Впровадження систем інтегрованого екологічного управління за басейновим принципом: нормативно-правові засади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стаття з теми:

Впровадження систем інтегрованого екологічного управління за басейновим принципом: нормативно-правові засади

Яна Чекавська

Water is considered to be one of the most important natural resources on the planet needed for human existence. Taking into consideration complicated environmental situation of the recent decades, one cannot but draw attention to the problems related to the quality of drinking water, its pollution, drying of rivers, which are increasingly recognized as a serious, worldwide public concern.

Much effort in this area is directed at the optimization of water resource management system of Ukraine that needs urgent reform in order to improve it towards up-to-date integrated river basin management system. This type of management systems is thought to be one of the major areas of interest within the field of environmental management and water pollution and exhaustion prevention during the last decade.

The main peculiarity of this type of management is its formation on the bases of river basin principle. In the frame of this approach environmental management systems aimed on providing prevention and solving the problems in the sphere of protection, use and reproduction of water resources are implemented and operated.

The problems of integrated river basin management system have not been the subject of complex scientific research yet. Existed works mostly restricted to limited studies of different aspects of water management. This enables us to provide a systematic analysis of the legal regulation of environmental management system of appropriate type implementation and operation accord- ingto Ukrainian legislation.

The author explores views on the environmental management definition suggested by scientists from various spheres of knowledge, provides the notion of local environmental management system and distinguishes the most considerable legal features of such systems as well as compares it with the legal features of integrated river basin management systems aiming on finding common aspects.

The legal principles of River Basin Water Management Administration and River Basin Council functioning are analyzed in the article.

The author specifies the main peculiarities of the structure of River Basin Water Management Administration, describes the system of its internal organization and the functions of each department.

The author also studies the structure, the purpose and the competence of the River Basin Council as an appropriate competent authority and comes to the conclusion that the institution is aimed on providing the participation of the general public including users of water in the establishment and updating of river basin management plans, and is intended for geffing proper information of planned measures and for reporting on progress with their implementation with a view to the involvement of the general public before final decisions on the necessary measures are adopted.

Постановка проблеми

Вода є одним із найважливіших природних ресурсів Землі, необхідних для існування людини. Враховуючи складну екологічну обстановку останніх десятиліть, не можна не звернути уваги на проблеми, які пов'язані з якістю питної води, її забрудненням, з пересиханням водойм та ін. Неабияка роль у вирішенні цих проблем належить сформованій, відповідно до законодавчих положень, системі управління водними ресурсами, яка, згідно з «Основними засадами (Стратегією) державної екологічної політики на період до 2020 року» (далі - Стратегія), визнана такою, що потребує невідкладного реформування в напрямі переходу до інтегрованого управління водними ресурсами. Це пов'язано з тим, що особливістю такого управління є формування його системи на засадах басейнового принципу, у межах якого створюються і функціонують локальні системи екологічного менеджменту (управління) в галузі охорони, використання та відтворення вод, яке є різновидом екологічного управління та покликано забезпечити запобігання і своєчасність вирішення проблем, пов'язаних із недопущенням виникнення надзвичайних ситуацій на водних об'єктах, невідворотністю відповідальності за шкоду, завдану забрудненням вод небезпечними речовинами чи справлянням інших небезпечних впливів на них, формуванням екологічної культури людей у цій сфері та ін.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Проблематика систем екологічного управління не є абсолютно новою як для вітчизняної, так і для зарубіжної літератури. Розробкою зазначеного питання займалися такі вчені, як В. І. Андрейцев, В. Г. Бєлов, О. Л. Кашен- ко, О. О. Погрібний, О. І. Шапоренко та ін., проте їхні дослідження мають фрагментарний характер, оскільки такі автори розглядають лише окремі аспекти екологічного менеджменту як складової екологічного управління. У контексті управління водними ресурсами деякі доробки містяться в працях В. А. Сташук, М. А. Хвесика, А. В. Яцика та ін. Серед учених-економістів питаннями екологічного менеджменту присвячені праці Г. О. Білявського, Ю. М. Саталкіна, В. Я. Шевчука та ін. Водночас проблеми інтегрованого управління за басейновим принципом мало досліджені, що дозволяє здійснити системний аналіз правового регулювання відносин із впровадження та функціонування систем екологічного менеджменту відповідного типу за екологічним законодавством України.

