Практичні аспекти оцінювання ризиків та ефективності реалізації державних програм і проектів з електронного врядування

Ілона Клименко, к. ф-м. н.

The question of risk assessment, consequences and effectiveness of state programs and projects on e-governance is disclosed. It is reasonable to evalu-ate the degree of the goal and objectives of the state program achievement; evaluate the implementation of the planned budget expenditures; evaluate the timely of program measures and/or key measures of the state program (achieving immediate results of their implementation). An important factor in the success of public projects and programs of e-government is the personal responsibility of civil servants managers of public authorities and officials of the local authorities and developers, responsible for the implementation and effects of incremental implementation. The evaluation of the risks and effects of government projects and programs requires great attention. A creation of situational center to evaluate the implementation of programs and projects of e-government, their social and economic effect is offered.

На перетині XX і XXI століть уряди країн світу почали успіш-но впроваджувати інформаційно-комунікаційні технології з метою підвищення ефективності та якості функціонування державно- управлінського апарату з орієнтацією на потреби суспільства. В будь-якій національній стратегії інформаційного суспільства за-значені такі завдання, як: створення глобальної IKT-інфраструктури, збільшення частки IKT-сектора у ВВП держави, використання IKT та Інтернету як нового каналу для взаємодії держави і суспільства. IKT та глобальне віртуальне інформаційне середовище виступа-ють одним із засобів реалізації нової концепції держави в житті суспільства. Незалежно від принципів і завдань реформування/ трансформації національних урядів, кожна країна впроваджує IKT в сферу державного управління з метою покращення внутрішньої та зовнішньої соціально-економічної та політичної взаємодії, під-вищення ефективності та якості державних послуг. Особлива увага приділялася розбудові електронного врядування як інноваційної ор-ганізаційної форми державного управління і інформаційну еру.

Tак, в Україні було прийнято Закон України «Про Основні за-сади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки», де нагальними визначено питання прискорення розробки та впровадження новітніх конкурентоспроможних IKT в усі сфе-ри суспільного життя, зокрема в економіку України і в діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування; розвиток національної інформаційної інфраструктури; державна підтримка нових “електронних” секторів економіки; використан-ня ІКТ для вдосконалення державного управління, відносин між державою і громадянами, становлення електронних форм взаємодії між органами державної влади та органами місцевого самовряду-вання і фізичними та юридичними особами, збільшення різнома-нітності та кількості послуг населенню та бізнесу, що надаються за допомогою ІКТ; створення загальнодоступних електронних ін-формаційних ресурсів на основі врахування національних, світо-глядних, політичних, економічних, культурних та інших аспектів розвитку України. Прийнята у 2013 році Стратегія розвитку інфор-маційного суспільства в Україні поставила перед державою нові завдання, а саме: забезпечення ефективності та якості адміністра-тивних послуг населенню та бізнесу, що надаються за допомогою інформаційно-комунікаційних технологій; створення системи елек-тронної взаємодії державних органів; впровадження в діяльність державних органів типових організаційно-технологічних рішень та забезпечення їх ефективного функціонування; впровадження відомчих інформаційних систем планування та управлінської звіт-ності в рамках створення єдиної державної системи контролю ре-зультативності діяльності державних органів щодо забезпечення розвитку соціально-економічної сфери. Якщо згадати Постанову Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо створення електро-нної інформаційної системи «Електронний уряд» та Концепцію розвитку електронного урядування в Україні, то в якості головних цілей держави можна виокремити: налагодження інформаційних комунікацій між суб'єктами державної влади всіх рівнів, створен-ня централізованих баз даних з технологіями розподіленої обробки даних для забезпечення електронного документообігу в усіх дер-жавних органах та установах; забезпечення надання державними органами повного спектра інформаційних послуг електронними за-собами всім категоріям громадян у доступній та зручній формі, без часових та просторових обмежень; сприяння розвитку електронно-го ринку товарів і послуг для забезпечення державних замовлень, організації тендерів, ефективності управління виробництвом та реалізацією товарів і послуг з метою підвищення конкурентоспро-можності вітчизняних виробників на міжнародному ринку; впрова-дження електронної демократії як форми забезпечення прозорос-ті, довіри у відносинах між державою і громадянами, приватним бізнесом, громадськими організаціями та інституціями; відкритос-ті державного управління для громадського й суспільного обгово-рення, контролю та ініціатив; підвищення якості життя громадян через удосконалення надання соціальних послуг, системи охорони здоров'я, забезпечення гарантій правової, екологічної та особистої безпеки, розширення можливостей для освіти; впровадження сис-теми електронного голосування як форми забезпечення прозорості виборчого процесу, зворотного зв'язку відносин виборець - депу-тат та контролю за діяльністю депутатів з боку виборців. За останні десять років відбулися якісні зміни у сфері електронного вряду- вання: державні органи майже у повному обсязі забезпечені обчис-лювальною технікою і базовим програмним забезпеченням; вжиті заходи до створення телекомунікаційної інфраструктури для забез-печення діяльності державних органів, зокрема для підключення до Інтернету всіх центральних органів виконавчої влади та переважної більшості їх територіальних органів; впроваджена значна кількість комплексних інформаційних, телекомунікаційних та інформаційно- телекомунікаційних систем, у тому числі систем відомчого електро-нного документообігу, автоматизації типової діяльності (кадровий та бухгалтерський облік, інші облікові функції) та систем підтрим-ки прийняття управлінських рішень. Однак, виникає чимало питань щодо безсистемності, невиконання (або часткового виконання) дер-жавних програм і проектів з розбудови електронного врядування в Україні. Сьогодення України характеризується умовами гострої по-літичної та соціально-економічної кризи. Першочерговими завдан-нями органів державної влади є розробка та запровадження дер-жавних програм і проектів для стабілізації соціально-економічного становища в Україні, забезпечення національної безпеки та належ-них умов життєдіяльності громадян. Зрозуміло, що успіх запрова-дження будь-яких стабілізуючих заходів та управлінських рішень залежить від наукової обґрунтованості, ресурсного та кадрового за-безпечення, попереднього оцінювання сценаріїв, ризиків та наслід-ків реалізації державних програм, їх прозорості та відкритості для громадського контролю. Важливим фактором успішності держав-них проектів і програм, зокрема і щодо електронного врядування, також, є персональна відповідальність державних службовців ке-рівного складу органів державної влади та посадових осіб органів місцевого самоврядування, як розробників та відповідальних за реалізацію і наслідки їх покрокового запровадження. Найбільшої уваги, на наш погляд, потребують питання оцінювання ризиків та наслідків реалізації державних проектів і програм.

