Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования Республики Беларусь

Белорусский государственный университет

Юридический факультет

Кафедра государственного управления

Курсовая работа

"Органы государственного управления"

Выполнил:

Почивалов Андрей Олегович

Проверил:

Доцент, кандидат юридических наук

Краснобаева Людмила Александровна

Минск 2018



Оглавление

• Введение
• Глава 1. Понятие, черты и виды органов государственного управления
• 1.1 Понятие и признаки органов государственного управления
• 1.2 Виды органов государственного управления
• Вывод по главе 1
• Глава 2. Система органов государственного управления
• 2.1 Совет Министров - центральный орган государственного управления
• 2.2 Республиканские органы государственного управления
• 2.3 Местные органы государственного управления в Республике Беларусь
• Выводы по главе 2
• Глава 3. Правовой статус и полномочия органов государственного управления
• 3.1 Полномочия центральных и республиканских органов государственного управления
• 3.2 Полномочия местных органов государственного управления
• Вывод по главе 3
• Заключение
• Список использованных источников


Введение

Государство осуществляет свою деятельность через систему специальных органов, наделенных властными полномочиями. Каждый в своей области, данные органы выражают организаторскую роль государства в обществе, и никакой из них не может иметь задач и полномочий, идущих вразрез с функциями государства. Для того, чтобы добиться единства органов власти, государство создает строгий порядок их организации и функционирования, наделяет определенными полномочиями. Каждый орган государственной власти, таким образом, отличается от любого другого, но все вместе по сумме своих полномочий они олицетворяют единую государственную власть.

Государство как некая абстрактная категория обретает конкретные очертания лишь в связи с деятельностью его механизма [21, с. 165]. Вместе с тем, как отмечает А.В. Григорьев, следует иметь в виду, что механизм государства - не только методологическая абстракция, выражающая особенности сущности конкретного государства, но и средство осуществления внутренней и внешней политики [4, с. 21]. Тем самым с помощью механизма достигается формализация роли государства в жизни общества. В этом и состоит практическое значение изучаемого феномена.

Сущность и содержание государства раскрывается через механизм государства, который выступает структурным проявлением государства. Функциональным же проявлением сущности и содержания государства являются его функции органов государственного управления.

Таким образом, настоящая работа посвящена исследованию органов государственного управления, а также комплекса норм и принципов национального права, с использованием которых осуществляется правовое регулирование осуществления деятельности органами государственного управления.

Цель работы - раскрыть понятие, признаки и организацию деятельности органов государственного управления.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие в процессе осуществления деятельности органов государственного управления.

Предмет исследования - нормативные правовые акты Республики Беларусь, регламентирующие порядок осуществления деятельности органами государственного управления, мнения и концепции ученых.

Исходя из цели и объекта исследования, нами были поставлены следующие задачи:

- раскрыть понятие и признаки органов государственного управления;

- рассмотреть виды органов государственного управления;

- охарактеризовать Совет Министров как центральный орган государственного управления;

- рассмотреть республиканские органы государственного управления;

- рассмотреть местные органы государственного управления в Республике Беларусь;

- проанализировать полномочия центральных и республиканских органов государственного управления;

- исследовать полномочия местных органов государственного управления.

При выполнении работы использовались общенаучные методы -логический, грамматический, исторический, и частно-научные методы - дедукции, индукции, анализа и синтеза.

При написании работы также были использованы нормативные правовые акты Республики Беларусь, литературные источники белорусских и зарубежных авторов, в том числе таких авторов, как Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.В. Григорьев, Е.Б. Дорина, В.Н. Дубовицкий, А. Крамник, Н.Б. Антонова, В.Д. Самойлов, Т.В. Телятицкая и др.



Глава 1. Понятие, черты и виды органов государственного управления

1.1 Понятие и признаки органов государственного управления

Существование любого государства обусловливает наличие определенного механизма, посредством которого решаются его задачи и реализуются функции. Механизм государства "является его структурным и предметным олицетворением, представляет собой материальное "вещество", из которого оно состоит" [22, с. 153]. В этой связи некоторыми учеными механизм государства закономерно называется материальной силой, с помощью которой государственная власть подчиняет поведение людей воле всего общества посредством как убеждения, так и государственного принуждения - "реальной и организационной материальной силой, располагая которой государство проводит ту или иную политику" [21, с. 165]. Речь идет, во-первых, о своего рода "остове" государства, его опорной конструкции, без чего нельзя добиться устойчивости государства и его целеустремленного воздействия на политические, экономические и социальные процессы; во-вторых, об организационной структуре государственной власти, институциональной форме существования государства и осуществления этой власти.

Ни в научной литературе, ни в нормативных правовых актах Республики Беларусь не дается четкого определения понятия "орган государственной власти". Так, например, В.Н. Дубовицкий полагает, что в широком смысле понятие "государственное управление" - это "самостоятельный вид организующей, исполнительно-распорядительной, подзаконной государственной деятельности, осуществляемой специальными органами государства, которые, как правило, представляют собой особую группу государственных органов, называемые органами государственного управления по практической реализации функций и задач государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством" [6, с. 176]. При этом, по мнению автора, в узком смысле "государственное управление" - это только органы исполнительной власти [6, с. 176].

