципів, викладених нижче.

Держави створюють та підтримують інституційні умови для покращення врядування на місцевому рівні відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування та інших Європейських стандартів.

Добре врядування - це багатогранна концепція, яка ґрунтується на принципах, правилах та практиках, вироблених у всьому світі. Досвід Ради Європи та інших міжнародних організацій у сфері доброго врядування, а особливо власний доробок Ради Європи у сферах демократії, прав людини та верховенства права зводяться до наступних Принципів доброго демократичного врядування.

Чесне проведення виборів, представництво та участь, щоб забезпечити реальні можливості для всіх громадян мати свій голос у вирішенні місцевих справ.

Чутливість - для відповідного реагування органів місцевої влади на законні очікування та потреби громадян.

Ефективність і результативність і, при цьому, найбільш раціональне використання ресурсів.

Відкритість і прозорість, щоб забезпечити публічний доступ до інформації та полегшити розуміння щодо ведення суспільних справ.

Верховенство права, з метою забезпечення справедливості та політичної нейтральності місцевої влади у своїй діяльності.

Етична поведінка - для переваги суспільних інтересів над приватними.

Компетентність та спроможність, щоб забезпечити здатність представників та посадових осіб місцевої влади виконувати свої обов'язки.

Інновації та відкритість до змін - для здобуття користі від нових рішень і кращих практик.

Надійний фінансовий менеджмент, щоб забезпечити ощадливе та продуктивне використання публічних фінансів та інших матеріальних коштів.

Сталий розвиток та орієнтація на довгострокові результати, щоб враховувати інтереси майбутніх поколінь у збереженні національної (місцевої) спадщини.

Права людини, культурна різноманітність та соціальне згуртування, з метою забезпечення захищеності та поваги до усіх громадян.

Підзвітність - для відповідальності посадових осіб місцевої влади за свої дії.

Реалізація Європейської стратегії інновацій та доброго врядування на місцевому рівні управляється Платформою зацікавлених партнерів (Stakeholders' Platform) Ради Європи, до якої входять представники Комітету

міністрів, Парламентської Асамблеї, Конгресу місцевих і регіональних влад, Європейського комітету з питань місцевої і регіональної демократії і Конференція міжнародних неурядових організацій Ради Європи. Уповноважений з прав людини є спостерігачем у Платформі.

Платформа партнерів є унікальним органом співпраці чия роль полягає у створенні синергії між усіма органами Ради Європи з метою підвищення якості управління на місцевому рівні.

З метою надання рекомендацій щодо здійснення Європейської стратегії інновацій та доброго врядування на місцевому рівні та її розвитку, з урахуванням набутого досвіду, Платформа партнерів має право [8]:

надавати підтримку національним і регіональним урядам та місцевим органам влади та їх асоціаціям щодо розвитку ініціатив та програми дій у впровадженні доброго демократичного врядування з метою реалізації Європейської стратегії інновацій та доброго врядування на місцевому рівні;

схвалювати такі програми дій;

у подальшому розвивати Європейський Лейбл (European Label) інновацій та ефективного управління в світлі досвіду тестування з боку урядів і асоціацій, які добровільно погодилися зробити це;

просувати Європейський Лейбл інновацій та належного управління на всьому континенті;

затверджувати механізми щодо присудження Європейського Лейбла місцевим органам влади в окремих державах-членах і, за їх запитом, надати необхідну технічну допомогу для розробки таких механізмів.

На даний час робота та пошук можливостей щодо впровадження у повній мірі Європейської стратегії інновацій та доброго врядування на місцевому рівні проходить в Австрії, Бельгії, Болгарії, Великобританії, Іспанії, Італії, Нідерландах, Норвегії, Україні, Франції. Розглянемо більш детально досвіт імплементації принципів доброго врядування на місцевому рівні у різних куточках Європи - Бельгії, Норвегії та Болгарії.