Ризик означає невизначеність результату, включаючи як позитив-ні (нові можливості), так і негативні (загрози) наслідки запроваджен-ня державних проектів і програм, що обумовлено не стільки ймовір-ністю, скільки суб'єктивністю сприйняття управлінської ситуації та вироблення комплексу запроваджуваних заходів. Управління ризи-ками включає в себе всі процеси, пов'язані з виявленням, оцінкою і формуванням знань про ризики, розробкою та застосуванням захо-дів для пом'якшення або зневілювання ризиків, а також з порядком їх моніторингу та аналізу. Для управління ризиками повинні бути в наявності: порядок моніторингу ризиків; доступ до достовірної та актуальної інформації про ризик; оптимальний рівень державного контролю для управління цими ризиками та порядок прийняття рі-шень на основі аналізу та оцінки ризику. Головними перешкодами, що заважають ефективній оцінці ризиків при розробці державних програм та плануванні заходів їх реалізації, є наступні:

• відсутність планування - часто рішення приймаються в умо-вах критичного браку часу, а оцінка ризику буде неповною і неточною при відсутності належного інформаційного забез-печення та неможливості передбачити виникнення проблем при реалізації;

• обмеженість ресурсів - планування рекомендується проводи-ти на основі оптимальних припущень;

• короткі періоди планування - за традицією більше уваги при-діляють офіційним заявам, ніж довгостроковій реалізації дер-жавних програм, у процесі яких можна було б зрозуміти іс-нуючі ризики;

• відсутність високоякісної актуальної інформації;

• недостатня кількість високваліфікованих і компетентних дер-жавних службовців з досвідом роботи та володінням інстру-ментальним аналізом;

• труднощі точної оцінки ризиків і можливостей, досягнення розумного балансу між ними, а також зважування фінансових та інших видів ризиків;

• боязнь невдачі, що перешкоджає інноваціям;

* політичний дискомфорт у зв'язку з необхідність публічного визнання ризику.