Ю.М. Козлов считает, что исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности, то есть с государственным управлением, которое является лишь формой ее практической реализации [2, с. 12].

При этом А.Н. Крамник отождествляет органы государственного управления и органы исполнительной власти, употребляя данные понятия в скобках (как поясняющие друг друга). Однако автор отмечает, что "государственное управление никак не может реализоваться законодательными или судебными органами, тем более ветвями власти" [9]. Государственное управление осуществляется аппаратом Национального собрания Республики Беларусь, а также председателями судов.

Понятие "исполнительная власть" взаимосвязано и взаимозависимо с понятием "государственное управление". Так, существование исполнительной власти невозможно без государственного управления, а государственного управления - без исполнительной власти, иначе оно потеряет свою сущность и основное предназначение.

Проанализировав содержание ст.ст. 106, 107 Конституции Республики Беларусь [8], а также ст. 46 Закона Республики Беларусь от 4 января 2010 г. № 108-З "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" [11], можем сделать вывод, что все органы государственного управления осуществляют исполнительную власть. Таким образом, каждый орган, осуществляющий государственное управление, одновременно осуществляет в большей или меньшей мере и функции исполнительной власти. Следовательно, все органы государственного управления реализуют исполнительную власть и являются не только органами государственного управления, но и органами исполнительной власти.

Определение государственного органа дается в ч. 1 ст. 3 Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204-З "О государственной службе в Республике Беларусь" [10]: "государственный орган - образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности".

Понятие органа государственной власти складывается из совокупности его основных признаков:

- создание органа государственной власти определяется Конституцией, законом или другим правовым актом;

- орган государственной власти наделен властными полномочиями, т.е. его решения носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства. Полномочия органа государственной власти образуют его компетенцию;

- орган государственной выступает от лица государства, т.е., действуя от имени государства, следит за соблюдением обязательных правил поведения, установленных в нормах закона, а в случаях их невыполнения имеет право применения мер принуждения;

- орган государственной власти имеет свою структуру, т.е. определенное внутреннее устройство (так, Парламент состоит из двух палат, милиция подразделяется на криминальную, общественной безопасности и т.д.);

- деятельность органа государственной власти ограничивается формами и методами, установленными правовыми актами.

Таким образом, не каждое государственное учреждение или организация является органом государственной власти. Не является таковым, например, государственное предприятие, государственное учебное заведение, однако эти учреждения являются звеном каких-либо министерств, выступающих органами государственной (исполнительной) власти.

Формирование и порядок деятельности государственных органов основывается на принципах, которые в научной литературе условно подразделяют на общие и специальные.

Общие принципы определяют формирование и функционирование всех органов государства, а специальные - каждый орган в отдельности. К общим принципам относятся: разделение властей; народовластие; законность; гласность; взаимная ответственность государства, его органов и граждан друг перед другом и проч.

Принцип разделения властей закреплен в ст.6 Конституции Республики Беларусь. Согласно данному принципу, все органы государства формируют законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. При этом они самостоятельны в пределах своих полномочий, взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

Принцип народовластия нашел свое отражение в статьях 3, 4 и 5 Конституции. Согласно данному принципу презюмируется участие народа в формировании важнейших государственных органов, таких как Президент, Парламент, местные Советы депутатов и др.

Принципом законности (его еще называют принципом верховенства права), который закреплен в ст.7 Конституции, определяется, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства.

Принцип гласности, который отражается в ст.ст. 7, 40 Конституции, означает, что нормативные акты государственных органов подлежат обязательному опубликованию или доведению до всеобщего сведения любым предусмотренным законом способом. При этом каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы. Государственные органы обязаны рассматривать полученные обращения и давать ответы по существу в определенный законом срок. Отказ от рассмотрения обращения должен быть письменно мотивирован.

Принцип взаимной ответственности государства, его органов и граждан друг перед другом определен ст.ст. 2, 59 Конституции. Согласно данному принципу, что государство в лице его органов ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности. Гражданин ответствен перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией.

К специальным принципам относятся принципы организации и деятельности каждого из органов государственного управления в отдельности. Специальные принципы определяются нормативным актом, регламентирующим его создание.

Таким образом, можем сделать вывод, что орган государственного управления, являясь частью механизма государства, выступает по его поручению и от его имени, при этом обладает собственной компетенцией, осуществляет в порядке исполнительно-распорядительной деятельности определенные полномочия, повседневное непосредственное руководство объектами хозяйственного, административно-политического и социально-культурного строительства присущими ему приемами и методами деятельности. Основными признаками органов государственного управления являются: создание на основании Конституции или иного нормативного правового акта; наделение его властными полномочиями; осуществление деятельности от лица государства; наличие собственной структуры (внутреннего устройства); осуществление деятельности формами и методами, установленными правовыми актами.