Так, у Королівстві Бельгія Стратегія у сфері інновацій та належного управління реалізується у регіоні Валлонія, що складається з п'яти південних провінцій, де найбільш поширеним є французька мова. На основі законодавства та принципів доброго врядування, з метою реалізації Стратегії було створено робочу групу з представників адміністрації регіону Валлонія - Дирекції місцевої влади з планування та розвитку, Асоціації міст і муніципалітетів Валлонії та Асоціації провінцій Валлонії. За погодженням із урядом ця робоча група зосередила свою увагу на досягненні результату за 6 принципами [9]:

принцип 1 (частково): прагнення до «справедливої участі». Чесне проведення виборів, представництво та участь, щоб забезпечити реальні можливості для всіх громадян мати свій голос у вирішенні місцевих справ;

принцип 3: ефективність і результативність і, при цьому, найбільш раціональне використання ресурсів;

принцип 6: етична поведінка - для переваги суспільних інтересів над приватними;

принцип 7: компетентність та спроможність, щоб забезпечити здатність представників та посадових осіб місцевої влади виконувати свої обов'язки;

принцип 8: інновації та відкритість до змін - для здобуття користі від нових рішень і кращих практик;

принцип 12: підзвітність - для відповідальності посадових осіб місцевої влади за свої дії.

У 2008 році розпочалося робота та фінансування відповідних заходів. А у 2009 вона продовжилась вже відповідно до державної програми, розрахованої на період 2009-2014 років. Імплементація принципів доброго врядування та оптимізація місцевого самоврядування здійснюється за такими напрямками [10]:

запровадження стратегічного планування та розвиток відповідальності (принцип 12);

підвищення кваліфікації місцевих виборних представників (принцип 7);

вдосконалення етичної поведінки в контексті принципової професійної діяльності (принцип 6);

забезпечення реальної можливості для всіх громадян мати свій голос у вирішенні місцевих справ у сільських та міських районах (принцип 1);

підвищення ефективності державних послуг за рахунок впровадження електронного уряду (принципи 3 і 8);

покращення діалогу з регіоном щодо всіх аспектів управління людськими ресурсами; підвищення взаємодії між муніципалітетами і «співтовариством муніципалітетів»; підвищення взаємодії з приватним сектором (принцип 7);

реалізація заходів на міжнародному рівні і підтримка партнерських відносин (принцип 8).

Відповідно до роботи, яка проводиться, можна зазначити, що у регіоні Валлонія державний сектор вступив у ХХІ століття із зобов'язанням введення «нових підходів до відповідального управління». Цей процес займе деякий час, щоб громадяни могли відчути плоди цієї роботи, але наразі вже є деякі обнадійливі ознаки [9]:

оцінка діяльності органів влади має на практиці систематичний характер;

прозорість є ключем до нормального функціонування місцевих органів влади по відношенню до своїх громадян;

недоліки у здійсненні представницької демократії, або непрозорості влади, вже у минулому;

на даний час існує демократичний метод звільнення представників влади за допомогою конструктивного вотуму недовіри;

регіональні вибори 7 червня 2009 року пройшли у дусі справжньої демократії: політичні сили які здобули абсолютну більшість голосів, тим не менш запропонували місця в органах влади і іншим політичним групам. Це ще одна позитивна ознака.

Отже, у Валлонії з 2009 року почало формуватися нове уявлення про «нову форму відповідального управління», започатковане на основі 6 обраних принципів доброго врядування, при цьому активну участь у цих процесах беруть регіональні та місцеві інститути громадянського суспільства.

Цікавим є досвід Королівства Норвегії. У 2007 році Норвезька асоціація місцевих та регіональних влад спільно з Міністерством місцевих і регіональних справ домовились, що асоціація буде реалізовувати Стратегію інновацій та доброго врядування на місцевому рівні за частковою фінансовою підтримкою міністерства [11].

Асоціація розробила спеціальну платформу - «Добра місцева демократія», яка складається з трьох принципів:

впевненість громадян в обраних ними представниках;

обрані представники визначають порядок денний;

представники виконують дані обіцянки.

