Размещено на http://www.allbest.ru/

Основы федеративного устройства России

План

• Россия как федеративное государство
• Субъекты Российской Федерации: виды и статус
• Регионы и регионализм: проблемы развития
• Литература

Россия как федеративное государство

Государственное устройство России основывается на принципе федерализма. Это означает, что государство состоит из нескольких равноправных субъектов, некоторые из которых (республики) называются в Конституции Российской Федерации государствами. Однако субъекты Федерации, в том числе и республики, не являются независимыми государствами - в таком случае их союз был бы не федерацией, а конфедерацией, а сами они считались бы субъектами международного права.

Понятию “федерация” противостоит понятие “унитарное государство”, т. е. такое государство, которое управляется централизованно, а его территориальные единицы не имеют никакой государственности, а включают только местное самоуправление. Эта форма государственного устройства тоже имеется в Российской Федерации - унитарными (по своему внутреннему устройству) являются республики - субъекты Федерации.

Принятие Конституции РФ в 1993 г. проходило в сложных условиях, явившихся отголосками периода тоталитаризма. Демократические силы желали укрепления подлинно федеративных отношений, преодоления фактического унитаризма РСФСР. Несмотря на проведенную в 1990-1991 гг. определенную демократизацию государственного устройства Российской Федерации, многие проблемы решены не были. Естественное стремление к ликвидации бюрократической централизации и к подлинному федерализму порой порождало экстремистское требование полной самостоятельности и даже выхода из Российской Федерации. Равноправие субъектов Федерации стало главным условием перестройки федеративных отношений на демократической основе.

Конституция закрепила Федерацию, состоящую из 89 равноправных субъектов, из которых 21 - республики, 1 - автономная область, 10 - автономные округа и 57 - края, области и города (Москва и Санкт-Петербург). При этом края, области и города не являются национальными по названию и своему характеру, а остальные субъекты олицетворяют ту или другую меру национальной государственности. В то же время предусматривается свойственное правовому государству равенство всех граждан, особенно важное в республиках, где доля титульной нации составляет менее половины населения.

В новых решениях есть значительное позитивное содержание. Во-первых, Конституция приглушила (или приостановила) развитие деструктивного национализма в ряде регионов, предоставив правовую основу для удовлетворения национальных амбиций определенным кругам вместе с жизненно важными преимуществами пребывания в составе Российской Федерации. Всплеск национализма стал следствием неразвитости гражданского общества в республиках и “неосвоенности” идеи правового государства. Во-вторых, коренное политическое и экономическое реформирование страны властно требует предоставить регионам больше самостоятельности, ибо управлять новыми экономическими и политическими процессами в масштабах столь огромной территории из столицы стало невозможным - к тому же такое управление пришло в противоречие с потребностями рыночной экономики и процессами политического плюрализма.

Основы конституционного строя в области государственного устройства, сформулированные в ст. 5 Конституции, следующие: а) Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Федерации; б) республики имеют свою конституцию и законодательство, а другие субъекты - устав и законодательство; в) федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации; г) во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Федерации между собой равноправны.

Содержащиеся в ст. 5 формулировки носят компромиссный характер, отражающий политическую нестабильность в стране. Отсюда их некоторая неопределенность. Так, республика характеризуется через скобки как государство, что может быть понято как признание суверенитета и международно-правовой правосубъектности. Но такое понимание противоречило бы ст. 4, в которой установлено, что суверенитет Российской Федерации неделим (“распространяется на всю ее территорию”), а значит, субъекты федерации не вправе выступать как субъекты международного права. Кроме того, весьма трудно совместить принцип равноправия субъектов Федерации с тем, что одни из них являются государствами, а другие в лучшем случае только некими государственными образованиями. Возникает также ряд вопросов. Является ли устав субъекта Федерации по своей юридической силе равноценным конституции, и если да, то почему они по-разному называются, если же нет, то можно ли говорить о равноправии? Какой смысл вкладывается в термин “самоопределение народов”? Означает ли это, что более 100 народов, населяющих Россию и не имеющих национальной государственности, вправе теперь ее законно обрести? Или следует считать, что, приняв данную Конституцию, они уже самоопределились? Не совсем ясно также, что означает равноправие субъектов “между собой” во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4), если до этого в ч. 1 уже было закреплено равноправие субъектов Федерации?