Виклад основного матеріалу

екологічний менеджмент басейн управління

Дослідження питання систем інтегрованого екологічного управління доцільно розпочати із загального аналізу понять «екологічний менеджмент (управління)» та «система екологічного менеджменту».

У правовій літературі екологічне управління розглядають як урегульовані правовими нормами суспільні відносини, в яких реалізується діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, громадян та їх об'єднань, що спрямовані на забезпечення ефективного використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки юридичними і фізичними особами, дотримання екологічного законодавства, запобігання екологічним правопорушенням та захист екологічних прав громадян.

Таким чином, екологічне управління виступає як система правовідносин. Суб'єктами таких правовідносин можуть бути органи державної влади, місцевого самоврядування, юридичні, фізичні особи, їх об'єднання. Об'єктами управління в галузі екології є виключно фізичні та юридичні особи. Зміст таких правовідносин складають права та обов'язки їх учасників. За своєю природою управління є соціальною категорією. Воно спрямовано на спонукання учасників зазначених відносин вчиняти чи утримуватися від учинення певних дій. Це є своєрідний вплив на підприємства, установи, організації, громадян, їх колективи, що має за мету реалізацію норм, передбачених чинним законодавством, які виражають екологічну політику держави. Функції суб'єктів управління, тобто основні напрями їхньої діяльності, передбачають організацію, погодження, координацію і контроль за діяльністю інших суб'єктів управлінських правовідносин та є різними в кожному конкретному разі. На думку Л. І. Скібіцької, такі категорії, як менеджмент (управління) і системність, нерозривні одна від однієї, управління може здійснюватися лише в тому разі, коли існує реально діюча система, яка вирішує завдання управління. Якщо ця система є органічною частиною організації, її діями здійснюється управління організацією й вона не вирішує завдань, які відрізняються від управлінських, тоді її можна розглядати як спеціалізовану систему або як систему управління.

Під системою управління вона розуміє форму реального втілення управлінських взаємозв'язків, сукупність управлінських органів, підрозділів і виконавців, які виконують закріплені за ними функції й вирішують поставлені перед ними завдання, а також сукупність методів, за допомогою яких справляється управлінський вплив. Система управління виступає ніби у вигляді реально існуючої субстанції, за допомогою якої управління набуває конкретного змісту й конкретного вияву, а функції управління - практичної реалізації. У реальній дійсності управлінська діяльність - це функціонування системи управління.

На нашу думку, системи інтегрованого управління водними ресурсами за басейновим принципом доцільно віднести до систем екологічного менеджменту локального типу, оскільки такі системи посідають найнижчу ланку в системі екологічного менеджменту: суб'єктом управління тут виступає басейнове управління водних ресурсів, діяльність якого поширюється на конкретну одиницю управління - територію в межах річкового басейну.

На нашу думку, систему екологічного менеджменту локального типу доцільно розглядати як передбачену нормами чинного законодавства взаємоорганізацію державних, самоврядних органів, виробничих структурних чи функціональних підрозділів апарату управління, методологічно-функціональну, техніко-технологічну, експертно-оціночну організаційну структуру виробництва, яка покликана здійснювати контроль за діяльністю підприємства в екологічній сфері імперативним (надання рекомендацій про виконання приписів законів, ведення внутрішніх документів суб'єкта управління) або диспозитивним (заохочення та стимулювання суб'єкта управління) шляхом, сприяти впровадженню екологічно безпечних технологій, процесів, механізмів, мінімізувати негативний вплив на навколишнє природне середовище.

