Еволюція правового статусу Ради Народних Комісарів Української Радянської Соціалістичної Республіки у 1920-х роках

Размещено на http://www.allbest.ru/

Еволюція правового статусу ради народних комісарів УСРР у 1920-х рр

У сучасних умовах формування демократичної, правової, соціальної держави, дослідження організаційно-правових засад становлення та діяльності уряду України має важливе значення, оскільки його удосконалення підвищить результативність діяльності всієї системи органів державної влади України. Дослідження питань, пов'язаних з функціонуванням урядів в різні історичні періоди, їх структури та компетенції є досить важливим та актуальним.

Окремі проблеми правового регулювання діяльності Ради Народних Комісарів УСРР (Далі - РНК УСРР) в перші роки встановлення радянської влади досліджували як радянські, так і сучасні українські учені-правники. Серед авторів радянської доби, які активно досліджували загальні засади функціонування й структуру органів державного управління СРСР й УРСР, слід назвати В.А. Власова, П.Т. Василенкова, Н.А. Волкова, П.Т. Вишнякова, І.М. Кузнєцова, Б.М. Лазарєва, В.М. Манохіна, О.В. Шоріну, Ц.А. Ямпольську та ін.. Але всі ці праці є занадто заідеологізованими, а правовий статус органів державної влади більшою мірою розглядався не з позицій законодавства, а відповідно до рішень КП(б)У

Історико-правові аспекти досліджуваного питання були предметом вивчення і сучасних вітчизняних учених, зокрема, В.Б. Авер'янова, В.Д. Гончаренка, Д.В. Журавльова, В.П. Єрмолі- на, І.Б. Коліушко, В.С. Калиновського, О.В. Кузьминця, Г.В. Лаврик, Н.Р. Нижник, В.М. Шаповала, В.А. Яцюка та інших. У той же час у сучасній історіографії обмаль праць, предметом дослідження яких є правовий статус РНК УСРР в 1920-х рр.

Метою цієї статті є висвітлення еволюції правового статусу Ради Народних Комісарів УСРР у 1920-х рр. Завдання даного дослідження наступні: проаналізувати організаційно-правові засади створення та функціонування Ради Народних Комісарів УСРР у 1920-х рр., його структуру та повноваження.

З проголошенням радянської влади на території України почалось формування нової системи органів державної влади та управління. Відповідно до резолюції І Всеукраїнського з'їзду рад України «Про організацію влади на Україні» від 12 грудня 1917 року центральними органами влади проголошувались: Всеукраїнський з'їзд рад робітничих, солдатських і селянських депутатів, його Центральний виконавчий комітет і ті органи, які він створить. Згідно з Постановою ЦВК рад України від 17 грудня 1917 року було утворено перший Уряд Радянської України Гончаренко, В.Д., Рогожин, А.Й., Святоцький, О.Д. (2000). Хрестоматія з історії держави і права України. У 2-х томах. Том 2. Лютий 1917-1996. Київ: Видавничий Діям «Ін Юре», 112.. Аналіз зазначених нормативно-правових актів, свідчить про те, що невирішеним залишалося питання про розмежування повноважень між органами державної влади. Частково це питання було вирішене з прийняттям Конституції УСРРР 1919 р.

14 березня 1919 р. Всеукраїнським Центральним Виконавчим Комітетом була прийнята Конституція УСРР Центральний державний архів вищих органів влади і управління України, ф.1, оп. 1, спр. 13, 45 арк.. Відповідно до Конституцією 1919 р. УСРР проголошувалася «організацією діктатури працюючих і експльоатуємих мас пролетаріату і біднішого селянства для перемоги над їх віковими гнобителями й експльоататорами капіталістами й поміщиками» Шемшученко, Ю.С., Кресін, І.О. (2006). Конституції і конституційні акти України. Історія і сучасність. Київ: Інститут держави і права імені М.В. Корецького НАН України, 55..

Конституція УСРР 1919 р. містила структурну частину під назвою «Організація Центральної влади». Центральними органами державної влади визнавалися: Всеукраїнський з'їзд Рад Робітничих, Селянських та Червоноармійських депутатів; Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет Рад (Далі - ВЦВКР, або ВУЦВК); Рада Народних Комісарів. Найвищим органом державної влади був З'їзд, а в період між з'їздами відповідні повноваженням мав виконувати ВЦВКР, окрім установлення меж державного кордону та питання про оголошення війни та встановлення миру. З'їзд і ВЦВКР визначали загальний порядок діяльності Робітничо-Селянського уряду, а також решти усіх органів державної влади. Виключному віданню ВЦВКР належало, зокрема, призначення і звільнення Голови Ради Народних Комісарів та народних комісарів, а також інші питання визначені ст. 11 Конституції УСРР 1919 р.