1.2 Виды органов государственного управления

В научной литературе и нормативных правовых актах Республики Беларусь отсутствует единая классификация органов государственного управления. Так, Статистическим классификатором СК 00.001-2014 "Органы государственной власти и управления" (СКОГУ) [14] разделяются на 6 категорий: органы законодательной, исполнительной, судебной власти; государственные органы Республики Беларусь, обладающие особым конституционно-правовым статусом; органы местного управления и самоуправления; межгосударственные органы управления.

Данные государственные органы принято классифицировать по ряду признаков:

- по правовым основам образования (различают органы, создаваемые на основе Конституции Республики Беларусь, текущего законодательства, нормативных актов подзаконного характера).

Необходимо отметить, что Конституция Республики Беларусь статьями 84, 106-108, 119 закрепляет порядок образования основных звеньев аппарата государственного управления - Совета Министров, министерств, государственных комитетов, органов местного управления;

- в зависимости от государственного устройства и административно-территориального деления.

Республика Беларусь является унитарным государством. В связи с этим различают республиканские органы государственного управления, например Совет Министров, и органы исполнительной власти - например, областные органы местного управления;

- по организационно-правовым формам.

По данному признаку различают Совет Министров, министерства, государственные комитеты, комитеты, инспекции и др.;

- по характеру компетенции - органы общей, отраслевой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции.

Общая компетенция подразумевает руководство на подведомственной территории всеми отраслями и сферами управления, в результате которого обеспечивается экономическое и социально-культурное развитие. К органам общей компетенции относятся Совет Министров Республики Беларусь, исполкомы, администрации районов в городах с районным делением.

Отраслевая компетенция позволяет руководить подчиненными данным органам отраслями и обусловливает выполнение задач, стоящих перед этими отраслями. Примером могут служить Министерство архитектуры и строительства, Министерство экономики, Министерство транспорта и коммуникаций и проч. Межотраслевая компетенция предполагает выполнение общих специализированных функций для всех или большинства отраслей и сфер управления. Среди данных органов управления выделяются органы, оказывающие руководящее воздействие на группы специализированных отраслей (комплексы), выполняя различные функции (например, Министерство промышленности), органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого значения (например, Министерство занятости и социальной защиты), органы, выполняющие функции по определенным проблемам (например, Министерство внутренних дел);

- по порядку разрешения подведомственных вопросов - коллегиальные и единоначальные органы.

Коллегиальные органы представляют собой объединенные (как организационно, так и юридически) группы лиц, обладающие приоритетом в принятии решений по всем вопросам, входящим в компетенцию государственного органа. В органах данного типа решения принимаются большинством их членов. При этом принятие коллегиального решения сочетается с персональной ответственностью за его исполнение, выражающееся в руководстве порученными участками работы. Коллегиальными органами являются: Совет Министров, исполнительные комитеты. Единоначальными являются органы, где управленческие решения по всем вопросам, входящим в их компетенцию, принимаются возглавляющим данный орган руководителем. Иными словами, правовые акты, выражающие решения данного органа, обретают юридическую силу только после подписания их руководителем.

Как отмечается рядом авторов, "единоначалие обеспечивает оперативность руководства, повышает персональную ответственность за результаты работы органа" [21, с. 214].

Построение системы органов государственного управления необходимо для эффективного функционирования механизма государства. Основными задачами в данном направлении являются:

- группировка однородных отраслей экономики, социально-культурного и административно-политического строительства, придание им организационного единства и единого управления;

- охват всех без исключения функций государственного управления, четкое определение организационной ячейки для каждой из них и при соблюдении условия, чтобы в аппарате управления был по возможности один орган или одна система соподчиненных органов, полностью ответственных за тот или иной участок управления;

- обеспечение быстрого и четкого прохождения административных дел с тем, чтобы каждое из них окончательно решалось преимущественно в одном органе и в том звене управления, в котором это наиболее целесообразно с точки зрения требований централизма и демократизма в управлении;

- обеспечение необходимой координации и согласованности деятельности органов государственного управления сверху вниз;

- четкое определение задач, функций, полномочий каждого органа государственного управления в отдельности и систем отраслевых и функциональных органов. Юридически это закрепляется в специальных положениях об органах государственного управления.

Таким образом, можем сделать вывод, что в научной литературе и нормативных правовых актах Республики Беларусь отсутствует единая классификация органов государственного управления. Данные органы можно классифицировать по ряду признаков: по правовым основам образования; в зависимости от государственного устройства и административно-территориального деления; по организационно-правовым формам; по характеру компетенции; по порядку разрешения подведомственных вопросов и др.

Вывод по главе 1

государственный управление полномочие министр

1. орган государственного управления, являясь частью механизма государства, выступает по его поручению и от его имени, при этом обладает собственной компетенцией, осуществляет в порядке исполнительно-распорядительной деятельности определенные полномочия, повседневное непосредственное руководство объектами хозяйственного, административно-политического и социально-культурного строительства присущими ему приемами и методами деятельности. Основными признаками органов государственного управления являются: создание на основании Конституции или иного нормативного правового акта; наделение его властными полномочиями; осуществление деятельности от лица государства; наличие собственной структуры (внутреннего устройства); осуществление деятельности формами и методами, установленными правовыми актами;

2. в научной литературе и нормативных правовых актах Республики Беларусь отсутствует единая классификация органов государственного управления. Данные органы можно классифицировать по ряду признаков: по правовым основам образования; в зависимости от государственного устройства и административно-территориального деления; по организационно-правовым формам; по характеру компетенции; по порядку разрешения подведомственных вопросов и др.