Системам екологічного менеджменту локального типу притаманні такі основні ознаками: 1) законодавче закріплення засад функціонування відповідної системи на національному та міжнародному рівнях; 2) зовнішня форма вираження - відповідна система органів або структурних підрозділів; 3) поєднання імперативних та диспозитивних методів управління; 4) завдання впровадження це мінімізація негативного впливу на навколишнє природне середовище на рівні конкретного річкового басейну або заохочення до таких дій під час реалізації функцій управління таким басейном; 5) є різновидом соціальних систем управління.

Як влучно зазначає В. І. Андрейцев, для побудови ефективної системи екологічного управління в Україні необхідно звернути увагу на формування пріоритетної спрямованості будь-якої діяльності, що створює загрозу життєдіяльності населення. На його думку, організаційно-управлінська діяльність повинна здійснюватися, у першу чергу, на місцевому та регіональному рівнях, які є складовими національної системи екологічного управління, узгоджуватися з принципами транснаціональної екологічної політики, що зумовлює застосування екосистемного підходу, що є найбільш виправданим для вирішення безлічі регіональних екологічних проблем.

Закріплення принципу басейнового управління, як міжнародного та загальновизнаного принципу екологічного права, розпочалось після того, як 1991 року в Гаазі Європейська спільнота почала говорити про необхідність вжиття заходів, спрямованих на уникнення довгострокового погіршення якості і зменшення кількості прісної води. Також було запропоновано розробити та впровадити програму дій, спрямовану на стабільне управління запасами прісної води та охорону останніх. Як результат, 23 жовтня 2000 року, через майже десять років плідної праці, була прийнята Директива 2000/60/ ЄС Європейського Парламенту і Ради «Про встановлення рамок діяльності Співтовариства в галузі водної політики» (далі - Водна Рамкова Директива ЄС).

Зазначеним документом запроваджується інтегроване управління водними ресурсами за басейновим принципом як концептуальний та новітній підхід до системи управління водними ресурсами. Основною одиницею управління було визнано річковий басейн. Такий підхід сприяє максимальному досягненню цілей і завдань охорони та відтворення водних екосистем, забезпечення раціонального використання водних ресурсів.

Відповідний розвиток зазначені положення знайшли в нормах Водного кодексу України від 6 червня 1995 року (далі - ВК України), де, зокрема, передбачено, що державне управління в галузі використання й охорони вод та відтворення водних ресурсів здійснюється за басейновим принципом на основі державних, цільових, міждержавних та регіональних програм використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів. У Загальнодержавній цільовій програмі розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2021 року (далі - Програма) серед завдань передбачено впровадження інтегрованого управління водними об'єктами за басейновим принципом шляхом: створення сприятливих умов для ефективного функціонування водного господарства; реалізації державної політики у сфері управління, використання та відтворення водних ресурсів за басейновим принципом; удосконалення організаційної структури інтегрованого управління водними ресурсами; удосконалення нормативно-правової бази та організаційної структури водогосподарського комплексу для забезпечення управління водними ресурсами і здійснення моніторингу вод. У Національному плані дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 роки, який був прийнятий на реалізацію положень Стратегії, міститься перелік практичних заходів з впровадження в життя (проведення наукових досліджень з метою підготовки планів управління басейнами річок Дніпро та ін., розроблення та затвердження планів управління басейнами річок Тиси і Дунаю тощо) засад басейнового управління водними об'єктами.

На нашу думку, видається, що саме у Водному кодексі України доцільно було б посилити зміст правових норм щодо правової природи та функціональних засад систем інтегрованого басейнового управління водами, їх місця в системі державного екологічного менеджменту з метою практичного їх впровадження. Басейновий принцип управління водними ресурсами отримав міжнародне визнання та документальне закріплення в нормах як європейського, так і міжнародного законодавства, проте дедалі ще має дещо фрагментарний характер у чинному законодавстві.