Ці принципи значною мірою відповідають 12 принципам доброго врядування, але вони більше орієнтовані на політичну відповідальність обраних представників та їх зв'язок з громадянами. Платформою було запропоновано спосіб вимірювання, наскільки є доброю місцева демократія у муніципалітетах за такими показниками:

надійність управління - етична поведінка, прозоре прийняття рішень, справедливе ставлення до громадян і місцевих груп;

підзвітність управління - громадяни мають широкі можливості отримувати інформацію про місцеві справи і оцінювати якість місцевих рішень;

чутливість управління - залучення громадян через канали участі та обговорення;

ефективність управління - якість і оперативність управлінського апарату, задоволеність громадян роботою місцевими службами.

Результати цих вимірювань враховуються членами Ради та адміністративним персоналом муніципалітетів з метою поліпшення демократії та впровадження Стратегії інновацій та доброго врядування на місцевому рівні. Враховуючи результати вимірювань, Норвезька асоціація місцевих та регіональних влад разом з Урядом розробила програму підвищення якості надання державних послуг. Також були розроблені принципи етики місцевого управління, корпоративної соціальної відповідальності та боротьби з корупцією. В Норвегії асоціація місцевих та регіональних влад спільно з Міністерством місцевих і регіональних справ і надалі проводять роботу щодо демократизації місцевого самоврядування, у тому числі щодо прозорості і відкритості роботи місцевих та регіональних виборних політиків.

У 2007 році Рада Європи звернулась до Болгарії з пропозицією стати пілотною державою для впровадження Стратегії з інновацій та належного управління на місцевому рівні. У тому ж році Правління Національної асоціації муніципалітетів в Республіці Болгарії підтримало цю пропозицію, і Рада Міністрів Республіки Болгарії прийняла рішення про участь країни у експерименті [12]. Відповідно до національної специфіки та існуючої практики місцевого управління, у Болгарії вирішили зосередитися на впровадженні (вибірково) таких шести принципів:

чесне проведення виборів, представництво та участь, щоб забезпечити реальні можливості для всіх громадян мати свій голос у вирішенні місцевих справ;

відкритість і прозорість, щоб забезпечити публічний доступ до інформації та полегшити розуміння щодо ведення суспільних справ;

етична поведінка - для переваги суспільних інтересів над приватними;

компетентність та спроможність, щоб забезпечити здатність представників та посадових осіб місцевої влади виконувати свої обов'язки;

сталий розвиток та орієнтація на довгострокові результати, щоб враховувати інтереси майбутніх поколінь у збереженні національної (місцевої) спадщини;

підзвітність - для відповідальності посадових осіб місцевої влади за свої дії.

При цьому слід підкреслити, що вже до 2009 року Болгарія узгодила 3112 нормативно-правових актів європейських інституцій, що дуже важливо для запровадження європейських стандартів в країні. За результатами проведеної роботи з імплементації шести принципів доброго врядування на місцевому рівні в Болгарії можна заробити наступні висновки.

У державі забезпечуються реальні можливості для всіх громадян здійснювати своє право голосу з питань що становлять суспільний інтерес, як під час виборів, так і через контроль над діями влади в період їх повноважень. Ведеться робота з консолідації можливостей для застосування прямої демократії, особливо на місцевому рівні. Громадяни перебувають у центрі суспільного життя громади. Засідання усіх муніципальних рад відкриті для громадян, які беруть участь в обговоренні, у тому числі і бюджету, в роботі муніципальних комісій тощо. Забезпечено доступ громадськості до всіх прийнятих рішень та досягнутих на їх основі результатів, що дозволяє громадянам проводити ефективний моніторинг і робити свій внесок у функціонування місцевих органів влади (наприклад, контроль за державними закупівлями). Приділяється велика увага етичній поведінці державних службовців. Більше 60 % муніципалітетів затвердили етичний кодекс поведінки для чиновників у міських адміністраціях. З метою дотримання принципу субсидіарності здійснюються заходи щодо фінансової децентралізації, у тому числі з метою надання більш якісних і доступних послуг населенню - водопостачання, водовідведення, утилізації відходів тощо. Внесено зміни до закону про місцеве самоврядування та місцевої адміністрації щодо регулюючих форм, принципів та організації міжмуніципального співробітництва. Це надає можливість укладати угоди з питань міжмуніципальної солідарності, справедливого розподілу тягаря і вигод, а також скорочення ризиків.