Для управління ризиками при розробці та впровадженні держав-них проектів і програм необхідно проводити імітаційне та оптимізаційне моделювання, і на їх основі розробляти песимістичний та реалістичний сценарії, що включають постійне вивчення реальної ситуації, наукову незалежну експертну оцінку наявних тенденцій розвитку управлінських ситуацій, загроз, ймовірності їх виникнен-ня та очікуваного управлінського впливу. Слід зазначити, що у біль-шості випадків такі дослідження необхідно проводити не тільки фа-хівцями органів державної влади, але і фахівцями-аналітиками, які не мають особистої зацікавленості в тій чи іншій сфері діяльності та використовують офіційні і неофіційні канали інформації, для забез-печення об'єктивності результатів. На базі таких досліджень уряд повинен сформувати оціночні судження про бажаність або небажа-ність різних результатів запровадження підготовлених державних проектів і програм, враховуючи запропоновані фахівцями іннова-ційні зміни і доповнення, переваги в рамках суспільного договору між державою та її громадянами. електронний інформаційний уряд

Методика оцінки ефективності державної програми або проекту повинна включати проведення оцінок: 1) ступеня досягнення цілей і вирішення завдань програми; 2) ступеня відповідності запланова-ному рівню витрат та ефективності використання коштів державно-го та/або місцевого бюджету; 3) ступеня реалізації заходів (досяг-нення очікуваних безпосередніх результатів їх реалізації).

При оцінюванні ефективності/результативності запроваджених державних програм і проектів, особливу увагу слід приділити фор-муванню системи показників (індикаторів), за якими проводиться моніторинг. Використовувані показники повинні бути адекватни-ми, тобто чітко характеризувати прогрес в досягненні мети або ви-рішенні завдання і охоплювати всі суттєві аспекти досягнення мети або вирішення завдання програми; точними (похибки вимірювання не повинні призводити до спотвореного уявлення про результати реалізації підпрограми); об'єктивними (не допускається викорис-тання показників, поліпшення звітних значень яких можливе при погіршенні реального стану виконання програми або проекту; ви-користовувані показники не повинні стимулювати виконавців про-грами, підвідомчих їм органів виконавчої влади та організацій до спотворення результатів реалізації програми); достовірними (спо-сіб збору та обробки вихідної інформації повинен допускати мож-ливість перевірки точності отриманих даних у процесі незалежного моніторингу та оцінки програми); однозначними (визначення показ-ника повинно забезпечувати однакове розуміння вимірюваної ха-рактеристики як фахівцями, так і кінцевими споживачами послуг); економічно ефективними (одержання звітних даних повинне про-водитися з мінімально можливими витратами); порівнянними (вибір показників повинен забезпечувати безперервне накопичення даних і забезпечення їх порівнянності за різні періоди часу, а також з по-казниками, використовуваними для оцінки прогресу в реалізації по-дібних/суміжних програм); своєчасними та потерміновими.

Одним з головних критеріїв оцінювання ефективності реалізації державних програм і проектів є оцінка ступеня досягнення мети і вирішення завдань державної програми; оцінка ступеня виконання запланованого рівня бюджетних витрат; оцінка ступеня своєчас-ності реалізації заходів програми і/або основних заходів державної програми (досягнення безпосередніх результатів їх реалізації).

Для моніторингу, оперативного прийняття рішень, покрокового оцінювання процесів реалізації державних програм та проектів від-повідальними виконавцями, експертами, представниками громад-ськості необхідно створити ситуативні центри управління. Ситуа-тивні центри створюються для централізованого вирішення задач оперативного та стратегічного управління, а також для оцінки та контролю управлінського впливу на розвиток ситуації (кризової си-туації) на об'єкті управління. Відповідно до цих задач ситуативний центр містить набір системних модулів, орієнтованих на: збір інфор-мації за заданими критеріями, показниками (індикаторами) з різно-манітних джерел, обробка, та зберігання даних; моніторинг ситуації на об'єкті управління та надання державним службовцям - керів-никам установ та їх підрозділів деталізованої та зведеної інформа-ції; прогнозування розвитку ситуації та вибір найкращого варіанту керуючих впливів після оцінювання достовірності прогностичних моделей, можливих ризиків та оцінювання ймовірності прийняття успішного (оптимального раціонального рішення); планування, ко-ординація та контроль реалізації прийнятих рішень; оцінка резуль-татів виконання рішень.

