Виконавчо-розпорядчий аспект нормативно-правового забезпечення сфери надання управлінських послуг в Україні (2006-2011 рр.)

Анотація

Проаналізовано нормативно-правове забезпечення сфери надання адміністративних послуг в Україні упродовж 2006-2011 рр. Виявлено недосконалість виконавчо-розпорядчого напряму розвитку правових засад сервісної діяльності органів державної влади в частині суперечливості більшості підзаконних актів щодо визначення класифікації видів послуг державного управління, суб'єктів надання та стандартизованих процедур їхньої практичної, реалізації. Відзначена необґрунтованість нормативного закріплення поняття «адміністративні послуги» як консолідуючої категорії всіх послуг, що надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Ключові слова: управлінські послуги, сервісна діяльність, виконавчо-розпорядчі послуги.

Фактична монополізація центральною владою процесів прийняття державно-управлінських рішень практично обмежує реалізацію базових прав та свобод громадян України, що із урахуванням новітніх викликів суспільного розвитку спричинено неефективністю сучасної адміністративної реформи, яку фактично зведено лише до скорочення кількості державних службовців. Натомість, профільні міністерства не формують державну політику у сфері надання владних послуг на основі транспарентності, громадської відповідальності та відкритої підзвітності. Передусім, це пов'язано з недосконалістю правових засад надання державних та муніципальних послуг. правовий адміністративний послуга влада

Науково-теоретичному обґрунтуванню правового забезпечення сервісної діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування значної уваги приділено у вітчизняних дослідженнях В. Бакуменка, Т. Булаковського, Р. Бойко, Т. Буренко, Ю. Даньшиної, С. Дембіцької, Н. Гончарук, О. Іващенко, Каляева, О. Костіна, О. Кучабського, А. Ліпенцева, Михайлишина, Л. Прокопенка, Ю. Сірого, О. Сушинського, П. Петровського, В. Тертички та М. Шапоренка. Натомість, невирішеною частиною загальної проблеми залишається вироблення науково обґрунтованої стратегії щодо подальшого розвитку законодавства у сфері надання послуг державного управління та місцевого самоврядування. Завдання статті здійснення аналізу виконавчо-розпорядчого напряму розвитку правових засад сервісної діяльності органів державного управління в Україні упродовж 2006-2011 рр.

Виклад основного материалу. Паралельно з «комунікативним» та «дозвільним», аналіз яких було здійснено автором у попередніх дослідженнях, набуває наступного нормотворчого етапу й так званий «адміністративний» напрям розвитку правових засад надання послуг органами влади після прийняття 11 травня 2006 р. урядової Програми щодо запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади. На думку Ю. Даньшиної, у зазначеному подзаконному акті не згадується про якість надання так званих «адміністративних» послуг, але зазначається, що необхідність створення цієї програми обумовлено недостатньою орієнтованістю діяльності органів виконавчої влади «...на задоволення потреб споживачів», зокрема у сфері надання послуг, а також їх низькою якістю [1, с. 67]. Натомість, варто акцентувати увагу й на тому, що вперше у подзаконному акті такого рівня було визначено основні ознаки щодо ефективної реалізації сервісної діяльності органів державної влади, зокрема, зорієнтованої на потреби споживачів, зацікавленість службовців у досягненні кінцевого результату, а також на використання процесного та системного підходів при прийнятті обґрунтованих державно-управлінських рішень. На першому етапі виконання цієї програми передбачалось «. визначити перелік послуг, що надаються органами виконавчої влади, а також процесів надання таких послуг», а серед очікуваних результатів зазначалось, що її остаточна реалізація дасть змогу «.урахувати в діяльності органів виконавчої влади потреби споживачів у конкретних послугах та забезпечити належну якість їх надання». Окрім цього, серед заходів щодо запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади до 1 червня 2009 р. виконавцям (зокрема, Держспоживстандарту та Українській асоціації якості) було запропоновано скласти перелік послуг, «що надаються органами виконавчої влади, та процесів з їх надання і визначити осіб, які відповідають за дотримання цих процесів» [2].

Зазначимо, що створення такого Реєстру державних та адміністративних послуг було розпочато лише після прийняття Розпоряджень Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» від 15 лютого 2006 р. № 90-р, і «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» від 27 червня 2007 р. № 494-р., та згодом розміщено на електронному ресурсі тодішньої Головної державної служби України (нині Національне агентство з питань державної служби України).