Глава 2. Система органов государственного управления

2.1 Совет Министров - центральный орган государственного управления

В соответствии со ст. 106 Конституции Республики Беларусь Правительство - Совет Министров Республики Беларусь является центральным органом государственного управления.

В силу ст. 1 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 424-З "О Совете Министров Республики Беларусь" (далее - Закон 424-З) [12] Совет Министров (Правительство) является коллегиальным центральным органом государственного управления Республики Беларусь, осуществляющим в соответствии с Конституцией исполнительную власть в Республике Беларусь и руководство системой подчиненных ему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, а также местных исполнительных и распорядительных органов.

На основании со ст. 84 Конституции Президентом Республики Беларусь определяется структура Совета Министров, с согласия Палаты представителей назначается на должность Премьер-министра, назначается и освобождается от должности заместителей Премьер-министр, министры и иные члены Правительства.

В своей деятельности Правительство напрямую подчинено Президенту и ответственно перед Парламентом. Подотчетность выражается в том, что Правительство по мере необходимости, однако не реже одного раза в квартал представляет Президенту отчет о своей деятельности.

Правительство Республики Беларусь является коллегиальным органом. В составе Совета Министров - по должности:

- Премьер-министр Республики Беларусь (в настоящее время - С.Н. Румас);

- заместители Премьер-министра (А.Г. Турчин, В.Е. Кухарев, И.В. Ляшенко, И.В. Петришенко, М.И. Русый),

- Глава Администрации Президента (Н.И. Кочанова),

- Председатель Комитета государственного контроля (Л.В. Анфимов),

- Президент Национальной академии наук Беларуси (,

- Председатель Комитета государственной безопасности (В.П. Вакульчик),

- Председатель Государственного военно-промышленного комитета (Р.А. Головченко),

- Председатель Государственного комитета по имуществу (А.А. Гаев);

- Председатель Государственного комитета по науке и технологиям (А.Г. Шумилин);

- Председатель Государственного комитета по стандартизации (по состоянию на 05.10.2018 должность остается вакантной);

- Председатель Государственного пограничного комитета Республики Беларусь (А.П. Лаппо);

- Председатель Государственного таможенного комитета (Ю.А. Сенько);

- Председатель Президиума Национальной академии наук Беларуси (В.Г. Гусаков)

- Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ (В.Н. Иванов);

- министры.

Механизм государственной власти представляет собой разветвленную систему государственных органов, которые функционируют на общегосударственном и на местном уровнях и обладают как общей, так и отраслевой компетенцией. Основные элементы данной системы - Глава государства и Правительство, характер взаимодействия которых между собой, а также с Парламентом обычно определяет особенности формы правления того или иного государства.

Для того, чтобы оперативно решать вопросы, входящие в компетенцию Совета Министров, в качестве его постоянного органа действует Президиум Совета Министров. При этом Президент является совещательным органом (дает согласие) при назначении Советом Министров заместителей иных министров и заместителя Председателя Государственного комитета по авиации.

В соответствии со ст. 2 Закона № 424-З Совет Министров Республики Беларусь по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал обязан представлять Президенту Республики Беларусь отчет о своей деятельности.

В целом компетенция Правительства Республики Беларусь в сжатой форме сформулирована в ст. 107 Конституции и составляет различные правомочия по руководству системой подчиненных органов государственного управления и других органов исполнительной власти. При этом перечень правомочий Совета Министров, определенный в Конституции, не является исчерпывающим, т.к. указано, что Совет Министров осуществляет "иные полномочия, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента" [8]. Более детально компетенция Правительства, порядок его организации и деятельности определяется Законом № 424-З. В главе 3 Закона № 424-З определена компетенция Совета Министров в экономической сфере (ст. 11), финансовой сфере (ст. 12), в области науки и образования (ст. 13), в области культуры и в сфере архивного дела (ст. 14), в области здравоохранения (ст. 15), в области социального обеспечения, охраны и оплаты труда (ст. 16), в области охраны окружающей среды (ст. 17), в области гидрометеорологической деятельности (ст. 18), в области обеспечения законности и правопорядка (ст. 19), в области обеспечения национальной безопасности и обороноспособности государства (ст. 20), в области внутренней и внешней политики Республики Беларусь (ст. 21), в области кадровой политики (ст. 22). Совет Министров Республики Беларусь руководит системой подчиненных ему республиканских органов государственного управления, координирует, направляет и контролирует их работу.