Ситуативні центри є невід'ємною складовою інформаційної інфраструктури електронного урядування, спрямованої, насам-перед, на підвищення ефективності діяльності органів влади за рахунок оперативного формування більш обґрунтованих управ-лінських рішень.

Ситуативні центри містять інформаційний простір для ефектив-ного моніторингу, прогнозування, прийняття рішень та контролю їх виконання, що дозволяє реалізувати новий формат управління в умовах жорсткого дефіциту часу та ресурсів, оцінювати можливі стратегічні, політичні, економічні, соціальні, екологічні ризики, які можуть виникати при різних сценаріях управлінських ситуацій. Для мінімізації ризиків використовують довгострокове прогнозування розвитку управлінських (кризових) ситуацій, розробка та моделю-вання різноманітних сценаріїв їх розвитку. Ситуативний центр як модератор і контролер в сфері підготовки, прийняття, впроваджен-ня державних проектів і програм повинен працювати у таких ре-жимах: проблемний моніторинг (отримання, обробка та візуальне відображення актуальної інформації від різноманітних джерел як у фоновому режимі, так і за запитом користувача в режимі он-лайн); планове обговорення управлінських ситуацій та впливів (заплано-ваний колективний розгляд аналітичних досліджень та звітів щодо стану об'єктів управління та впливу на них різноманітних зовніш-ніх і внутрішніх факторів); надзвичайний режим (оперативне при-йняття управлінських рішень та контроль їх виконання при розгляді надзвичайних та кризових ситуацій з можливістю урахування про-позицій залучених різногалузевих експертів). Віртуальні ситуативні центри призначені для підвищення ефективності, якості і швидко-сті прийняття рішень і засновані на методиці управління колектив-ним розумом розподіленої групи експертів і будуються на основі інформаційно-комунікаційних технологій дистанційної взаємодії, зокрема, процесів пошуку, збору, аналізу потоків інформації та ви-користання методів гібридного інтелекту. Технології віртуальних ситуативних центрів базуються на оптимізації наступних трьох факторів інтелектуальної діяльності розподіленої групи експертів: організаційний фактор - готовність до інновацій, робота в групі, гнучкість, адаптація тощо; інформаційні технології - мережеві ко-мунікації, управління даними, знаннями та інформацією, системи гібридного інтелекту; людський фактор - управління знаннями, креативність, лідерство, інформаційна культура, інтуїтивне мислен-ня, мотивація.

Інтелектуальним ядром ситуативно-аналітичного центру є комп-лекс взаємопов'язаних підсистем та моделей, основними з яких є наступні:

• динамічні моделі об'єктів управління, здатні не тільки адап-туватися до вимог зовнішнього середовища, але й цілеспря-мовано впливати на нього.

• індикаторні моделі критеріального простору, з якими взаємо-діють всі інші моделі ситуативного центру через свої вхідні та вихідні інформаційні потоки.

• моделі виявлення проблемних ситуацій, попередження та розробки заходів щодо їх усунення та ліквідації негативних наслідків.

• інформаційні моделі об'єктів управління на основі інтерак-тивних баз знань, які представляються в зручному для керів-ника вигляді і дозволяють моделювати ситуацію, виробляти і представляти варіанти оперативних рішень і протоколів їх розробки, доводити прийняті документи до керівників і ви-конавців, що беруть участь у вирішенні конкретної проблеми, а також здійснювати поточний контроль за ходом виконання управлінських рішень.

• система штучного інтелекту для підтримки прийняття довго-строкових і оперативних рішень різного рівня на основі бага-тосторонньої стратегічної інформації, як засобу пошуку бага- токритеріального оптимального рішення, згідно з наявними ресурсами та можливостями.

• модель гнучкого соціально-економічного моніторингу, здат-ного адаптуватися до динаміки розвитку проблемної ситуації.

• модель управління психічною та фізичною активністю насе-лення, яка здатна оперативно представляти поведінку людей, в залежності від ситуації, що склалася, з урахуванням їх пси-хофізіологічних особливостей.