Для того чтобы не порождать конституционные кризисы, потребуется правовое разъяснение этих вопросов через решения Конституционного Суда или принятие федеральных законов, а возможно, они будут отрегулированы путем вошедших в силу обычаев.

Субъекты Российской Федерации: виды и статус

Поскольку любое федеративное государство состоит из частей и образуется этими частями, для него чрезвычайно важно достичь гармонии в отношениях частей и целого. Федерацию всегда подстерегают две противоположные опасности: скатиться к унитаризму и распасться на независимые государства. Каждая из этих опасностей, всегда имеющих какую-то объективную основу, эксплуатируется соответствующими политическими силами, согласование интересов которых возможно только в четких правовых установлениях как в отношении самой федерации, так и ее субъектов. Эту задачу и решает конституция, закрепляющая статус (правовое положение) федерации и ее субъектов, т. е. основы их взаимоотношений между собой.

В мире нет “легких” федераций, все федеративные государства сталкиваются с какими-то трудностями или проблемами. Особенностью России на ее нынешнем этапе развития является то, что ее федерализм переживает переходный период, обретая демократические формы в сложных экономических и политических условиях, и прежде всего - обострения межнациональных отношений. Отсюда незавершенность, а иногда и противоречивость норм, определяющих правовой статус Федерации и ее субъектов. Еще не приняты многие федеральные законы, предусмотренные Конституцией, не сложилась судебная практика по спорам о компетенции, нет отрегулированной вертикали исполнительной власти.

Субъекты Федерации всех видов перечислены в Конституции РФ в алфавитном порядке. Тем самым указывается на государственные образования, которые составили Федерацию и являются равноправными участниками соответствующих конституционно-правовых отношений. Отсюда же вытекают равные обязанности каждого субъекта по отношению к Федерации и друг к другу.

Закрепление в Конституции наименований всех субъектов Федерации исключает возможность выхода какого бы то ни было субъекта из состава Федерации в одностороннем порядке. Любое официальное заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции и добровольно установленных субъектами норм о государственной целостности Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории и суверенитета. В Российской Федерации нет сецессии, т. е. права выхода из Федерации, легитимность такого положения опирается на выраженную народом волю при принятии Конституции.

Но Конституция не исключает возможности расширения состава субъектов Федерации. Во-первых, это может произойти, если население какого-либо государства или территории изъявит желание быть принятым в Российскую Федерацию, а во-вторых, если новый субъект Федерации образуется на территории, входящей в состав какого-либо одного или нескольких из названных в Конституции субъектов Федерации. Но это должно осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Если же при этом будет затронут статус какого-то субъекта Федерации, то следует помнить, что его изменение возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего ее субъекта и тоже в соответствии с федеральным конституционным законом.

Большое число коренных малочисленных народов, населяющих территорию России, не позволяет предоставить каждому из них статус субъекта Федерации. Это привело бы к еще большей дробности Федерации, и без того весьма значительной. Однако эти народы нуждаются в признании своих особых прав, которые и гарантируются Конституцией РФ (ст. 69) в соответствии с общепризнанными принципами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Статус коренных малочисленных народов закреплен в ряде федеральных законов. Так, Основы лесного законодательства устанавливают режим землепользования и ведения лесного хозяйства в местах проживания этих народов. Закон о недрах предусматривает отчисления на нужды их социально-экономического развития при пользовании недрами в районах их проживания. Определенные льготы введены законами о налогообложении, о приватизации государственных и муниципальных предприятий и др. Основы законодательства о культуре гарантируют поддержку в отношении сохранения культурно-национальной стабильности малочисленных народов. В защиту прав и интересов народов Севера принят ряд актов Президента, Правительства России, законов субъектов Федерации. Особенно подробно эти вопросы регламентированы в Конституции Республики Саха (Якутия). Однако основной международно-правовой акт в данной области - Конвенция МОТ о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, 1989 г. Российской Федерацией пока не ратифицирован.

Конституционно-правовой статус субъектов Федерации устанавливается в первую очередь Конституцией России, а также другими правовыми актами. Так, республики принимают свои конституции и законы, другие субъекты Федерации - уставы и законы. Ряд прав субъектов Федерации вытекает из Декларации о государственном суверенитете РСФСР, Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоров Российской Федерации с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.