Рада Народних Комісарів була створена за зразком Ради Народних Комісарів РРФСР. РНК УСРР була відповідальною як перед Всеукраїнським З'їздом Рад, так і перед ВУЦВК. Проте, механізму такої відповідальності ні в Конституції 1919 р., ні в інших нормативно- правових актах передбачено не було, що свідчить про декларативний, політичний характер норм Конституції 1919 р. Конституцією 1919 p. зазначалося, що «завідування окремими галузями керування країною накладається на окремі відділи ВУЦВК, Народні Комісарі- яти на чолі з Завідуючими, обраними ВЦВКР. Кількість, межі відання відділів і їх внутрішня організація усталюється ВЦВК» Шемшученко, Ю.С., Кресін, І.О. (2006). Конституції і конституційні акти України. Історія і сучасність. Київ: Інститут держави і права імені М.В. Корецького НАН України, 57.. Відповідно до ст. 15 Конституції УСРР 1919 р. Рада Народних Комісарів складалася з голови і народних комісарів. Разом з тим, Конституцією 1919 р. встановлювалося, що членами Ради Народних Комісарів призначалися керівники відділів ВУЦВК, а також інші особи, окремо визначені Всеукраїнським Центральним Виконавчим Комітетом. Отже, як слушно зазначає вітчизняний дослідник В.С. Гошовський, у такий спосіб організаційно і функціонально поєднувалися ВУЦВК і «робітничо-селянський уряд» Гошовський, В.С. (2012). Реформування системи виконавчої влади в Україні: концептуальні засади і правоверегулювання. Київ: «Хай-Тек Прес». 30.. влада правовий комісар повноваження

Згідно з ст. 16 Конституції 1919 р. Рада Народних Комісарів мала право «брати на свій розгляд питання і справи, що стосуються до законодавства і загального керування країною, але має право вирішувати своєю владою ті чи інші питання або справи лише з загальним, або спеціальним уповноваженням ВЦВК, а коли не має такого уповноваження, постанови РНК даються на затвердження ВЦВКР» Шемшученко, Ю.С., Кресін, І.О. (2006). Конституції і конституційні акти України. Історія і сучасність. Київ: Інститут держави і права імені М.В. Корецького НАН України, 57.. Отже, відповідальні дії уряд міг вчиняти на основі повноважень, делегованих ВУЦВК, або на основі власної ініціативи. Якщо Рада Народних Комісарів діяла з власної ініціативи, акти уряду мав затверджувати Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет. Український вчений В.П. Єрмолін, зазначає, що це свідчило про відмову від принципу розподілу влади, прийняття політико-правової ідеології, стрижнем якої було «поєднання законодавчої і виконавчої державної влади» або «злиття управління із законодавством» Єрмолін, В.П. (2002). Конституційні засади виконавчої влади в Україні (проблеми теоріїі практики). дис. канд. юрид. наук: 12.00.02. Київ, 111-112.. За спеціальним рішенням ВУЦВК Рада Народних Комісарів УСРР мала право видавати закони.

Рада Народних Комісарів УСРР складалася з народних комісаріатів на чолі з народними комісарами. У кожному з народних комісаріатів як керівне ядро формувалися колегії. Створювалися колегії або рішеннями народних комісаріатів, або декретами Ради Народних

Комісарів, водночас у деяких випадках Рада Народних Комісарів робила це за пропозицією відповідного наркома. Конституцією УСРР

1919 р. діяльність колегії при народних комісаріатах не регламентувалася, тому вони продовжують функціонувати на основі Конституції РСФРР 1918 р. Калиновський, В.С., Дудченко, О.С. (2011). Правові та організаційні засади діяльності колегій органів виконавчої влади України. Київ, Ніжин: Видавець ПП Лисенко М.М., 50. Наприклад, згідно з Регламентом Колегії Народного комісаріату просвіти від 11 січня 1922 р., колегії зазначеного наркомату належали всі права, встановлені Конституцією РСФРР Центральний державний архів вищих органів влади і управління України, ф. 166, оп. 2, спр. 764, 11 арк., 1.. Проте, якщо в Конституції УСРР 1919 р. прямої вказівки на це не було, то Конституція Білоруської СРР 1919 р. з доповненнями від 29 грудня р. передбачала, що при кожному наркомі під його головуванням утворювалася колегія, члени якої затверджувалися Радою Народних Комісарів. На відміну від Конституції УСРР, у примітці до ст. 10 Конституції Білоруської СРР зазначалося, що колегії створювалися за принципом РСФРР.