Апаратне (технічне) забезпечення ситуативного центру найчасті-ше включає в себе:

1. Системи відображення даних на екран колективного корис-тування (відеостіна, проекційна установка) можуть бути різного виду - електронні карти, відеозображення, графіки та діаграми, тек-стова документація в електронному вигляді, таблиці тощо. Завдяки модульній конструкції система може конфігуруватися індивідуаль-но під конкретні приміщення і завдання. Ключовою властивістю екрану колективного використання є роздільна здатність та інфор-маційна ємність, які дозволяють представляти на одному екрані множину «вікон», що містять зображення з різноманітних джерел. Необхідні засоби візуального відображення інформації підбирають-ся в залежності від розмірів приміщень, їх завдань та конфігурацій.

Це можуть бути системи прямої та зворотної проекції, відеостіни, екрани, інтерактивні дошки.

2. Засоби відеоконференцзв'язку можуть бути реалізовані на базі спеціальної інформаційно-телекомунікаційної системи органів дер-жавної влади (СІТС), або через мережу Інтернет з відповідними за-собами захисту інформації.

3. Електронні засоби оперативного введення і виведення графіч-них даних використовуються для моделювання та аналізу можливо-го розвитку ситуацій, побудови прогнозів на базі відповідного про-грамного забезпечення та обчислювальних потужностей.

4. Інтерактивний дисплей, призначений для нанесення в ході об-говорення розглянутих ситуацій помітки на сенсорному екрані гра-фічними засобами.

5. Інтегровані системи управління, необхідні для технологіч-но складних комплексів, де для професійного управління станом об'єкту управління потрібно одночасне перемикання безлічі при-строїв. В системі управління задаються цілі сценаріїв, які заздале-гідь програмуються фахівцями.

Таким чином, ситуативний центр для органів державної влади слід розглядати як інструмент організації, супроводження (корегу-вання) окремих етапів (кроків) реалізації державних проектів і про-грам з електронного врядування та контролю результативності їх виконання, а також оцінювання соціального та економічного ефек-ту, зниження ризику часткового виконання завдань. Типовий управ-лінській цикл складається з моніторингу, накопичення даних, по-дальшої аналітичної й синтетичної обробки інформації, розрахунку та планування дії щодо її застосування з урахуванням оцінки всіх існуючих обставин, безпосереднього прийняття управлінського рі-шення, а також організації контролю за їх виконанням. Ситуативний центр можна представити як систему, призначену для розв'язання управлінських задач методами ситуативного управління, що ба-зуються на аналізі можливих варіантів дій з урахуванням поточ-ного стану об'єкту й прогнозу наслідків державно-управлінських рішень. Практично, у ситуативних центрах сконцентровано весь спектр інформаційної підтримки діяльності органів державної влади та управління як повсякденно, так і у кризових (позаштат-них) ситуаціях. Зокрема, ситуативний центр можна представити як програмно-технічний комплекс, призначений для формування варі-антів планово-управлінських рішень відповідальними працівника-ми апарату управління на етапах індивідуального та колективного прийняття рішень; інформаційного обслуговування колективного розгляду виробничо-господарських ситуацій з метою вироблення найбільш обґрунтованих рішень; оперативної доставки прийнятих рішень на робочі місця виконавців. Вони містять інформаційний простір для ефективного моніторингу, прогнозування, прийняття рішень та контролю їх виконання, що дозволяє реалізувати новий формат управління в умовах жорсткого обмеження часу та ресурсів, оцінювати можливі стратегічні, політичні, економічні, соціальні, екологічні ризики, які можуть виникати при різних сценаріях управ-лінських ситуацій. Для мінімізації ризиків використовують довго-строкове прогнозування розвитку управлінських (кризових) ситуа-цій, розробка та моделювання різноманітних сценаріїв їх розвитку. На сьогодні принциповими при прийнятті управлінського рішення є вимоги: швидкість реагування на динаміку характеристик та по-казників стану об'єкту управління; високий ступінь відповідаль-ності за результат управлінського впливу; інформаційна взаємодія органів влади різного рівня; ефективні комунікації між державни-ми службовцями та посадовими особами органів місцевого само-врядування щодо стану об'єкту управління за допомогою сучасних інформаційно-телекомунікаційних технологій.

Размещено на Allbest.ru