Характеристика государственной службы

В этой связи государственную службу можно определить как комплексный институт публичного права, образуемый совокупностью норм публичного права (конституционного, административного, финансового, уголовного), регулирующих отношения между государственным служащим и государством по поводу исполнения обязанностей по государственной должности, а также между государственным служащим и гражданином (обществом в целом).

Наконец, государственную службу можно отнести к политическим институтам. Государственная служба теснейшим образом связана с главным политическим институтом - государством, а государственная (и политическая) власть во многом осуществляется именно через государственную службу, которая реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью организационных, правовых и идеологических механизмов (авторитета, права, насилия и т.п.). Государственные служащие могут преследовать свои корпоративные интересы в отношении государственной политики и располагают огромными возможностями и ресурсами по влиянию на характер политических решений, например информируя политиков и тем самым формируя их мнения. Вот почему государственная служба не может быть полностью оторвана от политики и в определенной мере является политико-властным институтом.

Глава 2. Реформа государственной гражданской службы

Необходимость глубокого реформирования государственной гражданской службы общепризнанна. Сложившаяся ситуация вызывает резкое недовольство как избирателей и политиков (предпочтения которых призван реализовывать государственный аппарат), так и самих государственных служащих. Население в целом не испытывает доверия к государственным органам и склонно считать государственных служащих в высокой степени коррумпированными .

По оценке Президента Российской Федерации, нынешняя система работы государственных органов "тормозит, а во многих случаях - просто останавливает преобразования" . Вместе с тем, в среде государственных служащих широко распространено убеждение, что их труд материально и морально недооценивается, а недостатки в работе вызваны, прежде всего, неадекватностью финансирования и многочисленными реорганизациями последних лет.

В конечном итоге реформа гражданской службы может и должна в существенной мере отвечать интересам всех вовлеченных сторон. Однако это не гарантирует успешной реализации проектов, нацеленных на долгосрочные позитивные изменения для этих сторон. Принципиальное значение имеет конфигурация ближайших интересов, на базе которых предстоит осуществлять изменения. В данном случае налицо типичная проблема современной политической экономики: нуждающиеся в совершенствовании институты способны порождать интересы, которые сужают выбор доступных вариантов их изменения. В отечественной литературе соответствующая проблематика связывается с понятием "институциональной ловушки", предложенным В. Полтеровичем .

Необходимо так определить приоритеты, ближайшие цели и адекватные им способы действий, чтобы преобразования получали достаточную поддержку и поддавались реализации при существующих ресурсных и институциональных ограничениях.

Характерен следующий комментарий массового восприятия власти, базирующийся на многолетних исследованиях общественного мнения: "Смена вывесок и лиц не изменила характера бюрократического аппарата, но лишь сделала его значительно менее компетентным и более безответственным, а потому значительно более коррумпированным" .

Значительная неудовлетворенность государственных служащих своей заработной платой, статусом и престижем зафиксирована, в частности, опросом, проведенным осенью 2000 года сотрудниками Российской академии государственной службы; в том же опросе лишь 17% респондентов указали на коррумпированность своей среды.

Когда речь идет о государственном управлении, придание приоритетного значения эффективности не тривиально . Разумеется, в любом случае подразумевается такое понимание эффективности, которое охватывает разнообразные социальные последствия функционирования госаппарата. Однако коль скоро преимущественное внимание уделяется эффективности, на первый план выдвигаются, прежде всего, результаты деятельности и интересы работодателя (в данном случае государства), а также подходы, характерные для экономической науки. Альтернативой первому подходу может выступать, в частности, преимущественное внимание к ближайшим интересам работников либо к соответствию процесса деятельности тем или иным нормам ("обсуждать не результаты, а законность и добросовестность действий"); альтернативой второму - например, преимущественное внимание к упорядочению правовых норм.

Ориентация на эффективность в принципе не противоречит интересам работников.

Однако она предполагает, например, что оплата их труда выступает, прежде всего, в роли стимула, а не просто справедливого вознаграждения усилий. Соответственно, в рамках данного подхода увязка заработков с интенсивностью, качеством и результативностью труда имеет, как минимум, не меньшее значение, чем их размеры. "Экономический" подход не оправдывает безразличия к полноте, логической стройности и стабильности правового регулирования, не отказывает в позитивной оценке упорядочению норм, не способствующих повышению эффективности.

Приоритет эффективности характерен для успешных реформ государственного аппарата, проводившихся в последние десятилетия во многих странах . Эти реформы предполагали, как правило, активизацию финансовых механизмов, ориентированных на обеспечение конкретных результатов, усиление гибкости оплаты труда и освоение в сфере государственного управления позитивного опыта управления корпорациями. Во многих аспектах организация деятельности в гражданском государственном аппарате становится все более схожей с организацией деятельности менеджеров частного сектора и все менее схожей с организацией деятельности военнослужащих, полицейских и т.п. Подобные 6 тенденции стали за последнее время преобладающими, хотя, разумеется, они в неодинаковой степени проявляются в разных странах. В целом данные тенденции поддерживаются большинством, как специалистов, так и налогоплательщиков, хотя эта поддержка не единодушна.