Цікавим з цієї точки зору є проект Закону України «Про внесення змін до Водного кодексу України (щодо впровадження інтегрованих підходів в управління водними ресурсами за басейновим принципом)», яким запропоновано декілька суттєвих змін до чинної редакції ВК України. З метою законодавчого закріплення інтегрованого управління водними ресурсами пропонувалося доповнити статтю 1 ВК України такими визначеннями, як: басейновий принцип управління - комплексне інтегроване управління водними ресурсами в межах території річкового басейну, басейнова рада - консультативно-дорадчий орган, створений для вирішення питань з використання й охорони вод та відтворення водних ресурсів у межах території річкового басейну, план управління річковим басейном - стратегічний документ, що надає оцінку екологічному стану водних об'єктів басейну і визначає екологічні, економічні та соціальні заходи, спрямовані на реалізацію державної політики в галузі використання й охорони вод та відтворення водних ресурсів.

Із метою практичного впровадження систем інтегрованого управління водними ресурсами за басейновим принципом та можливістю розробки планів управління річковим басейном було запропоновано доповнити ВК України статтею 131 «Гідрографічне і водогосподарське районування території України», в якій пропонувалося виокремити на території України дев'ять річкових басейнів. Окрім того, з метою впровадження системи комплексного інтегрованого управління водними ресурсами за басейновим принципом та залучення всіх зацікавлених сторін запропоновано створити басейнові ради як спеціальні органи інтегрованого екологічного управління.

На нашу думку, запропоновані зміни до ВК України мають надзвичайно важливе значення для впровадження системи інтегрованого управління водними ресурсами як одного з різновидів систем екологічного менеджменту, оскільки на сьогоднішній день впровадження басейнового принципу фактично здійснюється відповідно до положень Рамкової Водної Директиви ЄС і концептуальних та програмних документів національного законодавства.

Не менш важливим виявляється той факт, що на практиці система інтегрованого управління водними ресурсами за басейновим принципом поетапно запроваджується в Україні. Так, у системі Державного агентства водних ресурсів України (далі - Держводагентство України) вже створено басейнові управління водними ресурсами річок Південний Буг, Рось, Тиса, а також Деснянське, Дністровсько-Прутське, Дніпровське, Дунайське, Західно-Бузьке, Кримське, Сіверсько-Донецьке басейнові управління водних ресурсів (далі - БУВР), а також формуються Плани управління річковими басейнами та функціонують Басейнові ради.

БУВР у межах своїх повноважень відповідно до законодавства забезпечують на території відповідного басейну реалізацію державної політики у сфері управління, використання, збереження та відтворення водних ресурсів, розвитку водного господарства, експлуатації водних об'єктів, гідротехнічних споруд, державних меліоративних систем та вирішують разом з органами виконавчої влади й іншими організаціями, установами, підприємствами питання забезпечення населення і галузей економіки водними ресурсами, координують діяльність організацій, що належать до сфери управління Держводагентства України із зазначених питань.

Характерною рисою діяльності БУВР, як суб'єктів екологічного управління, є можливість самостійно приймати рішення з питань, що належать до їхньої компетенції. З цією метою створюється та функціонує відповідна організаційна структура: начальник управління, заступники, головний інженер, відділ бухгалтерського обліку та звітності, служба використання водних ресурсів та моніторингу вод, служба водних об'єктів та техногенно-екологічної безпеки та ін. Така структура може формувати власну нормативно-правову базу, а також формувати різноманітні консультативно-дорадчі органи - міжвідомчі комісії, громадські ради, дорадчі центри, Басейнову Раду річки тощо - з метою залучення додаткових коштів шляхом надання платних послуг громадянам та юридичним особам.

З метою забезпечення державного управління водними ресурсами, реалізації державної політики у сфері використання, охорони, збереження та відтворення поверхневих вод у межах басейну р. Південний Буг та Вінницької області, забезпечення потреб населення і галузей економіки водними ресурсами було створено Басейнове управління водними ресурсами р. Південний Буг (БУВР р. Південний Буг).