У зазначених актах вперше сфера сервісної діяльності органів влади розглядається як певна цілісна система, в рамках якої розтлумачено відмінність публічних, державних, муніципальних та адміністративних послуг, а для її практичної реалізації рекомендовано запровадити на портальних засобах та технологіях ЕЦП [3, с. 168]. Ці документи сприяли нормотворчості на рівні й окремих центральних органів виконавчої влади. Так, з метою унормування різних процедур надання послуг державного управління (визначення порядку звернення до відповідного органу влади, документного забезпечення сервісної діяльності уповноважених підрозділів, встановлення строків надання послуг та розмір їхньої оплати) упродовж 2007-2012 рр. з'явилась ціла низки відповідних документів, що вводять у дію окремі методичні рекомендації та стандарти, а саме:

• Накази Міністерства економіки України «Про затвердження Методичних рекомендацій з розроблення стандартів адміністративних послуг» від 12 липня 2007 р. № 219 та «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо визначення собівартості платних адміністративних послуг» від 28 вересня 2007 р. № 329;

• Наказ Міністерства аграрної політики України «Про затвердження методичних рекомендацій щодо розроблення стандартів надання адміністративних послуг Міністерством аграрної політики, щодо визначення собівартості платних адміністративних послуг та рекомендацій щодо визначення кваліфікаційних вимог до працівників Мінагрополітики, які надають адміністративні послуги (Методичні рекомендації, розд.1)» від 28 березня 2008 № 195;

• Наказ Міністерства з питань житлово-комунального господарства України «Про затвердження Стандарту надання адміністративної послуги «Видача протоколів випробувань насіння і садивного матеріалу квітково-декоративних культур (Стандарт, п.1.6)» від 27 серпня 2007 р. № 130;

• Наказ Міністерства регіонального розвитку та будівництва України «Про затвердження Стандарту адміністративної послуги з видачі (переоформлення, внесення змін до переліків робіт діючих ліцензій, анулювання та видачі дублікатів) ліцензій на провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури (Стандарт, п.1.2)» 8 вересня 2009 р. № 367;

• Наказ Державного комітету лісового господарства України «Про затвердження Стандарту надання адміністративної послуги з видачі бланків ліцензій на добування мисливських тварин (Стандарт, п.1.4)» від 7 вересня 2009 р. № 231;

• Наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України «Про затвердження стандартів адміністративної послуги «Ліцензування діяльності, пов'язаної з промисловим виловом риби, крім внутрішніх водойм (ставків) господарств» та «Реєстрація риболовних суден у Державному судновому реєстрі України або Судновій книзі України, внесення до них змін та видача свідоцтва про мінімальний склад екіпажу риболовного судна» (Стандарт адміністративної послуги «Ліцензування діяльності, пов'язаної з промисловим виловом риби, крім внутрішніх водойм (ставків) господарств», п.1.1)» від 2 грудня 2011 р. № 697;

• Наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України «Про затвердження Стандарту надання адміністративної послуги з проведення професійної атестації відповідальних виконавців окремих видів робіт (послуг), пов'язаних із створенням об'єктів архітектури (Стандарт, розд.1)» 11 січня 2012 р. № 16.

Однак такий, на перший погляд плідний, розвиток підзаконної нормотворчості у сфері державних та муніципальних послуг не вирішив проблем неузгодженості у встановлені видів цих послуг, визначенні суб'єктів/об'єктів їхнього формування та реалізації, безпосереднього закріплення юридичного гарантування прав та законних інтересів громадян у процесі здійснення сервісної діяльності органів влади. Тому на виконання Указу Президента України: «Про заходи із забезпечення додержання прав фізичних та юридичних осіб щодо одержання адміністративних (державних) послуг» від 3 липня 2009 р. № 508/2009 вітчизняним урядом було удосконалено діючу нормативно-правову базу з проблематики так званих «адміністративних» послуг, шляхом ухвалення упродовж 2009 р. ряду підзаконних актів, серед яких:

1. Постанови Кабінету Міністрів України:

- «Деякі питання платних державних послуг» від 11 березня 2009 р. № 234, якою зобов'язано ЦОВВ забезпечити перерахування до спеціального фонду державного бюджету одержувачами послуг, що надаються суб'єктами господарювання, яким делеговані закріплені за центральними органами виконавчої влади повноваження щодо їх надання;

- «Про утворення Комісії з питань удосконалення порядку надання державних та адміністративних послуг» від 20 травня 2009 р. № 486, якою вводиться у дію Положення про відповідний дорадчий орган, основним завданням якого є забезпечення координації дій ЦОВВ з метою удосконалення порядку надання цих послуг;