То, что принято называть предпринимательским духом в государственном секторе, оспаривается, с одной стороны, традиционалистами, с другой - исследователями, относящими себя к постмодернистской волне в государственном управлении. Аргументы тех, кто критикует доминирующие ныне "модернистские" тенденции с позиций, как преемственности, так и постмодерна, частично совпадают. Вместе с тем, первых заботит главным образом некоторый релятивизм современных подходов, тогда как, по мнению вторых, они недостаточно релятивны.

С точки зрения традиционалистов, государственный служащий должен рассматривать соответствие своих действий законодательству в качестве абсолютного и едва ли не единственного критерия целесообразности. Эффективное использование ресурсов государства следует обеспечивать, прежде всего, за счет совершенствования законодательства, что составляет прерогативу законодательной власти в противоположность исполнительной и тем более госаппарату .

Постмодернисты склонны подчеркивать, что введение однозначных критериев рациональности умаляет разнообразие мировосприятий и ценностных ориентации . В практическом плане это предполагает, с одной стороны, настороженное отношение к рационализации (например, к экономии, достигаемой за счет унификации услуг государства), а с другой - в конечном счете, принятие как данности едва ли не любой конфигурации политических решений, выполнение которых возлагается на государственный аппарат.

Определенное сближение государственного управления в гражданском секторе с управлением корпорациями и усиление внимания к рационализации и эффективности - тенденция, проявляющаяся повсеместно. Реальной проблемой для каждой страны, в том числе России, является выбор адекватной степени и механизмов рационализации. Значение и масштабы усилий по повышению эффективности могут ограничиваться различными обстоятельствами. Так, при наличии стабильного, непротиворечивого, детализированного и единодушно одобряемого законодательства исполнительная власть не должна чрезмерно отвлекаться на поиски резервов рационализации (аргумент традиционалистов). Правительство, не слишком ограниченное в средствах, может позволить себе больше заботиться об учете всевозможных вкусов, чем об экономии (таков экономический подтекст позиции постмодернистов). В обществе с исторически сложившейся мощной корпорацией гражданских служащих рационализация связана с более значительными экономическими, политическими и культурными издержками, чем в обществе, где такая корпорация менее обособленна и внутренне устойчива. Кроме того, темпы рационализации зависят от экономических возможностей, поскольку она зачастую требует инвестиций в обновление и повышение квалификации кадров, в освоение новых управленческих технологий и другие инновации, лишь со временем способные принести экономию средств.

Неотложность изменений России в близкой перспективе предстоит практически неизбежное обновление кадрового ядра государственной гражданской службы. От принимаемых ныне решений зависит, насколько управляемо пройдет этот процесс и какие доминанты он определит на длительную перспективу.

В силу ограниченности места позиция изложена упрощенно. Существенно, что пафос традиционализма в данном случае определяет забота о сохранении не старых "технологий", организации или кадров государственной службы как таковых, а конституционного порядка и особенно разделения властей . В статье акцентируется также примат правовой теории, в сравнении с экономическим и социологическим знанием, когда речь идет о сопоставлении государственного и частного секторов.

В настоящее время кадровая ситуация в сфере государственного управления весьма специфична. Особенно это проявляется в федеральном звене государственной гражданской службы, которое традиционно определяет облик и способы действий отечественного чиновничества в целом.

Во-первых, образовался разрыв между кадровым чиновничеством, с одной стороны, и значительной частью лиц, непосредственно принимающих ответственные решения, - с другой. Среди замещающих должности категорий "А" на федеральном уровне в органах исполнительной власти только 35% пришли на государственную службу до начала перестройки (имеют стаж 15 лет и более), а почти половина (48%) начали службу в последнее десятилетие. В то же время среди замещающих высшие, главные и ведущие должности категории "В" (должности от советника и заместителя начальника отдела и выше) лица со стажем государственной службы 15 лет и более составляют свыше 60%.

Ни по одной из этих групп должностей доля начавших службу в 1990-е годы не достигает 30%, причем, она относительно больше для высших должностей (руководителей государственных органов и их заместителей), т.е. обновление затронуло, скорее, самый верхний эшелон государственных служащих.