Правовой статус субъектов РФ в решающей степени гарантируется Конституцией РФ, изменения гл. 3-8 которой в конечном счете возможны только с одобрения органов законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации. На основе Конституции России и в соответствии с ней субъекты Федерации принимают конституции и уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Они сами устанавливают свое наименование, а в случае его изменения новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Исчерпывающим и точным перечислением наименований всех субъектов Федерации в Конституции РФ подчеркивается добровольность вхождения каждого субъекта в Российскую Федерацию и распространение всех норм Конституции в равной степени на все субъекты Федерации. Так, в январе и феврале 1996 года Указами Президента РФ в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ были включены новые наименования субъектов РФ - Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия - Алания, Республика Калмыкия - Хальмг Тангч вместо прежних наименований.

Несмотря на провозглашенное Конституцией равноправие всех субъектов РФ, их правовой статус все же не во всем одинаков. Различие вытекает, например, из того, что республики объявлены государствами, в то время как все другие субъекты такого статуса не имеют и могут рассматриваться только как государственные образования. Большинство автономных округов входят в состав краев и областей, а следовательно, вроде бы должны рассматриваться как государственные образования наравне с этими краями и областями. Такое положение субъектов РФ дает повод говорить об ассиметричности российского федерализма. Если считать, что статусы субъектов РФ одинаковы, то становится непонятным смысл ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, позволяющей с помощью федерального конституционного закона по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ изменять его статус. Зачем изменять, если все статусы равны? Или подразумевается выход из Федерации? Приходится признать, что, закрепив равноправие всех субъектов РФ, Конституция РФ все же предусматривает различие их статусов, хотя это различие в Конституции РФ ясно не выражено.

Равноправие субъектов Федерации проявляется в общем для всех них определении предметов ведения, которое вытекает из ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе - всех субъектов Федерации. Последние представлены в Федеральном Собрании, а следовательно, участвуют в решении вопросов, относящихся к предметам ведения Федерации. Вместе с органами государственной власти Федерации они осуществляют правовое регулирование и управление по предметам совместного ведения. Наконец, вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения они обладают всей полнотой государственной власти.

Такое решение проблемы разграничения предметов ведения оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Если вопрос относится к совместному ведению, то законы и иные нормативные правовые акты издаются субъектами Федерации в соответствии с федеральным законом по этому вопросу. Если же тот или иной вопрос входит в исключительную компетенцию органов власти субъекта Федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

При этом Конституция предоставляет субъектам Федерации важную гарантию. Поскольку их законы и нормативные акты, изданные по вопросам совместного ведения, должны соответствовать федеральным законам и в случае противоречия действует федеральный закон, то при противоречии такого же рода по вопросам исключительного ведения субъектов Федерации приоритет отдается их законам и нормативным правовым актам. Следовательно, федеральный закон не может вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов РФ.

Однако жизнь показала, что установленные Конституцией основы для разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ нуждаются в конкретизации.

Регионы и регионализм: проблемы развития

Как не существует в России единого политического режима, так нет и единой государственно-политической структуры. Различны не только типы политических режимов (демократический, авторитарный), но и формы правления. Например, Удмуртия - это парламентская республика, Самара - полностью сформировавшаяся президентская республика, а Москва - копия суперпрезидентской республики, существующей в Российской Федерации. Огромное разнообразие форм правления объясняется местными традициями, степенью сплоченности местных элит и этническим составом населения конкретного региона. Это разнообразие влияет на эффективность проводимой федеральной политики.

Выработка политического курса в федеративном государстве включает своего рода торг, ведущийся на различных уровнях. Как отмечает Престон Кинг, характерной чертой федерализма является то, что центральная власть в предусмотренных конституцией формах вовлекает субъектов федерации в процесс принятия решения. Хотя Смит прав, когда подчеркивает, что отличительной чертой процесса принятия решений на федеральном уровне является “политика компромисса”, общей проблемой, особенно актуальной в России, является то, что участники торга располагают далеко не равным объемом ресурсов, и именно эта властная асимметрия предопределила своеобразие российского федерализма. Например, Ставракис полагает, что “огромный разрыв в уровне экономического развития между Москвой и другими регионами является отличительной чертой постсоветского общества”. Одна Москва обеспечивает треть всего российского ВНП, получая огромную часть доходов добывающей промышленности, так как налоги уплачиваются там, где расположена головная компания, а не там, где осуществляется разработка полезных ископаемых или производство.