Європейські країни мають давню історію розвитку самоврядування. Згадаймо про Магдебурзьке право, яке було поширено в Центральній Європі і на теренах сучасної України. Хоч Магдебурзьке право не відіграло в Україні тієї ролі, що на Заході, все ж воно, вносячи певні риси західноєвропейського міського устрою до українських міст, стало одним із важливих чинників культурного правового наближення України до Західної Європи. На жаль, в УРСР справжнього місцевого самоврядування в Україні не було, місцеві ради були лише органами радянської влади на місцях.

Досвід північноєвропейської Норвегії, західноєвропейської Бельгії та східноєвропейської Болгарії свідчить про різні підходи у впровадження принципів доброго врядування. Кожна країна тією чи іншою мірою імплементує міжнародні документи щодо місцевого самоврядування та виробляє свою політику в залежності від внутрішніх і зовнішніх обставин, до яких відноситься: кількість та чисельність громад; територіальні особливості; історичні, державоутворюючі процеси; форма державного ладу та територіальної організації влади; наявна нормативно-правова база; структурно-інституціональні можливості апарату муніципалітетів; соціально-економічний стан регіонів; наявність осередків конфліктів (у т.ч. сепаратистських); стан громадянського суспільства та розвиненість і дієвість партійних структур на місцях тощо.

Сучасний міжнародний досвід імплементації принципів доброго врядування на місцевому рівні є важливим для України, адже ми наразі намагаємось у короткий час вийти на рівень демократизації місцевого управління на кшталт європейських країн, який вони проходили століттями. Отже, реалізація Європейської стратегії інновацій та доброго врядування в Україні має враховувати досвіт та помилки різних європейський країн, що дуже важливо, зокрема, для попередження соціальних, економічних конфліктів, з метою усунення чинників напруженості та підтримання атмосфери довіри між усіма членами громад - учасниками місцевого врядування. Тому у подальшому потрібно провести наукові розвідки у напрямку запровадження експерименту на теренах України стосовно застосування принципів доброго врядування, в окремо взятому регіоні або місті.

Література

«Valencia Declaration». Conference of European ministers responsible for local and regional government «Good local and regional governance - the European challenge». 15th Session, Valencia, 15-16 October 2007. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://wcd.coe.

int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.

CmdBlobGet&InstranetImage=1095949&SecMode=1&Do cId=1350476&Usage=2.

Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями. Рада Європи; Конвенція, Міжнародний документ від 21.05.1980. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/995 106.

Європейська хартія місцевого самоврядування. -- Рада Європи; Хартія, Міжнародний документ від 15.10.1985. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/994 036.

Європейська хартія регіональних мов або мов меншин. Рада Європи; Хартія, Міжнародний документ від 05.11.1992. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/994 014.

Рамкова конвенція про захист національних меншин. Рада Європи; Конвенція, Міжнародний документ від 01.02.1995. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/995 055.

Європейська ландшафтна конвенція. Рада Європи; Конвенція, Міжнародний документ від 20.10.2000, № ETS N 176. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/994 154.

Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади. Рада Європи; Протокол, Міжнародний документ від 16.11.2009. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/ show/994_946.

Stakeholders' Platform. Local and Regional Democracy and Good Governance. Council of Europe. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.

coe.int/t/dgap/localdemocracy/strategy_innovation/SHP_

en.asp.

Размещено на Allbest.ru