- «Про затвердження Положення про реєстр державних та адміністративних послуг» від 27 травня 2009 р. № 532, у тексті якого реєстр державних (згодом адміністративних) послуг тлумачиться як єдина комп'ютерна база даних про послуги, що надаються органами виконавчої влади, державними підприємствами, установами та організаціями, а також органами місцевого самоврядування у процесі виконання ними делегованих повноважень;

- «Деякі питання надання державних платних (адміністративних) послуг, видачі документів дозвільного характеру» від 1 липня 2009 р. № 724, за якою органам виконавчої влади забороняється делегувати владні повноваження суб'єктам господарювання (окрім державної форми власності) у процесі надання дозвільних послуг;

- «Про заходи щодо упорядкування державних, у тому числі адміністративних послуг» від 17 липня 2009 р. № 737, яким було затверджено Тимчасовий порядок надання державних (пізніше адміністративних) послуг, що визначав процедуру 'їхньої реалізації на період до законодавчого врегулювання .

2. Розпорядження Кабінету Міністрів:

- «Про заходи щодо упорядкування надання державних платних послуг» 25 лютого 2009 р. № 251-р, яким серед іншого зобов'язано Головдержслужбу України на основі результатів додаткового функціонального обстеження центральних і місцевих органів виконавчої влади підготувати реєстр державних платних послуг та подати його на розгляд уряду, а також переглянути існуючі переліки таких послуг з метою уникнення їх дублювання;

- «Про схвалення Концепції проекту Закону України «Про адміністративні послуги» від 17 червня 2009 р. № 682-р., за яким розпочато шлях законодавчого врегулювання суспільних відносин, що виникають у процесі надання послуг органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Цим документом на офіційному рівні визнано незаконність використання місцевими органами виконавчої влади права утворювати суб'єкти господарювання, які використовуючи правову невизначеність у сфері сервісної діяльності, активно створювали різноманітні посередницькі структури, що займали монопольне становище з надання послуг, отримання яких є обов'язковим для забезпечення конституційних прав/свобод та законних інтересів громадян.

Згодом, на виконання Постанов Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Реєстр державних та адміністративних послуг» від 27 травня 2009 р № 532 та «Про заходи щодо упорядкування державних, у тому числі адміністративних послуг» від 17 липня 2009 р № 737 Головним управлінням державної служби України було зареєстровано в Міністерстві юстиції України (реєстр. № 43/17338 від 19 січня 2010 р.) Наказ від 26 листопада 2009 р. № 351, яким затверджується «Порядок формування та ведення Реєстру адміністративних послуг», що визначав механізм внесення послуг до Реєстру державних та адміністративних послуг і порядок взаємодії Головдержслужби України (Держателя Реєстру) в особі Центру адаптації державної служби до стандартів ЄС (Адміністратора Реєстру) з органами влади (суб'єктами надання послуг) та користувачами.

У 2009 р. було зроблено першу спробу законодавчого врегулювання сфери надання послуг державного управління, так у Комітеті з питань державного будівництва та місцевого самоврядування Верховної Ради України було зареєстровано Законопроект (реєстр. № 4176 від 6 березня 2009 р.) «Про послуги, що надаються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та бюджетними установами», який складався з 5 статей і спрямовувався на удосконалення процедури надання державних та муніципальних послуг. Цим документом було підтверджено неможливість делегування органами виконавчої влади своїх повноважень з реалізації послуг суб'єктам господарювання, які не мають статусу бюджетних установ. Однак, у законопроекті не було врегульовано формування переліку державних послуг, які можуть надаватися відповідними органами на платній та безоплатній основі, а основний текст не визначав самих процедур сервісної діяльності.