У роботі БУВР можна виокремити два основні напрями діяльності: експлуатація гідроспоруд та раціональне використання водних ресурсів. У межах першого напряму створені та функціонують Служба експлуатації та ремонту гідроспоруд, Відділ механізації, енергетики, охорони праці, протипожежної безпеки та цивільної оборони, Гідрогеолого-меліоративний відділ, Служба протиповеневого захисту та Господарсько-технічна служба. Керівництво зазначеними підрозділами здійснює заступник начальника БУВР р. Південний Буг із питань експлуатації.

У межах другого напряму діяльності функціонують Відділ водних ресурсів, Служба обліку використання вод, Служба річок та техногенної безпеки на водних об'єктах, Басейнова лабораторія моніторингу вод та ґрунтів, а також головний фахівець з охорони навколишнього середовища. Реалізацію повноважень з управління на місцях покладено на Вінницьке, Тульчинське, Ямпільське та Миколаївське регіональні управління водних ресурсів. Керівництво здійснює заступник начальника БУВР р. Південний Буг із питань водних ресурсів.

Окрім цього, у складі БУВР р. Південний Буг функціонує Відділ економіки, Відділ бухгалтерського обліку та звітності, Відділ контролю, діловодства, взаємодії зі ЗМІ, фахівець з програмного забезпечення, аудитор, юрисконсульт.

Окреме місце в системі менеджменту БУВР р. Південний Буг посідає Басейнова рада Південного Бугу. Оскільки Басейнова рада, як консультативно-дорадчий орган, покликана сприяти впровадженню принципів комплексного управління водними ресурсами, її діяльність відіграє важливу роль у реалізації екологічної політики окремими суб'єктами та здійснення ними функцій екологічного управління.

Басейнова Рада Південного Бугу створюється згідно з принципами басейнового управління водними ресурсами, закріпленими у Водному кодексі України та Водній Рамковій Директиві ЄС, відповідно до яких визначаються стратегії та формуються План управління річковим басейном (ПУРБ) і Довгострокова цільова басейнова програма розвитку водних ресурсів, а також забезпечується узгодження інтересів та координація дій суб'єктів управління та користування водними ресурсами в межах України на території Хмельницької, Вінницької, Черкаської, Кіровоградської, Одеської та Миколаївської областей, у межах яких розташований басейн Південного Бугу.

До складу Басейнової ради входять заступники голів обласних державних адміністрацій та обласних Рад басейну, представники Міністерства екології та природних ресурсів України і Державного агентства водних ресурсів України, начальники територіальних (обласних) органів Міністерства екології та природних ресурсів України та Держводагентства України, начальники обласних державних екологічних інспекцій басейну, керівники найбільших підприємств-водокористувачів басейну, голова науково-технічної ради при Басейновій Раді Південного Бугу - представник наукової установи, а також представники громадських організацій басейну, які обираються терміном на три роки.

Головна мета Басейнової Ради Південного Бугу - створення ефективного організаційного механізму розробки і виконання заходів з поліпшення якості води та екологічного оздоровлення басейну. Відповідно до Положення про Басейнову Раду Південного Бугу серед основних її завдань можна виокремити: 1) участь в організації розробки, розгляду, узгодження та після затвердження реалізації Плану управління річковим басейном (ПУРБ) та Довгострокової цільової басейнової програми розвитку водних ресурсів; 2) сприяння забезпеченню комплексного управління водними ресурсами басейну річки Південний Буг; 3) визначення напрямів і стратегії збалансованого управління водними ресурсами басейну, сприяння в проведенні узгоджених дій для досягнення сталого екологічного стану басейну; 4) покращення якості поверхневих вод, охорона водних ресурсів басейну Південного Бугу; 5) сприяння співпраці органів виконавчої влади, виробничих, наукових та громадських установ, організацій та об'єднань, міжнародних організацій та експертів у забезпеченні покращення екологічного стану басейна Південного Бугу; 6) організація взаємодії з питань, пов'язаних зі збором, обміном, розповсюдженням екологічної та водогосподарської інформації, створенням та оновленням баз даних басейну Південного Бугу;

сприяння розробці та реалізації міжнародних програм і проектів із залучення іноземної допомоги для виконання заходів ПУРБ;

співпраця з відповідними міжнародними організаціями у сфері водних ресурсів з питань розробки програм (проектів), отримання технічної та фінансової допомоги для забезпечення оздоровлення басейну; та ін.