Хотя можно говорить о существовании в России 90 разных правительств, федеральная власть явно доминирует. Каким бы слабым центр ни был в финансовой и административной сфере, именно он может эксплуатировать идеи патриотизма, выступать в роли защитника государственного суверенитета, территориальной целостности и национальных интересов. Кроме того, существующая система предоставляет федеральному правительству широкие дискреционные полномочия в сфере распределения бюджетных средств, и политика фискального федерализма (о которой еще пойдет речь) является основной составляющей его властных прерогатив. Субъекты Федерации вынуждены “выторговывать” для себя свои собственные ресурсы, и перераспределение этих ресурсов, как уже отмечалось, - один из ключевых факторов, определяющих характер федеративных отношений. Национальные республики в процессе “торга” в качестве аргумента могут использовать угрозу сецессии, хотя очевидно, что обладание природными ресурсами в равной мере важно для всех субъектов Федерации.

Асимметричность власти проявляется не только “по вертикали”. Хотя по Конституции 1993 года Россия и является суперпрезидентской республикой, любая попытка Президента в полной мере использовать свои полномочия (прежде всего предусмотренное статьей 90 право издавать указы) способна создать реальную угрозу целостности государства. Другими словами, мы имеем удивительную политическую систему, формально крайне централизованную, если не авторитарную, возглавляемую Президентом, но в то же время субъекты Федерации эффективно используют свое имплицитное “право вето” при любой попытке реализовать заложенные в системе возможности. Все федерации создаются для того, чтобы не допустить чрезмерной централизации политической власти, но не везде это получается одинаково эффективно. В России, независимо от характера самих региональных режимов, субъекты Федерации успешно действуют в качестве потенциального четвертого центра власти (наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями) в общей системе разделения властей. Российский регионализм оказался более эффективной сдержкой, если не демократическим противовесом, для исполнительной власти, чем относительно слабые законодательная и судебная ветви власти. Отношения между дуалистической исполнительной властью (Президент и Правительство, возглавляемое премьер-министром), с одной стороны, и субъектами Федерации - с другой, выступают как один из важнейших факторов, определяющих характер современной российской политики.

Процесс принятия политических решений в пространственном измерении может быть представлен в виде, как минимум, треугольника, две вершины которого образуют федеральные власти и субъекты Федерации, а третью, определяющую, - отношения между самими субъектами Федерации. Республики ревностно стремятся защитить (и расширить) свои особые экономические и политические права, а другие субъекты Федерации настаивают на уравнивании прав за счет либо урезания прав республик, либо расширения своих собственных. Несбалансированность власти, неравномерное распределение ресурсов и исторические традиции - все это предопределило асимметричность российского федерализма.

Если принять во внимание размеры страны и ее разнообразие, нет ничего удивительного в том, что регионализм в России имеет такие глубокие корни. Это проявилось во время гражданской войны, когда различные региональные движения рвались к власти в Сибири и на Урале. Региональные элиты оказывали мощное влияние на промышленную администрацию во время сталинской индустриализации. Роль регионализма в посткоммунистической политике в России сильно недооценивали. Много внимания уделялось анализу гражданского общества, характеристике политического процесса, политическим партиям, в то время как в начале посткоммунистической трансформации именно региональный элемент играл самостоятельную роль. Гражданское общество предполагает самостоятельного индивида, добровольно объединяющегося с другими для реализации своих материальных и духовных интересов, но это не имеет ничего общего с типичными для России несвободными сообществами, сложившимися на основе местного производства и региональной идентичности. Формирование гражданского общества в России имеет весьма существенное региональное измерение, включающее региональные конфликты, в которые бывают вовлечены профсоюзы и другие движения.

Регионализм выражает специфические бюрократические и социальные интересы, которые все глубже укореняются и успешно защищаются региональными лидерами с использованием разнообразных политических ресурсов в борьбе против центра и других субъектов Федерации для того, чтобы обрести самостоятельность в сфере привлечения инвестиций (прежде всего иностранных), использования региональных ресурсов и обеспечить свою хотя бы относительную независимость от контроля со стороны общества (за счет урезания властных полномочий региональных законодательных органов, манипулирования в ходе избирательных кампаний и формирования региональных “партий власти”). Хотя еще во времена СССР региональные институты образовали устойчивые структуры клиентарных и политических связей, их выживание зависит от формирования специфических региональных коалиций, способных функционировать в новых политических и экономических условиях. В посткоммунистический период участию субъектов Федерации в международных отношениях (“intermestic” issues) уделяется особое внимание как на региональном, так и на федеральном уровне. Региональные лидеры, особенно в приграничных регионах, столкнулись со сложными проблемами в области внешней торговли, внешней политики, иностранных инвестиций, которые некогда были исключительной прерогативой центра.