Одной из важнейших организационных форм деятельности Правительства являются заседания Совета Министров Республики Беларусь. В соответствии со ст. 32 Закона № 424-З проведение заседаний Совета Министров осуществляется по мере необходимости. При этом установлено, что они должны проходить не реже одного раза в три месяца. Проведение заседания Совета Министров считается правомочным при участии в нем н менее 1/2 членов Правительства Республики Беларусь.

Председательствует на заседаниях Премьер-министр Республики Беларусь, а в случае его отсутствия - Первый заместитель Премьер-министра Республики Беларусь, а при отсутствии последнего - один из заместителей Премьер-министра Республики Беларусь (по поручению Премьер-министра Республики Беларусь и по согласованию с Президентом Республики Беларусь).

Принятие решений на заседаниях Совета Министров Республики Беларусь осуществляется большинством голосов членов, присутствующих на заседании. При равенстве голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий.

Рассмотрению на заседаниях Совета Министров подлежат согласно ст. 33 Закона № 424-З наиболее важные вопросы, отнесенные к его компетенции. Исключительную компетенцию Совета Министров составляют вопросы:

- подготовки и исполнения республиканского бюджета, формирования и использования государственных внебюджетных фондов;

- разработки проектов программ экономического и социального развития Республики Беларусь;

- выработка и согласование основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь.

Для оперативного решения вопросов, составляющих компетенцию Совета Министров, функционирует Президиум (постоянно действующий). Его заседания также проводятся по необходимости, однако для заседаний Президиума установлена минимальная частота 1 раз в две недели. Заседания Президиума проводятся под председательством Премьер-министра Республики Беларусь, а при его отсутствии - под председательством Первого заместителя Премьер-министра Республики Беларусь.

По отдельным неотложным вопросам или вопросам, не требующим обсуждения, постановления Совета Министров Республики Беларусь могут приниматься путем опроса членов Президиума Совета Министров Республики Беларусь (без рассмотрения на заседаниях).

Согласно ст. 108 Конституции Республики Беларусь Правительство Республики Беларусь издает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь.

В соответствии со ст. 35 Закона № 424-З Советом Министров Республики Беларусь принимаются постановления и контролируется их исполнение. Советом Министров обеспечивается контроль исполнения принятых им постановлений как непосредственно, так и через подчиненные ему органы государственного управления и другие органы исполнительной власти.

При этом постановления Совета Министров Республики Беларусь могут быть отменены Указом Президента Республики Беларусь.

Премьер-министр Республики Беларусь издают распоряжения по вопросам, входящим в его компетенцию, а также в случае поручения Правительства по входящим в компетенцию, но не относящимся к конституционным полномочиям Совета Министров вопросам, если регулирование их не требует принятия решений, носящих нормативный характер.

Отдельные вопросы, принимаемые на совещаниях у Премьер-министра, могут быть оформлены в виде протоколов. Указания и поручения Премьер-министра являются обязательными для исполнения должностными лицами Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, республиканскими органами государственного управления, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, органами исполнительной власти Республики Беларусь. Однако они не могут носить нормативный характер.

Срок осуществления деятельности Совета Министров ограничивается сроком полномочий Президента, т.к. Совет Министров обязан сложить свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Исключение составляют случаи принятия Президентом в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, решения об отставке Правительства. В данном случае Совет Министров исполняет свои обязанности до формирования нового состава.

По своей инициативе, если сочтут невозможным исполнять возложенные на них обязанности, отставку могут заявить Президенту Совет Министров в полном составе, Премьер-министр, а также каждый член Правительства отдельно.

Правительство Республики Беларусь заявляет Президенту Республики Беларусь о своей отставке и в случае выражения Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь вотума недоверия Правительству.

Премьер-министр может поставить перед Палатой представителей вопрос о доверии Правительству по представленной программе или по конкретному поводу. Если Палата представителей в доверии отказывает, Президент вправе в десятидневный срок принять решение об отставке Правительства или о роспуске Палаты представителей и назначении новых выборов. При отклонении отставки Правительство продолжает осуществлять свои полномочия.

Президент Республики Беларусь вправе по собственной инициативе принять решение об отставке Правительства Республики Беларусь и освободить от должности любого члена Правительства Республики Беларусь.

Отставка Премьер-министра Республики Беларусь не влечет за собой сложения полномочий Советом Министров Республики Беларусь в полном составе.

В случае отставки Совет Министров Республики Беларусь по поручению Президента Республики Беларусь продолжает осуществлять свои полномочия до сформирования нового Правительства Республики Беларусь.

Таким образом, можем сделать вывод, что в соответствии со ст. 106 Конституции Республики Беларусь Правительство - Совет Министров Республики Беларусь является центральным органом государственного управления. Деятельность Совета Министров Республики Беларусь регламентируется Конституцией (в наиболее общей форме) и Законом Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 424-З "О Совете Министров Республики Беларусь" (регламентирована детально).

2.2 Республиканские органы государственного управления

Белорусское законодательство не содержит однозначной трактовки понятия и правового статуса республиканского органа государственного управления и не всегда последовательно разграничивает компетенцию между органом исполнительной власти на каждом уровне системы и иными органами государства.