Згідно з Конституцією РСФРР 1918 р. колегія складалася з голови колегії (наркома) та членів колегії, які затверджувалися Радою Народних Комісарів УСРР. Кількісний і персональний склад колегії кожного наркомату був різним. Наприклад, колегія Наркомату юстиції у 1920 р. складалася з наркома, заступника наркома та 2 членів колегії, до складу колегії Наркомату освіти входили нарком, його заступник і один член колегії; до наркомату внутрішніх справ: народний комісар внутрішніх справ та 3 члени колегії.

Про поступове запровадження принципу єдиноначальності в державне управління свідчить і той факт, що відповідно до Конституції РСФРР 1918 р. народний комісар мав право приймати одноособові рішення з усіх питань, які належали до компетенції народного комісаріату, доводячи їх до відома колегії. У свою чергу, у випадку незгоди колегії з тим чи іншим рішенням народного комісара, вона могла оскаржити його в Раду Народних Комісарів чи в Президію Всеросійського Центрального Виконавчого Комітету. Право оскаржувати було закріплено і за кожним членом колегії, причому подача скарги не припиняла виконання рішення, прийнятого народним комісаром. Це правило було введено для того, щоб у випадку суперечки не припинявся процес виконання невідкладних рішень.

Діяльність колегій народних комісаріатів також регламентувалася положеннями про відповідні народні комісаріати, затвердженими Радою Народних Комісарів УСРР, які по-різному визначали статус і функції колегій. Наприклад, згідно з проектом Положення про організацію Народного комісаріату закордонних справ, затвердженого на засіданні колегії 5 липня 1919 р., очолювали наркомат нарком і колегія, які разом розробляли дипломатичні міжнародні питання принципового характеру Центральний державний архів вищих органів влади іуправління України, ф. 2, оп. 1, спр. 279, 22 арк., 3-6.. Відповідно до Положення про Наркомат охорони здоров'я при зазначеному наркоматі утворювалася колегія, члени якої (відповідальні керівники відділів наркомату) затверджувалися урядом Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства Украины. (5 февраля 1919)., 5, 64..

Колегії вирішували питання розробки й організації структури народних комісаріатів, розподілу завдань між відділами, затвердження порядку роботи самої колегії, періодичність її засідань, призначали і звільняли посадових осіб, контролювали діяльність апаратів народних комісаріатів, затверджували плани їх роботи, заслуховували звіти посадових осіб та ін. Як правило, на основі колегіальності будувалася в той час і робота відділів народних комісаріатів, а також місцевих галузевих органів державного управління.

Отже, Конституція УСРР 1919 р. визначила правові засади створення та діяльність центральних органів державної влади. Більшість норм Конституції УСРР 1919 року були декларативними, політичними, а фактично функціонували органи державної влади на основі актів КП(б)У.

Відповідно до ст. 1 «Тимчасового положення Всеукраїнського революційного комітету про організацію Радянської влади в Україні» від 22 грудня 1919 року Всеукраїнський революційний комітет проголошувався органом, що знаходився «на чолі політико-адміністративної влади в Україні». Згідно з ст. 1 Постанови Всеукраїнського революційного комітету «Про об'єднання діяльності УСРР та РСФРР» від 27 січня 1920 р. всі декрети та постанови УСРР, що стосуються діяльності органів державної влади і підвідомчих установ, пов'язаних угодою про об'єднання діяльності обох республік, а саме: військові, ВРНГ, продовольства, праці, соціального захисту, шляхів сполучення, пошти і телеграфів, фінансів, скасовувалися і замінювалися декретами РСФРР Збірник узаконень та розпоряджень Всеукраїнського Революційного Комітету. (1920), 1,7,10.. На думку вітчизняного дослідника Ю.Є. Вовк, це свідчить про те, що тимчасовий орган мав право скасовувати нормативно-правові акти, прийняті вищими органами влади, які були створені відповідно до Конституції УСРР 1919 р. Вовк, Ю.Є. (2012). Законодавча діяльність урядів радянської України у 1919-- 1929 рр.. Київ: Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України, 3, 16.

7 лютого 1920 року була прийнята постанова «Про утворення Української Ради Трудової Армії», відповідно до якої всі органи влади на визначених територіях повинні були підпорядковуватись Українській Раді Трудової Армії.

Правові засади діяльності РНК УСРР визначалися також і постановами Всеукраїнського з'їзду Рад. Наприклад, згідно з ст. 11 постанови «усі декрети та загальнодержавні заходи, в тому числі всі законодавчі заходи по справах військових і всі заходи по справах закордонних, що мають зобов'язання для УСРР, обов'язково розглядаються та затверджуються Раднаркомом» Збір законів і розпоряджень Робітничо-Селянського Уряду України (1921). 3, 92, 89.. Стаття 12 зазначеної постанови закріплювала за РНК право видавати законодавчі акти загальнодержавного значення. Крім того, набуває поширення практика видання спільних нормативно-правових актів, зокрема, спільних постанов ВУЦВК і РНК. Спільні постанови ВУЦВК і РНК приймалися, як правило, з тих питань, які потребували законодавчої регламентації. Але така практика була не тривалою, і поступово, компетенція РНК звужувалася.