Також варто звернути увагу на той факт, що не всі БУВР однакові за своєю організаційною структурою. Деякі з них, зокрема БУВР р. Тиси, мають у своєму складі і Відділ міжнародного співробітництва. Це обумовлено специфічним географічним розташуванням Закарпатської області та басейну річки Тиса. Головне завдання Відділу - організація роботи із здійснення зовнішніх зв'язків БУВР р. Тиса із сусідніми водогосподарськими організаціями з питань водного господарства на прикордонних водах та міжнародними неурядовими організаціями в галузі водного господарства.

Відповідно до положень пункту 5 статті 3 Водної Рамкової Директиви ЄС там, де район басейну ріки простягається за межі території Співтовариства, зацікавлена держава-член або держави-члени докладають зусиль, щоб налагодити належну координацію з відповідними державами, що не є державами-членами, для досягнення цілей цієї Директиви у всьому районі басейну ріки.

З метою реалізації зазначених положень здійснюється прикордонне співробітництво з органами управління у сфері водного господарства членів Співтовариства: Угорської Республіки, Словацької Республіки та Румунії.

Висновки та перспективи подальших досліджень. Вдосконалення існуючої системи екологічного управління та приведення її у відповідність до міжнародних вимог і стандартів має надзвичайно важливе значення для України. Впровадження інтегрованої системи екологічного управління є невід'ємним етапом у цьому процесі. Законодавчі засади діяльності та функціонування систем інтегрованого екологічного управління водними ресурсами знайшли своє відображення як у нормах міжнародного законодавства (закріплення принципу басейнового управління у Водній Рамковій Директиві ЄС), так і в нормах національного законодавства, зокрема Водному кодексі України, Загальнодержавній цільовій програмі розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2021 року, та ін.

Також проведений аналіз правових засад функціонування БУВР р. Південний Буг та БУВР р. Тиса зі здійснення екологічного управління басейном річки свідчить про те, що зазначеній системі притаманні всі риси системи екологічного менеджменту. Суб'єктом управління виступають спеціально створенні органи - Басейнове управління водними ресурсами р. Південний Буг та Басейнове управління водними ресурсами р. Тиса. Об'єктом управління тут виступають підприємства, установи, організації, які використовують води річок відповідного басейну. З метою реалізації покладених на БУВР повноважень у структурі органу діють відповідні відділи та служби, кожен з яких відповідає за здійснення окремих функцій. Засади діяльності визначаються Положеннями про БУВР р. Південний Буг та р. Тиса та Положенням про Басейнову раду Південного Бугу, іншими актами законодавства. З метою залучення додаткових коштів такими органами здійснюється надання платних послуг, проводяться конференції, круглі столи, інші заходи, спрямовані на з'ясування та вирішення проблемних питань щодо раціонального використання, відтворення та охорони вод цих річок. У складі БУВР функціонує власна лабораторія моніторингу вод та ґрунтів, працює окремий фахівець з охорони навколишнього середовища. Головний аудитор здійснює контроль за діяльністю управління.

Метою управління водними ресурсами є реалізація державної політики у сфері використання, охорони, збереження та відтворення поверхневих вод та забезпечення потреб населення і галузей економіки водними ресурсами. Завданням впровадження систем інтегрованого екологічного управління водними ресурсами за басейновим принципом є створення сучасного механізму використання, охорони та відтворення вод у межах річкового басейну як цілісної системи з притаманними їй внутрішніми зв'язками та особливостями.

Размещено на Allbest.ru