Согласно пп. 1.1 Указа Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 "О структуре Правительства Республики Беларусь" [13] к республиканским органам исполнительной власти относятся Правительство Республики Беларусь (Совет Министров), министерства и государственные комитеты, которые одновременно являются и республиканскими органами государственного управления, хотя все же круг последних является более широким.

Кроме того, к республиканским органам государственного управления относятся объединения юридических лиц, иные государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь (государственные организации).

В действующем законодательстве отсутствует трактование понятия "республиканский орган государственного управления" и его соотношение с понятием "республиканский орган исполнительной власти". Однако, можем сделать вывод, что круг органов государственного управления значительно шире, нежели республиканские органы исполнительной власти, т.к. не следует забывать о республиканских органах государственного управления, непосредственно подчиненных и подконтрольных Президенту Республики Беларусь (например, Администрация Президента, Управление делами Президента, Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте, Служба безопасности Президента и др.). Во многом остается неясной правовая природа департаментов с правами юридического лица в центральных аппаратах государственных органов.

Таким образом, количество республиканских органов государственного управления является более емким и значительным в количественном измерении по сравнению с республиканскими органами исполнительной власти.

Термином "республиканские" подчеркивается то, что сфера деятельности данных органов действуют в пределах республики. Тем самым республиканские органы государственного управления ставятся на высшую ступень в своей системе (отрасли, сфере). При этом председатели комитетов по правовому положению приравниваются к министрам.

Общими целями республиканских органов, подчиненных Совету Министров, являются:

- проведение согласованной государственной политики;

- управление в соответствующей отрасли или сфере деятельности;

- координация деятельности по вопросам отрасли.

Специальные цели обуславливаются потребностями отрасли и сферой деятельности.

Исходя их сферы деятельности республиканские органы государственного управления подразделяются на:

- хозяйственные (Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство жилищно-коммунального хозяйства, Министерство архитектуры и строительства, Министерство промышленности);

- социально-культурные (Министерство здравоохранения, Министерство труда и социальной защиты, Министерство культуры);

- организации безопасности и правопорядка (Министерство обороны, МВД, Министерство юстиции, Министерство иностранных дел, КГБ);

- многопрофильные - по вопросам нескольких сфер (Министерство статистики и анализа, Министерство связи и информатизации).

Республиканские органы государственного управления организую единую систему. При этом каждый из них, как правило, имеет подчиненные органы, предприятия и учреждения. Структура может быть одно-, двух-, трех- и четырехзвенная.

Однозвенная структура органа подразумевает, что нижестоящие органы отсутствуют. Примером республиканского органа государственного управления с однозвенной структурой может являться Высшая аттестационная комиссия.

При двухзвенной структуре вышестоящие органы осуществляют руководство нижестоящими органами (организациям). Примером государственного органа государственного управления с двухзвенной структурой является Министерство иностранных дел с подчиненными посольствами и миссиями.

Трехзвенная структура характерна для управления внутренними делами. Так, например, Министерство внутренних дел руководит УВД облисполкомов, ОВД райисполкомов.

При четырехзвенной структуре руководство осуществляется на четырех уровнях. Это, как правило, министерства образования, культуры, здравоохранения. Та, например, образуется структура Министерство здравоохранения - управление здравоохранения облисполкомов - отделы здравоохранения райисполкомов - учреждения здравоохранения.

Республиканские органы государственного управления образуются в зависимости от вида. Так, министерства и государственные комитеты образовываются Указом Президента Республики Беларусь, а государственные организации, подчиненные Совету министров, - Советом Министров с согласия Президента.

Министрами, председателями комитетов и руководителями иных республиканских органов государственного управления решения принимаются в пределах своей компетенции самостоятельно. За принятые решения они несут персональную ответственность.

Во внутренней структуре министерств и комитетов по решению Президента Республики Беларусь могут быть созданы департаменты с правами юридического лица. Департаменты осуществляют специальные (исполнительные, контрольные, регулирующие и другие) функции в определенных сферах ведения.

В республиканских органах государственного управления могут создаваться коллегии для рассмотрения основных вопросов развития соответствующих отраслей (сфер деятельности) и обсуждения других вопросов деятельности. Решения данных коллегий оформляются постановлениями и приказами.

В случае возникновения разногласий между руководителем республиканского органа государственного управления и членами коллегии при обсуждении вопросов и принятии решений руководитель республиканского органа государственного управления имеет право принять свое решение и сообщить об этом в Совет Министров Республики Беларусь, а члены коллегии имеют право информировать Совет Министров Республики Беларусь о своей позиции.

Таким образом, можем сделать вывод, что белорусское законодательство не содержит однозначной трактовки понятия и правового статуса республиканского органа государственного управления.

Количество республиканских органов государственного управления является более емким и значительным в количественном измерении по сравнению с республиканскими органами исполнительной власти. Термином "республиканские" подчеркивается то, что сфера деятельности данных органов действуют в пределах республики. Тем самым республиканские органы государственного управления ставятся на высшую ступень в своей системе (отрасли, сфере).

