Органы исполнительной власти в РФ

Под функциями исполнительной власти следует понимать основные направления деятельности, в рамках которых осуществляются ее государственно-властные формы.

Анализ законодательства по вопросам организации и функционирования отдельных звеньев исполнительной власти свидетельствует не только о многообразии функций, но и об отсутствии их должной систематизации, а следовательно, о необходимости теоретического осмысления этой сложной проблемы. В разные периоды развития российской государственности такие попытки предпринимались неоднократно. В частности, к вопросу о классификации функций в своих работах обращались В. Г. Вишняков, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, И. И. Евтихиев, Ю. М. Козлов, И. Н. Кузнецов, Б. М. Лазарев, Ю. А. Тихомиров, Г. А. Туманов, В. А. Юсупов, Ц. А. Ямпольская и др. См. например: Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура государственного управления. М., 1984; Бачило И.Л. Функция управления: содержание и правовое оформление // Советское государство и право. 1969.; Бачило И.Л. Функции органов управления. - М., 1976; Бачило И.Л. Компетенция и ответственность субъектов управления // Cоветское государство и право. 1981; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Под ред. И.Л. Бачило. М., 2001; Бельский К.С. Функции исполнительной власти // Государство и право. 2001; Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995; Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. Ч. 1. М., 1969; Козлов Ю.М. Координация в управлении народным хозяйством. - М., 1976; Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. - М., 1969; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972; Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. - М., 1972; Туманов Г.А. Проблемы повышения эффективности решений в сфере государственного управления // Проблемы совершенствования государственного управления. - М., 1987..

Классификация функций проводится по различным основаниям, и в зависимости от критерия, положенного в ее основу, выделяются функции основные и неосновные, общие, специальные и вспомогательные, функции-операции и функции-задачи. Указанный перечень видов функций является далеко не исчерпывающим. Однако, несмотря на различия в подходах к исследованию данного вопроса, по существу, всеми ведущими учеными-административистами в числе наиболее значимых указываются такие функции исполнительной власти, как исполнительно-распорядительная (управление), регулятивная, контрольно-надзорная, правоохранительная. Действительно, осуществление именно этих функций и помогает определить правильность выбора государственной политики на том или ином этапе развития государственности, позволяет рассматривать исполнительную власть под углом зрения ее разносторонней деятельности. Ведь если сущностное функциональное проявление законодательной власти заключается, прежде всего, в формулировании законодательных актов (законотворчество), судебной власти - в отправлении правосудия, то исполнительная власть одновременно не только активно участвует в выработке государственной политики, но и к тому же проводит ее в жизнь, обеспечивает исполнение от имени государства целей и задач, сформулированных в законах. Данное качество исполнительной власти, безусловно, в конечном итоге влияет на ее положение в конституционном механизме Калинина Л.А. К вопросу о функциях исполнительной власти // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. - М.: Новая Правовая культура, 2003. - С. 12..

Функциональная характеристика исполнительной власти диктует необходимость акцентирования внимания на проблеме соотношения государственного управления и государственного регулирования. Это обусловлено тем, что экономисты, политики, юристы, широко оперирующие в последнее время указанными терминами, неодинаково трактуют их. Да и обзор нормативных актов показывает, что при формулировании функций, компетенции органов исполнительной власти государственное регулирование не только противопоставляется государственному управлению, но зачастую сводит на нет значимость государственного управления как общественного и правового явления.

В целом анализ законодательства свидетельствует о том, что в настоящее время система государственного управления слагается: а) из деятельности органов, осуществляющих исполнительную власть; б) из деятельности органов местного самоуправления; в) из деятельности государственных и негосударственных организаций, которым делегируются отдельные управленческие полномочия, по вопросам, затрагивающим публичные интересы. Различные сочетания при взаимодействии указанных организационных систем открывают простор для теоретического описания многообразных проявлений государственного управления, их адекватного понимания, практического использования и соответственно выделения таких видов государственного управления, как отраслевое, межотраслевое, региональное, государственное управление экономикой, социально-культурным и административно-политическим комплексом.

Ю. М. Козлов содержание государственного регулирования определяет в двух смыслах: широком и узком. Так, по мнению автора, в широком смысле термин «государственное регулирование» есть не что иное, как: а) установление нормами административного права определенного, отвечающего интересам общественного развития режима различного рода деятельности в сфере государственного управления (управленческой, хозяйственной, социально-культурной и т. п.) ; б) обеспечение его строгого соблюдения административно-правовыми средствами; в) защита прав и интересов участников регулируемых общественных отношений; г) использование преимущественно экономических рычагов управляющего воздействия при отсутствии вмешательства в оперативную деятельность регулируемых объектов.