Відсутність законодавчого унормування практичної реалізації основних засад сервісної держави спонукало упродовж 2010-2011 рр. подальше виникнення цілої низки нових підзаконних актів, якими уряд країни намагався врегулювати процеси, що відбувались у сфері надання державних та муніципальних послуг. Через непослідовність державної політики ці постанови й розпорядження викликали певні протиріччя, особливо на регіональному та місцевому рівні, чиновниками тлумачились на власний розсуд, а послуги реалізовувалися за необґрунтованими цінами й сумнівними переліками. Остаточно, тільки з 1 березня 2011 р Постановою Кабінету Міністрів України від 5 січня 2011 р. № 33 «Деякі питання надання платних адміністративних послуг» (яка згодом втратила чинність) було встановлено, що надання платних «адміністративних» послуг має здійснюватися «...виключно бюджетними установами, а також підприємствами, небюджетними установами та організаціями, на які законодавчими актами . покладено повноваження щодо надання таких послуг», а також державними підприємствами, установами та організаціями. Відповідно до цієї постанови міністерства та інші центральні органи виконавчої влади зобов'язані були внести до 20 лютого 2011 р. на розгляд уряду проекти актів «. щодо затвердження переліків платних адміністративних послуг із зазначенням бюджетних установ, а також підприємств, установ та організацій і розмірів плати за надання зазначених послуг та оприлюднити такі переліки на офіційних веб-сайтах після їх затвердження» [4, с. 834-835]. До того часу, Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Методики визначення собівартості платних адміністративних послуг» від 27 січня 2010 р. № 66 встановлюється розмір плати за надання адміністративних послуг з урахуванням економічно обґрунтованих витрат, а з метою контролю за дотриманням законодавства з питань надання платних послуг прийнято Розпорядження Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2010 р. № 1949-р. «Про утворення міжвідомчої робочої групи з проведення аналізу (інвентаризації) послуг, які надаються центральними органами виконавчої влади і підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління».

Слід зазначити, що визначальною для подальшого «виконавчо-розпорядчого» напряму (аспекту) розвитку правового забезпечення сервісної діяльності органів влади стала Постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання надання адміністративних послуг» від 11 жовтня 2010 р. № 915, якою було необґрунтовано закріплено у нормативно-правовій базі поняття «адміністративні послуги» як консолідуючу категорію всіх послуг, що надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Таким чином, як у назві, так і у тексті раніше опублікованих Постанов Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Реєстр державних та адміністративних послуг» від 27 травня 2009 р. № 532, «Деякі питання надання державних платних (адміністративних) послуг, видачі документів дозвільного характеру» від 1 липня 2009 р. № 724 та «Про заходи щодо упорядкування державних, у тому числі адміністративних послуг» від 17 липня 2009 р. № 737 більш широкий за смислом термін «державні послуги» виключено або скрізь змінено на більш вузький «адміністративні послуги», до яких «...належить: видача ліцензій, дозволів та інших документів дозвільного характеру, сертифікатів, свідоцтв, атестатів, посвідчень; реєстрація (фактів, суб'єктів, прав, об'єктів, у тому числі легалізація суб'єктів і актів (документів), нострифікація та верифікація); інші види діяльності незалежно від назви, у результаті провадження яких заінтересованим фізичним та юридичним особам, а також об'єктам, що перебувають у власності, володінні чи користуванні таких осіб, надається або підтверджується певний юридичний статус та/або факт». Звідси, як наслідок, унормовано термін «стандарт адміністративної послуги» як «. акт, який видається суб'єктом відповідно до нормативно-правових актів, що визначають порядок надання адміністративної послуги, та містить інформацію про адміністративну послугу і процедуру її надання, зокрема умови та відповідальних осіб», вже раніше визначений Наказом Мінекономіки України «Про затвердження Методичних рекомендацій з розроблення стандартів адміністративних послуг» від 12 липня 2007 р. № 219. Серед позитивів Постанови слід зазначити введення заборони «. вимагати від одержувачів адміністративних послуг документи та інформацію, які перебувають у володінні суб'єкта, володінні інших державних органів і державних підприємств, установ та організацій або надання яких не передбачено нормативно-правовими актами» [5].

В процесі формування єдиного реєстру послуг державного управління та місцевого самоврядування зазначимо, що Постанові Кабінету Міністрів України «Про Реєстр адміністративних послуг» від 5 грудня 2011 р. № 1274, якою скасовано дію Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Реєстр адміністративних послуг» від 27 травня 2009 р. № 532 й затверджено нове Положення про Реєстр «адміністративних» послуг, передувала значна кількість конкретизованих підзаконних актів уряду (звуженого значення), щодо затвердження переліків платних послуг різних центральних органів виконавчої влади, таких, наприклад як Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку платних адміністративних послуг, які надаються Міністерством фінансів, та розміру плати за їх надання» від 6 квітня 2011 р. № 352, «Про платну адміністративну послугу, яка надається Міністерством соціальної політики, та розмір плати за її надання» від 13 квітня 2011 р. № 404, «Про затвердження переліку платних адміністративних послуг, які надаються Міністерством економічного розвитку і торгівлі, підприємствами та організаціями, що належать до сфери його управління, і розміру плати за їх надання» від 26 жовтня 2011 р. № 1111.