2.3 Местные органы государственного управления в Республике Беларусь

Определение местного управления дается в ч. 1 ст. 1 Закона Республики Беларусь от 4 января 2010 г. № 108-З "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" [11]. Согласно данной норме, местное управление представляет собой форму организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов в целях решения вопросов местного значения.

Согласно ч. 2 ст. 1 вышеназванного закона систему органов местного управления на территории Республики Беларусь составляют областные, районные, городские, поселковые и сельские исполнительные комитеты и местные администрации.

Основные задачи местных органов управления состоят в решении вопросов местного значения, учитывая общегосударственные интересы и интересы населения, проживающего на соответствующей территории.

Понятие "местные органы государственного управления" более широкое, чем понятие "органы местного управления". В него включаются, кроме органов местного управления, государственные органы министерств, государственных комитетов, комитетов при Совете Министров Республики Беларусь на местном уровне и не подчиненные местным исполкомам (местным администрациям).

Особенностями местного органов государственного управления являются:

- основная цель создания - осуществление местного управления;

- сфера действия только в пределах административно-территориальных единиц;

- в иерархии органов государственного управления являются низшим звеном;

- представляют значительную часть местных органов в государственном управлении;

- деятельность от имени вышестоящего республиканского органа, проведение задач центра.

Исполнительный комитет определяется ст. 9 Закона № 108-З как исполнительный и распорядительный орган на территории области, района, города, поселка, сельсовета. Из данного определения усматриваются два признака исполнительного комитета: территориальность; исполнительные и распорядительные функции.

Иными признаками исполнительных комитетов, не указанными в Законе № 108-З, является их коллегиальность и общая компетенция.

В структуре построения системы исполнительных комитетов выделяют:

- первичный уровень - система сельских, поселковых, городских исполнительных комитетов (городов районного подчинения);

- базовый уровень - система городских (городов областного подчинения), районных исполнительных комитетов;

- областной уровень - система областных и Минского городского исполнительных комитетов.

Следующим видом местных органов государственного управления является местная администрация. Статьей 11 Закона № 108-З местная администрация определяется также как исполнительный и распорядительный орган на территории района в городе. Она, также как и исполнительные комитеты, является юридическим лицом и входит в систему органов исполнительной власти. Местная администрация является коллегиальным органом местного управления общей компетенции и состоит из главы местной администрации, его заместителей и членов местной администрации.

Образование местных органов государственного управления происходит в два этапа - 1) назначение руководителя; 2) назначение заместителей руководителя и членов исполнительного комитета, местной администрации.

Местные органы государственного управления подотчетны и подконтрольны соответствующему республиканскому органу государственного управления. Так, согласно ч. 6, 9 ст. 9 и ч. 9 и 11 ст. 11 Закона № 108-З определяется подотчетность и подконтрольность областных (Минского городского) исполнительных комитетов Президенту Республики Беларусь и Совету Министров Республики Беларусь согласно их компетенции. Исполнительные комитеты первичного и базового уровней подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным комитетам. Местная администрация подотчетна и подконтрольна городскому исполнительному комитету.

Местным органам государственного управления присущи различные формы контроля - по вертикали и горизонтали. По вертикали контроль осуществляется вышестоящими органами, по горизонтали - местными Советами депутатов и гражданами.

По вертикали контроль осуществляется в форме представления отчетов, а также в форме проведения проверок. Контроль по горизонтали осуществляется в форме заслушивания отчетов исполнительного комитета и в форме ответственности исполнительного комитета перед Советом.

Таким образом, можем сделать вывод, что в понятие "органы местного управления" включаются, кроме органов местного управления, государственные органы министерств, государственных комитетов, комитетов при Совете Министров Республики Беларусь на местном уровне и не подчиненные местным исполкомам (местным администрациям).

Особенностями местного органов государственного управления являются: основная цель создания - осуществление местного управления; сфера действия только в пределах административно-территориальных единиц; в иерархии органов государственного управления являются низшим звеном; представляют значительную часть местных органов в государственном управлении; деятельность от имени вышестоящего республиканского органа, проведение задач центра.



Выводы по главе 2

1. в соответствии со ст. 106 Конституции Республики Беларусь Правительство - Совет Министров Республики Беларусь является центральным органом государственного управления. Деятельность Совета Министров Республики Беларусь регламентируется Конституцией (в наиболее общей форме) и Законом Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 424-З "О Совете Министров Республики Беларусь" (регламентирована детально);

2. белорусское законодательство не содержит однозначной трактовки понятия и правового статуса республиканского органа государственного управления. Количество республиканских органов государственного управления является более емким и значительным в количественном измерении по сравнению с республиканскими органами исполнительной власти. Термином "республиканские" подчеркивается то, что сфера деятельности данных органов действуют в пределах республики. Тем самым республиканские органы государственного управления ставятся на высшую ступень в своей системе (отрасли, сфере);

3. в понятие "органы местного управления" включаются, кроме органов местного управления, государственные органы министерств, государственных комитетов, комитетов при Совете Министров Республики Беларусь на местном уровне и не подчиненные местным исполкомам (местным администрациям).