В узком смысле регулирование, сохраняя названные черты, чаще всего проявляется в качестве средства управляющего воздействия на организационно не подчиненные регулирующему исполнительному органу объекты, включая и иные исполнительные органы Калинина Л.А. К вопросу о функциях исполнительной власти. - С. 12..

Нетрудно заметить, что, несмотря на некоторые различия в подходах к определению содержания государственного регулирования, во всех случаях усматриваются черты, аналогичные государственному управлению. Во-первых, в административно-правовом понимании государственное регулирование представляет собой комплекс действий, которые совершаются специальными субъектами государственной власти. Во-вторых, государственное регулирование как комплекс юридических воздействий (средств и методов) исполнительной власти на различные сферы и области социально-культурной, экономической, политической жизни находит нормативное закрепление. В-третьих, методы государственного регулирования разнообразны и многовариантны.

Иными словами, употребление термина «государственное регулирование» означает не различие в понимании государственного управления, но лишь оценку одного и того же правового явления с разных сторон. В этих условиях возникает убедительная необходимость унификации данной терминологии, что безусловно позволит сделать шаг в совершенствовании законодательства по вопросам организации и функционирования исполнительной власти Калинина Л.А. Указ.соч. - С. 12..

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Итак, Правительство Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Полномочия Правительства РФ очень широки и охватывают все основные сферы общественной жизни страны. Статья 114 Конституции РФ, в которой определяется его компетенция, включает вопросы экономики и финансов, социальной сферы, науки, культуры и экологии, обороны, государственной безопасности и внешней политики, прав человека, законности и др.

Важно при этом отметить, что приведенный в ст. 114 Конституции перечень полномочий Правительства РФ не является исчерпывающим, ибо последний пункт этого перечня гласит, что Правительство «осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ». Многие конкретные полномочия Правительства РФ закрепляются в других статьях Конституции РФ, федеральных законах, в указах Президента РФ и постановлениях самого Правительства РФ. Конечно, Правительство РФ осуществляет исполнительную власть совместно с Президентом страны и под его руководством. Но если, к примеру, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, то организация реализации этих направлений ложится на Правительство РФ.

В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» воспроизводится ст. 113 Конституции, а затем дополнительно закреплено, что «Председатель Правительства Российской Федерации:

- представляет Правительство Российской Федерации в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации;

- ведет заседания Правительства Российской Федерации, обладая правом решающего голоса;

- подписывает акты Правительства Российской Федерации;

- представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении.

Итак, согласно ст. 13 ФКЗ Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий:

- организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;

- осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;

- обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов;

- формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;

- реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Выводы по разделу:

При анализе определения системы федеральных органов исполнительной власти прослеживается явная недооценка интересов и задач государственной политики в сферах управления как системообразующего фактора, определяющего функциональное назначение соответствующего федерального органа исполнительной власти. При определении вида федерального органа исполнительной власти не всегда учитываются объективные критерии государственного регулирования в отрасли или сфере управления либо или выполнения регулятивных, координационных, аналитических, надзорных или контрольных функций.

Каждый федеральный орган исполнительной власти должен иметь свой четкий и определенный правовой статус: министерство - это одно, комитет - это другое, агентство - третье и т. д. И этот его видовой статус должен зависеть только от одного фактора - характера и объема выполняемых функций и полномочий.

Закрепление строгой типологии органов, образующих систему федеральных органов исполнительной власти, позволит:

- обоснованно, на четких основаниях разграничить федеральные министерства, федеральные государственные комитеты, федеральные службы, федеральные надзоры;

- обоснованно проводить реорганизации исполнительной власти с учетом новых задач государства, минимизируя при этом роль субъективного фактора.

Но главный смысл закрепления типологии органов исполнительной власти состоит в том, чтобы в точном соответствии с Конституцией РФ опорными элементами исполнительной власти наконец стали федеральные министерства во главе с Правительством Российской Федерации, политически и юридически ответственные за точное и неуклонное исполнение законов в порученной сфере.

Для совершенствования организации исполнительной власти целесообразно разработать Федеральные законы «Об органах исполнительной власти Российской Федерации» и «Об органах исполнительной власти в субъектах Российской Федерации», в которых определить формы органов и взаимоотношения их с органами субъектов Федерации, предусмотреть усиление вертикальных систем. Думается, что эти Законы устранят многочисленные реорганизации аппарата, прекратят практику изменения наименований органов, что приведет к упорядочению системы органов исполнительной власти в стране.