Таким чином, Постановою «Про Реєстр адміністративних послуг» від 5 грудня 2011 р. № 1274 Кабінет Міністрів України зобов'язав: центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації забезпечити своєчасне подання профільному міністерству інформації про адміністративні послуги, що надаються ними, підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління з метою наповнення Реєстру адміністративних послуг (сформованого відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 27 травня 2009 р. № 532 «Про затвердження Положення про Реєстр адміністративних послуг»), розпорядником й утримувачем якого, стало Міністерство економічного розвитку і торгівлі (замість Національного агентства з питань державної служби). Зрозуміло, змінилось й визначення терміну «реєстр адміністративних послуг», під яким відтепер розуміється «єдина комп'ютерна база даних про адміністративні послуги, які надаються відповідно до законодавства центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими держадміністраціями, підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління, а також органами місцевого самоврядування» [6, с. 122-123].

Напередодні ухвалення закону, регулюючого сферу надання так званих «адміністративних» послуг, затверджено план заходів щодо її подальшого реформування відповідним Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 р. № 1076-р., згідно з яким центральним органам виконавчої влади необхідно: затвердити стандарти сервісів; скасувати попередні рішення про делегування повноважень з «обслуговування» від імені держави суб'єктам, які не належать до бюджетних установ; подати на розгляд уряду проекти рішень щодо скорочення переліку документів, необхідних для одержання «адміністративних послуг»; надати Мінекономрозвитку інформацію про реєстри, що ведуться органами виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління; запровадити надання е-послуг за принципом «єдиного вікна» з використанням «електронної черги», а також забезпечити розміщення на власних веб-сайтах електронних форм заяв та інших документів, які подаються для одержання адміністративних послуг. Окрім цього Київській міській, Кіровоградській, Луганській обласній держадміністрації запропоновано реалізувати комплексні пілотні проекти з реформування сфери надання послуг шляхом «утворення міських центрів» та регіональних веб-порталів з надання «адміністративних» послуг [7].

В результаті проведеного дослідження автором здійснено аналіз нормативно-правового забезпечення сфери надання виконавчо-розпорядчих послуг органами влади в Україні упродовж 2006-2011 рр., на основі якого сформовано ряд висновків.

1. Розглядаючи різні підходи щодо вирішення нормативно-правового унормування сервісної діяльності органів влади в Україні, виявлено недосконалість «виконавчо-розпорядчого» напряму його розвитку, в частині суперечливості у більшості підзаконних актів визначення класифікації видів послуг державного управління, суб'єктів надання та встановлення стандартів процедур їх практичної реалізації, а також безпосереднього закріплення юридично-гарантованих прав і законних інтересів громадян (одержувачів) у цій сфері.

2. У вітчизняній нормативно-правовій базі необґрунтовано закріплено поняття «адміністративні послуги» як консолідуюча категорія всіх послуг, що надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Проблематиці та перспективам подальшого розвитку нормативно-правового забезпечення управлінських послуг в Україні автор приділить увагу в подальших наукових дослідженнях.

Література

1. Даньшина Ю. В. Розвиток механізмів надання адміністративних послуг в Україні: дисертація ... канд. наук з держ. упр. : 25.00.02 / Даньшина Юлія Володимирівна; Класичний приватний університет. Запоріжжя, 2013. 225 с.

2. Про затвердження Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 11 трав. 2006 року № 614 // Законодавство України [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ эИош/614-2006-п. Назва з екрану.

3. Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 лют. 2006 р. № 90 // Законодавство України [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/494-2007-р. Назва з екрану.

4. Деякі питання надання платних адміністративних послуг: Постанова Кабінету Міністрів України від 5 січ. 2011 р. № 33 // Законодавство України [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/33-2011-п. Назва з екрану.

5. Деякі питання надання адміністративних послуг: Постанова Кабінету Міністрів України від 11 жовт. 2010 р. № 915 // Законодавство України [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/915-2010-^ Назва з екрану.

6. Про Реєстр адміністративних послуг: Постанова Кабінету Міністрів України від 5 грудня 2011 р. № 1274 // Законодавство України [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/12742011-п. Назва з екрану.

7. Про затвердження плану заходів щодо реформування системи надання адміністративних послуг [Електронний ресурс]: розпорядження Кабінету Міністрів України від 26 жовт. 2011 р. № 1076-р // Законодавство України. К., 2011. Режим доступу: http://zakon2.rada. gov.ua/laws/show/1076-2011-р. Назва з екрану.

Размещено на Allbest.ru