Особенностями местных органов государственного управления являются: основная цель создания - осуществление местного управления; сфера действия только в пределах административно-территориальных единиц; в иерархии органов государственного управления являются низшим звеном; представляют значительную часть местных органов в государственном управлении; деятельность от имени вышестоящего республиканского органа, проведение задач центра.

Глава 3. Правовой статус и полномочия органов государственного управления

3.1 Полномочия центральных и республиканских органов государственного управления

Основными функциями республиканских органов государственной власти являются те, которые присущи всем государственным органам - планирование, прогнозирование, руководство, учет, контроль [3, с. 15-20].

Вместе с тем, по мнению В.Н. Дубовицкого, определение полномочий подобным образом "вряд ли правомерно" [7, с. 96], так как каждая из перечисленных функций даже применительно к одним и тем же управляемым объектам в разной степени нуждается в подкреплении конкретными властными полномочиями.

Кроме того, понятием "государственные функции" охватываются как чисто технические, так и обеспечивающие функции республиканских органов государственного управления, что снижает эффективность выполнения этих функций и ведет к увеличению штатов.

В качестве примера многослойности функций, закрепленных в законодательстве, можно привести Положение о Министерстве юстиции Республики Беларусь, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 октября 2001 г. № 1605 [15].

Согласно данному нормативному правовому акту Министерство юстиции Республики Беларусь осуществляет более 50 функций, среди которых, например: регулирование нотариальной деятельности и руководство нотариатом в Республике Беларусь, государственный контроль за нотариальной деятельностью нотариусов и уполномоченных должностных лиц местных исполнительных и распорядительных органов (данная функция включает в себя ряд подфункций - подп. 6.20); общее и методическое руководство адвокатурой (данная функция также включает много подфункций - подп. 6.21); регистрация политических партий, республиканских профессиональных союзов, международных и республиканских общественных объединений - подп. 6.24 и т.д.

При столь большом количестве разнообразных функций в данном акте подчас сложно разграничить функции и полномочия. Такая картина характерна для абсолютного большинства положений о республиканских органах государственного управления.

Специальные функции республиканских органов государственного управления направлены на обеспечение соответствующей отрасли. Различают внутренние функции, призванные организовывать систему управления, ее функционирование, и внешние - надведомственные.

В перечень полномочий республиканских органов государственного управления входит:

- регулирование работы организаций, индивидуальных предпринимателей по вопросам, входящим в компетенцию соответствующего органа;

- осуществление управления подчиненными организациями, в том числе создание, ликвидация и реорганизация организаций в порядке, определенном законодательством;

- заключение контрактов с руководителями подчиненных организаций;

- владение, использование и распоряжение государственным имуществом, находящимся на их балансе;

- создание целевых фондов;

- разработка экономических нормативов эффективности хозяйствования подчиненных организаций, проведение единой экономической политики в соответствующей области для отработки этих нормативов, обеспечение контроля за их применением;

- проведение государственной кадровой политики, направленной на комплектование собственного центрального аппарата, подчиненных организаций, обеспечение подбора и расстановки специалистов, формирование в пределах своей компетенции руководящего кадрового состава соответствующей отрасли и его резерва, создание отраслевой системы беспрерывного обучения кадров, организация подготовки специалистов с высшим и средним специальным образованием;

- взаимодействие с местными исполнительными и распорядительными органами в решении экономических, социальных и других вопросов, принятие совместных с областными и Минским городским исполнительными комитетами мер по совершенствованию деятельности и развитию соответствующей отрасли экономики или сферы управления;

- согласование для областных и Минского городского исполнительных комитетов кандидатур на должности руководителей соответствующих местных органов управления, если иное не предусмотрено законодательством Республики Беларусь;

- внесение на рассмотрение Совета Министров Республики Беларусь предложений по вопросам, касающимся их деятельности и входящим в компетенцию Совета Министров Республики Беларусь;

- проведение в пределах своей компетенции переговоров о заключении международных договоров межведомственного характера, осуществление сотрудничества с соответствующими органами других государств.

Слаженное функционирование системы республиканских органов государственного управления обеспечивается четким распределением обязанностей между министром, председателем государственного комитета и их заместителями. Важность распределение обязанностей обуславливается необходимость установления оперативного контроля за работой аппарата, обеспечения наблюдения за выполнением решений, оказания помощи структурным подразделениям в их повседневной деятельности.

Распределение обязанностей между руководителями республиканских органов государственного управления предполагает, что в ведении каждого из них находится определенный круг вопросов. Распределение обязанностей закрепляется документально: в одних органах - приказами руководителя органа, в других - фиксируется в протоколах заседания коллегии или иных документах имеющих юридическое значение.

Таким образом, можем сделать вывод, что основными функциями республиканских органов государственной власти являются те, которые присущи всем государственным органам - планирование, прогнозирование, руководство, учет, контроль. Специальные функции республиканских органов государственного управления направлены на обеспечение соответствующей отрасли. Различают внутренние функции, призванные организовывать систему управления, ее функционирование, и внешние - надведомственные.

...