Следовало бы также закрепить единство подхода к созданию положений о тех или иных органах федеральной исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К сожалению, такого единства сейчас нет Пронина В.С. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал российского права. - 2001. - № 2. - С. 27..

Актуальна и проблема обеспечения согласованности в деятельности разных федеральных органов между собой, а также с субъектами Федерации при реализации сходной по содержанию компетенции. Совместное принятие решения в процессе взаимодействия федеральных органов с органами субъектов Федерации, поиск путей разрешения возникающих конфликтов и разногласий будут способствовать эффективной деятельности. Необходимость совместных действий органов исполнительной власти так же обусловлена развитием рыночных отношений, межотраслевых связей, стремлением обеспечить свои и общегосударственные интересы.

Правительство Российской Федерации по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, Федеральному конституционному закону и федеральным законам.

Правительство Российской Федерации осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании соответствующих соглашений.

На современном этапе развития российской государства укрепление вертикали исполнительной власти - одна из важнейших задач.

2. Органы исполнительной власти субъектов РФ

Вопрос об исполнительной власти субъектов РФ - один из труднейших. Реальные характеристики этой ветви власти отражают состояние государственности в данный момент в целом, позволяют оценить потенциал и перспективы государственно-правовых методов разрешения социальных проблем.

В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации Гошуляк В.В. Конституционное и уставное законодательство субъектов РФ. М., 2003. С. 14.

.

Перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Итак, система органов исполнительной власти субъектов РФ и пределы их компетенции определяются Конституцией РФ, иными законодательными актами РФ и правительственными постановлениями, указами Президента РФ, а также конституциями и уставами самих субъектов Российской Федерации, иными их законами и подзаконными нормативными правовыми актами (постановлениями и распоряжениями руководителей). В числе указанных органов - органы общей, отраслевой и межотраслевой компетенции. По своему функциональному назначению, наименованию и другим признакам они аналогичны с федеральными органами исполнительной власти.

В составе правительств - администраций субъектов Российской Федерации создаются и функционируют, помимо их руководителей, следующие органы исполнительной власти: министерства; департаменты; главные управления; управления; комитеты; службы; инспекции; отделы.

Система органов исполнительной власти утверждается, как правило, законодательными органами субъектов Российской Федерации по представлению председателя правительства (губернатора, главы администрации). Эти органы и их структурные подразделения могут наделяться статусом юридического лица, создаются и функционируют в соответствии с положениями о них, утверждаемыми соответствующим правительством или единоличным руководителем исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Основы правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, порядок их формирования и укомплектования кадрами государственных служащих регламентируются Конституциями, уставами, специальными законами - о правительстве, о губернаторе, об администрации, о схеме органов исполнительной власти и т. п.

Государственно-правовая природа субъектов различна: с одной стороны республики вошедшие в состав РФ со своими Конституциями и вытекающими отсюда особенностями организации исполнительной власти; с другой стороны - края и области типично административно - территориальные единицы, живущие по собственным уставам; с третей стороны - автономные образования (области, округа) как форма государственного определения малых народов; с четвертой города федерального значения, в ряде случаев превосходящие по своему потенциалу все образования в отдельности Бачило И.Л. Исполнительная власть в РФ. Проблемы развития. - М., 2002. - С. 26..

I. Организация исполнительной власти в республиках входящих в состав РФ. Варианты:

1. Президентская республика (ст. 25 Степного Уложения Республики Калмыкия. Президент - высшее должностное лицо и глава исполнительной власти) ; Бурятия - Президент глава республики ее исполнительной власти и председатель республиканского Правительства (ст. 69 Конституции) ; Президент Кабардино-Балкарии ст. 79 - глава государства и исполнительной власти; КОМИ - исполнительную власть осуществляет Глава республики и возглавляемое им Правительство; тоже в Татарстане и Марий Эл.

2. Республика, в которой главой исполнительной власти признается Правительство. Например, Хакасия. В ее Конституции не предусмотрен пост Президента, исполнительную власть осуществляет председатель Правительства и Правительство. То же и в Мордовии, Ингушетии. В Карелии Председатель Правительства глава Исполнительной власти и высшее должностное лицо избираются всем населением.

3. Республика, в которой исполнительная власть принадлежит особому органу государственной власти. В Дагестане возглавляет ИВ и обеспечивает взаимодействие органов государственной власти республики Государственный Совет Республики Дагестан.

Председатель республиканского Правительства вправе утверждать структуру правительства, председательствовать на заседаниях (Северная Осетия), устанавливать структуру органов исполнительной власти (Марий ЭЛ), возглавлять Правительство (Тува). Характерной чертой республиканских Правительств является то, что они осуществляют исполнительную власть под руководством Президента, либо являются исполнительно-распорядительным органом, формируются Председателем, либо исполнительным органом, Президенту, либо всем органам исполнительной власти (Мордовия). Только Республика Калмыкия не имеет своего исполнительного органа государственной власти.