По закінченню іноземної інтервенції та громадянської війни в радянській Україні стабілізувалася система радянських органів державної влади й управління. Із початком утворення Радянського Союзу розпочався новий етап становлення системи органів державного управління. Конституція СРСР 1924 р. закріпила поєднання колегіальності та єдиноначальності в системі радянського державного управління История советской Конституции (в документах) 1917-1956гг. (1957). Москва: Госюриздат, 457--473.. Розділ 6 Конституції СРСР 1924 р. Регламентував діяльність та структуру РНК СРСР. РНК СРСР утворювався Центральним Виконавчим Комітетом CPCP та визнавався виконавчим і розпорядчим органом Центрального Виконавчого Комітету CPCP.

Конституції союзних республік, прийняті після Конституції CPCP 1924 р., в основному відтворювали відповідні статті союзної Конституції, які стосувалися правового статусу органів державної влади. Відповідно до Конституції YCPP 1929 року відбулося реформування органів державної влади YCPP. Верховним органом влади YCPP залишався Всеукраїнський з'їзд рад робітничих, селянських та черво- ноармійських депутатів. Верховним законодавчим, розпорядчим та виконавчим органом влади YCPP був Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет (Далі - ВУЦВК), який був відповідальний перед Всеукраїнським з'їздом рад робітничих, селянських і червоно- армійських депутатів.

Конституція YCPP 1929 року детально регламентувала порядок утворення та повноваження PHК YCPP. Pада Народних Комісарів, яка відповідно до статті 7 Конституції 1919 р. належала до центральних органів влади, згідно з статтею 38 Конституції 1929 р. визнавалась як «розпорядчий та виконавчий орган Всеукраїнського центрального виконавчого комітету», який здійснював загальне управління YCPP. На думку радянського дослідника Б.М. Габрі- чідзе, таким чином, у ще більшій мірі, ніж раніше, в Конституції підкреслювався органічний зв'язок між вищими представницьким органом і урядом Габричидзе, Б.Н. (1982). Конституционный статус органов Советского государства. Москва: Юридическаялитература, 127..

PНК у межах наданих їй ВУЦВК повноважень мала право видавати законодавчі акти й постанови, обов'язкові до виконання на всій території YCPP. PHH була відповідальна перед Всеукраїнським з'їздом рад, ВУЦВК та його Президією.

До складу PHH входили: Голова PHH, його заступники, народні комісари, а також уповноважені загальносоюзних наркоматів, що призначалися відповідно до законодавства CPCP, і мали право дорадчого або ухвального голосу, відповідно до постанови ВУЦВК. До складу PHH YCPP також мали право входити й інші особи, відповідно до постанови ВУЦВК.

Діяльність народних комісаріатів також регламентувалася Загальним положенням про народні комісаріати CPCP та Загальним положенням про народні комісаріати YCPP. Зокрема, згідно зі ст. 19 Загального положення про народні комісаріати CPCP, затвердженого III сесією ЦВК CPCP 1-го скликання 12 листопада 1923 р. народний комісаріат очолював народний комісар, який обирався і відкликався ЦВК СРСР. Народний комісар згідно з Загальним положенням про народні комісаріати СРСР від 12 листопада 1923 р. мав право одноособово приймати рішення з усіх питань, які належали до компетенції наркомату, доводячи до відома про них колегію. Крім того, відповідно до ст. 20 Загального положення про народні комісаріати СРСР від 12 листопада 1923 р. народний комісар мав право визначати коло питань, що належали до компетенції кожного з його заступників і членів колегії.

Загальне положення про народні комісаріати УСРР було прийняте 12 жовтня 1924 р., яке в основному продублювало відповідне Положення СРСР. Пізніше були затверджені положення про окремі наркомати СРСР й УСРР. У положенні говорилося, що очолює відповідний народний комісаріат народний комісар СРСР, при якому створюється колегія, але склад і правовий статус колегії в ньому не регламентувалися.

Таким чином, по-перше, зазначений період становлення органів державної влади характеризується пріоритетом загальносоюзних основ законодавства над республіканським, що, у свою чергу, підтверджував курс держави до централізації влади, створення тоталітарного державно-правового режиму; по-друге, вся повнота влади належала комуністичній партії та її керівництву; по-третє, характерною особливістю вищих органів державної влади УСРР було те, що не був чітко затверджений принцип розподілу влади.

Размещено на Allbest.ru