Несоответствие состава тех, кто принимает решения, и тех, кто их готовит и реализует, порождает проблемы. В частности, среди кадрового чиновничества широко распространены недовольство практикой политических назначений и реорганизаций, а также тяга к стабильности и автономии от сменяемых руководителей (зачастую именно так интерпретируется принцип, в соответствии с которым работодателем государственного служащего является государство, а не отдельный орган или его руководитель). Кроме того, лица, принимающие решения, значительно менее интегрированы в, своего рода, "корпорацию госслужащих", облик и представления которой пока определяются, скорее, преемственностью с советским чиновничеством, чем новыми чертами. Это не обязательно заслуживает негативной оценки, однако сохранение такого облика, в свою очередь, создает проблемы в связи с другой особенностью современной кадровой ситуации.

В 1990-е годы положение государственных служащих резко изменилось. Ранее государственная служба была одной из наиболее престижных сфер приложения труда и обеспечивала относительно высокие заработки и социальные гарантии. Это позволяло, в частности, рекрутировать специалистов федеральных органов исполнительной власти из числа лиц, имеющих опыт успешной работы на предприятиях. В последнее десятилетие положение изменилось. С одной стороны, открылись принципиально новые сферы приложения управленческого труда в частном секторе, с другой - возникла тенденция к нестабильности положения работников государственного аппарата, снизился относительный уровень их заработной платы.

Последнее обстоятельство в известной мере маскируется при сравнении заработной платы в государственном и муниципальном управлении со средней по народному хозяйству (в конце 1990-х годов соотношение было примерно таким же, как в конце 1980-х). Однако более показательно сравнение с финансовым сектором, который, с точки зрения профессионально-квалификационной структуры кадров, наиболее схож с госаппаратом.

До начала 1990-х годов уровни оплаты труда в финансовом и государственном секторе, и в муниципальном управлении существенно не различались. Однако затем за короткое время сформировался двукратный разрыв, который в дальнейшем в основном сохраняется. Следует учитывать, что вознаграждение труда в банках и других финансовых институтах, равно как оплата труда управленцев, экономистов, юристов и т.п. на иных предприятиях частного сектора, зачастую не полностью отражалась в отчетности, так что на практике разрыв еще более значителен.

Очевидная, но весьма дорогостоящая альтернатива инерционному сценарию - общее значительное улучшение денежного содержания и социальных гарантий для государственных служащих. Это позволило бы восстановить ситуацию, при которой, например, для талантливого юриста служба в органе государственной власти была бы не менее привлекательной, чем работа на частном предприятии. Именно такой подход, естественно, отвечает непосредственным интересам государственных служащих, и в особенности представлениям тех, кто составляет их кадровое ядро. Проблема, однако, в том, что для реализации данного подхода требуется многократное увеличение затрат на государственное управление. В ближайшее время оно невозможно в силу не столько собственно бюджетных, сколько социально-политических обстоятельств. Общество не готово поддержать существенное улучшение положения государственных служащих, если не произойдут глубокие изменения в работе государственных органов.

При нынешнем положении государственных гражданских служащих (либо его незначительном улучшении) неизбежна деградация государственного аппарата по мере старения и замещения его унаследованного кадрового ядра. Улучшить ситуацию можно лишь в тесной увязке с наглядными для общества усилиями по улучшению работы государственного аппарата. Максимально выраженная ориентация на оцениваемый результат, поощрение конкретных достижений, дифференцированный подход к ресурсному обеспечению (в противоположность пассивному поддержанию функционирования традиционных структур и процедур) становятся в данных обстоятельствах, по сути, безальтернативными.

Таким образом, для современной России проблема состоит не в том, необходима ли реформа государственной гражданской службы, четко ориентированная на эффективность, а в том, как такую реформу проводить. В данном случае, с точки зрения интересов государства и общества в целом, дискуссионны не столько цели и общая направленность реформы, сколько механизмы и темпы ее реализации.

Заключение

В любом государственно организованном обществе невозможно обойтись без государственного управления, а значит и без государственных служащих. Их услуги необходимы любой стране независимо от государственного устройства, формы правления, политической системы или правящего режима. Именно государственные служащие выполняют практические задачи, которые все цивилизованные общества мира возлагают на свои государства.

Государство как политически организованная сила, способная проводить в жизнь властные предписания, оказывает управляющие воздействия на весь ход и направленность общественных преобразований. Проводником государственного управления является государственная служба. Она выступает основным средством практической реализации задач и функций государства, обеспечивая функционирование его структур, создающих условия для нормальной жизнедеятельности общества и человека.

Опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд государственных служащих, испытывает серьезные трудности, связанные с качеством государственного управления. В зарубежном государствоведении высказывается даже мнение, правда, не бесспорное, что хорошая администрация для общества важнее, чем самая совершенная конституция. Канцлер Германии Бисмарк утверждал: “С плохими законами еще можно управлять государством, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы”. Русский император Николай I как-то посетовал: “Не я правлю Россией, а двадцать пять тысяч столоначальников”. С тех времен население России выросло втрое, а число чиновников - в сорок раз. Очевидно, любой современный руководитель государства мог бы подтвердить значимость подобных высказываний. В наше время, когда страна и общество переходят рубеж XXIстолетия, - время надежд на то, что “невидимая рука рынка” расставит все по своим местам, нельзя забывать, что в стране есть и вполне осязаемая “рука чиновника”. От его профессионализма, нравственных качеств и деловой активности во многом зависит уровень качества нашей жизни. Следовательно, формирование современной, хорошо отлаженной и эффективно действующей системы государственной службы России относится к приоритетным направлениям преобразований, происходящих в административно-политической сфере.

Новое государственное строительство осуществляется в условиях, когда идет интенсивный пересмотр многих из существовавших ранее представлений об организующем и регулирующем воздействии государства, о его функциях, системе государственной власти, отношениях собственности. Осмысливать их приходится с учетом кардинальных общественно-политических преобразований, реформирования социально-экономической структуры общества, жизненного уклада. Изменяясь, российское общество строит новое государство, которому нужны квалифицированные специалисты, способные эффективно реализовывать функции государства, а точнее - государственного управления, согласно новым потребностям общественного развития. Государственным служащим принадлежит важнейшая роль в укреплении российской государственности, модернизации и стабилизации общества на основах демократии и права. Государственная служба Российской Федерации, формируемая как социальный институт, призвана опираться на принципы взаимодействия государства и общества, соблюдения гражданских свобод и прав человека, определяющие суть государственного управления в его современном понимании.

Социально-правовой характер профессиональной деятельности госслужащего раскрывается в его участии в практической реализации политической линии, определяемой избранными народом руководителями, сочетающей индивидуальный, общенародный и государственный интересы. Такой социальный статус делает чиновника обладателем делегированной официальной власти. Объем этой власти может быть большим или меньшим в зависимости от занимаемого им положения, но власть у чиновника есть всегда. Наличие в ее основе, волевого компонента предполагает при этом зависимость от подчиненности во властных отношениях Русский философ И. Ильин так определил характер властных отношений: “Властвовать - значит как бы налагать свою волю на волю других; однако с тем, чтобы это наложение добровольно принималось теми, кто подчиняется”.

Власть госслужащих, принадлежащая им по праву государственного управления, имеет триединое значение: во-первых, - способность, возможность и право оказывать воздействие на поведение и деятельность людей с помощью различных средств (закона, авторитета, воли, принуждения); во-вторых, - система соответствующих институтов и органов, принимающих властные решения; в-третьих, - лица, облеченные соответствующими властными полномочиями.

Особый характер профессиональной деятельности государственных служащих обусловливается спецификой выполняемых задач по реализации функций государства, их общественно-полезной масштабностью.

Литература

1. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации//Российская газета, 31 июля 2004.

2. Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. // Российская газета. 2002. 23 ноября.

3. Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. // Российская газета. 2002. 23 ноября.

4. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации и План первоочередных мероприятий по её реализации от 15 августа 2001г. // СЗ РФ. - 2001. - № 34. - Ст. 3502.

5. Собрание законодательства РФ, 25.11.2002. - №47. - Ст.4664.

6. Собрание законодательства РФ, 02.06.2003. - №22. - Ст.2063.

7. Собрание законодательства РФ, 25.11.2002. - №47. - Ст.4664

8. Буравлев Ю. М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. - 2003. - № 7.

9. Иванов В. П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Российское право. - 2003. - № 5.

10. Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. - М, 1999.

11. Комментарий к Федеральному закону “Об основах государственной службы Российской Федерации” и законодательству о государственной службе зарубежных государств. - М., 1998.

12. Левада Ю.А. От мнений к пониманию. Социологические очерки 1993-2000. М., 2000.

13. Манчева, А. В.Понятие, виды, принципы// В мире права. - 2000. - № 2.

14. Полтеровт В.М. Институциональные ловушки и институциональные реформы // Экономика и математические методы. 1999. № 2.

15. Путин В.В. Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2001. 4 апреля

16. Чиканова Л.Н. Государственные служащие. Комментарии. Разъяснения. Рекомендации.-М., 1998.

17. Энциклопедический социологический словарь / Под ред. Г. В. Осипова. - М., 1995.

18. Мое R.C. The "Reinventing Government" Exercise: Misinterprenting the Problem, Misjuding the Consequences // Public Administration Review. 1994. Vol. 54. № 1.

19. Pollitt С., Bouckaert G. Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford, 2000.

20. Public Sector Reform: Rationale, Trends and Problems. London, 1996; Public Management and Administrative Reforms in Western Europe. Cheltenham, 1997.

21. Refounding Democratic Public Administration: Modern Paradoxes, Postmodern Challenges. London, 1996.

Размещено на Allbest.ru