В республиканских Конституциях фиксируется право соответствующих правительств отменять акты министерств, государственных комитетов, других подведомственных Правительству органов, а также распоряжения органа местного самоуправления (Ингушетия). В республиках чаще всего функционируют стабильные, т. е. традиционно созданные как на уровне РФ, так и на уровне исполнительных органов субъектов Полянский И. Структура органов исполнительной власти субъекта РФ // Право и жизнь, 2000. - № 30. - С. 22.

.

II. Органы исполнительной власти (ОИВ) в территориальных субъектах. Здесь органом исполнительной власти признается администрация края, области, ГФЗ, автономной области, автономного округа.

Ставропольский край: губернатор и возглавляемое им правительство; Иркутская обл. : губернатор и возглавляемая им Администрация, Пермская область: губернатор, который возглавляет Администрацию области и руководит на принципах единства. Курганская область: администрация (Правительство) и исполнительно-распорядительные органы районов; Ленинградская область: губернатор является главой ИВ и ОИВ областного правительства. В автономных округах ИВ осуществляют либо глава администрации, либо губернатор и правительство. В Свердловской области структура ИОГВ утверждена Указом Губернатора (от 1. 10. 99 № 475-УГ) :

1. Отраслевые ИОГВ: 1) министерство общего и профессионального образования, 2) министерство здравоохранения, 3) министерство культуры, 4) министерство финансов, 5) министерство сельского хозяйства и продовольствия, 6) министерство социальной защиты населения, 7) министерство международных и внешних связей, 8) министерство экономики и труда, 9) министерство промышленности, 10) министерство металлургии, 11) министерство природных ресурсов, 12) министерство торговли, питания и услуг, 13) министерство по управлению госимуществом, 14) министерство строительства и архитектуры, 15) министерство энергетики, транспорта, связи и ЖКХ, 16) министерство по физической культуре, спорту и туризму, 18) департамент по обеспечению деятельности мировых судей, 18) департамент по делам молодежи, 19) комитет ценовой политики, 20) главное управление по делам ГО и ЧС, 21) управление печати и массовой информацией, 22) управление архивами, 23) свердловская государственная нефтеинспекция, 24) центр содействия предпринимательству, 25) областная энергетическая комиссия.

2. Территориальные отраслевые ИОГВ: 1) управление с/х и продовольствия мин. с/х и продовольствия Свердловской области, 2) управление социальной защиты населения министерство соц. защиты Свердловской области, 3) комитет по земельным ресурсам и землеустройству с функциями специально - уполномоченных ГО по управлению земельными ресурсами, 4) финансовые и финансово - бюджетные управления минфина Свердловской области, 5) государственное управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения Свердловской области.

3. Территориальные межотраслевые ИОГВ Свердловской области: 1-6) администрации Восточного округа, Центрального, Южного, Горнозаводского, Западного, Северного округов, 7) управление по птицеводству комбикормовой промышленности Полянский И. Структура органов исполнительной власти субъекта РФ. С. 22..

Государственно-правовой статус органов исполнительной власти субъекта Федерации складывается из нескольких основных составляющих. К ним относятся, прежде всего, нормы, определяющие правовую характеристику органов исполнительной власти, их роль и значение в системе государственных органов власти. Существенными также представляются нормы, регулирующие механизм их взаимодействия с представительным органом государственной власти, устанавливающие ответственность органов исполнительной власти, закрепляющие их компетенцию Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т.2/ Под ред. В.А. Козбаненко. М.: «Статут», 2002. С.163..

В субъекте Российской Федерации устанавливается и действует система органов исполнительной власти во главе с постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Высший исполнительный орган государственной власти может возглавлять его руководитель, а если конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ, то высший исполнительный орган государственной власти возглавляет это высшее должностное лицо субъекта РФ.

Например, в соответствии со ст. 37 Устава Нижегородской области Губернатор области является высшим должностным лицом области, гарантом законности на территории области, руководителем высшего исполнительного органа государственной власти области - Правительства.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. 2007 г.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822 закрепил предназначение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ - обеспечивать исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) устанавливается конституцией (уставом) субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации. Так, указанные лица именуются: Глава Республики, Президент, Председатель Государственного Совета, Губернатор, Глава администрации Гошуляк В.В. Конституционное и уставное законодательство субъектов РФ. - М., 2003. - С. 128-130..

2.2 Направления деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