Хотя избирательные кампании представляют собой идеологическую борьбу кандидатов под анти-московскими лозунгами, избранный глава администрации уже меньше внимания уделял возвышенной геополитической риторике, он стремился выработать стратегию, обеспечивающую устойчивое развитие региона, и установить деполитизированные рабочие отношения с Москвой. Это наглядно подтверждает пример с псковским губернатором. В 1996 году Либерально-демократическая партия России, возглавляемая Жириновским, одержала там свою единственную победу на губернаторских выборах. Однако, будучи избранным, Евгений Михайлов отказался от партийных геополитических лозунгов и занялся развитием местной экономики и установлением хороших отношений с соседними странами (Эстонией и Латвией), в том числе и разрешением приграничных споров.

По аналогии со становлением гражданского общества, предполагается, что для развития регионализма необходима экономическая автономия региональных акторов. Региональную элиту в основном образуют руководители бывших государственных предприятий, новые предприниматели, которые в большинстве случаев взамен прежнего диктата государственных плановых органов получили деспотическую эксплуатацию со стороны финансово-промышленных олигархов, представители аграрного сектора, а также малого и среднего бизнеса. Регионы, где в основном сконцентрированы предприятия тяжелой промышленности, больше всего пострадали от экономического спада; на развитии сельскохозяйственного сектора негативно сказалось недостаточное финансирование и низкие цены; производственный сектор душат огромные налоги и бюрократия. Повсюду региональные лидеры использовали различные административные средства, чтобы контролировать местную экономику, в том числе сложные регистрационные процедуры для экспорта товаров, санитарные проверки, контроль за ценами и за передвижением товаров, - все это только усилило августовский кризис 1998 года. Кроме того, губернаторы укрепили свою власть, став совладельцами промышленных предприятий, как, например, в Ростовской области, где региональные власти приобрели контрольный пакет акций завода сельскохозяйственного машиностроения “Ростсельмаш”. Банкам в обмен на передачу контрольного пакета акций региональным властям предложили отсрочки от уплаты налогов и договоры на обслуживание региональных бюджетных счетов (например, в Свердловской области и Санкт-Петербурге). Особенно активно в этом направлении действовали республики, например в Башкортостане была установлена государственная монополия в наиболее прибыльном энергетическом секторе. Треть акций Единой энергетической системы по указу Б.Ельцина была передана региональным властям. В то же время некоторые губернаторы активно добивались иностранных инвестиций и создавали иностранным корпорациям благоприятные условия для работы у себя в регионах. Значительных успехов здесь достиг губернатор Новгородской области Михаил Прусак. Несомненно, губернаторы играют важную роль в управлении российской экономикой.

Регионализм - существенный фактор эволюции посткоммунистической России. Сейчас именно российские регионы стали плацдармом для апробирования большинства политических новаций, а в некоторых случаях региональным лидерам удается распространить свой опыт на всю страну. Во время войны в Чечне губернатор Нижегородской области Борис Немцов запретил отправлять нижегородских призывников на Кавказ, а в феврале 1999 года он же, вопреки решению Конституционного Суда, приказал предприятиям региона выплачивать сначала заработную плату и только потом налоги. Многие субъекты Федерации приняли административные меры против того, что воспринималось как обращение россиян в чуждую им веру иностранными религиозными организациями, в дальнейшем это привело к принятию в сентябре 1997 года федерального закона, ограничивающего деятельность религиозных организаций.

конституционный политический регион актор

1. Гаджиев К. Политическая наука. Учебное пособие. - М., 1994.

2. Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. - М., 1997.

3. Комментарий к Конституции РФ. - М., 1994.

4. Политология: Учебник для вузов /Под ред. М.А. Василика. - М., 1999.

5. Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. - М., 2000.

6. Солник Ст. Торг между Москвой и субъектами федерации о структуре нового российского государства // Полис. - 1995.- № 6.

7. Марченко Г.В. Какую Россию мы обретаем? // Октябрь. - 1995.- № 2 - 3.

8. Россия - новые ориентиры // Октябрь. - 1993.- № 2 - 3.

9. Фарукшин М.Х. Федерализм и демократия: сложный баланс //Полис. - 1997. - № 6.

10. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма. Сравнительный анализ // Государство и право. - 1994. - №8-9.

Размещено на Allbest.ru