Размещено на http://www.allbest.ru/

Право человека на участие в управлении государством и проблемы его реализации в России

ВВЕДЕНИЕ

Конституция Российской Федерации установила, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через систему законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти (статьи 3, 10).Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398. В развитие этих положений статьи 32 Конституции РФ наделила граждан Российской Федерации комплексом прав, в том числе, правом на участие в управлении делами государства. Данное право наполняет содержанием и смыслом принцип народного суверенитета, а его осуществление гарантирует реализацию на практике принципа народовластия. Граждане России могут реализовывать право на участие в управлении делами государства в различных формах и разными способами.

Актуальность темы курсовой работы определена тем, что наше государству провозглашено демократическим, а значит, главным в нем является народ и его воля. Поэтому, для демократического государства важно, какие существуют способы для участия граждан в делах своей страны, а также не менее важно, с какими проблемы сталкиваются граждане, реализовывая свои права на управление государством. Поэтому, остается актуальным постоянное изучение таких проблем для того, чтобы находить пути их решений.

Объектом работы являются общественные отношения, возникающие у граждан нашей страны и государства в целом по поводу управления последним.

Предмет работы - нормы права, регулирующие право граждан на участие в управлении государством.

Цель работы - изучить проблемы реализации права граждан на участие в управлении государством.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

1. Изучить понятие и содержание конституционной категории «участие в управлении делами государства»;

2. Рассмотреть понятие и классификацию форм участия в управлении делами государства;

3. Проанализировать участие граждан в управлении государством посредством выборов и референдума;

4. Рассмотреть реализацию конституционного права граждан на участие в управлении делами государства посредством обращений граждан;

5. Выявить особенности народной правотворческой инициативы как формы участия населения в решении вопросов государственного управления.

При написании работы были использованы такие методы, как описательный, сравнительно-исторический, метод анализа. Метод анализа означает разделение цельного понятия на компоненты и их дальнейшее изучение. Данный метод является одним из самых популярных в данной курсовой работе. Также, в данной работе используется метод аналогии, который предполагает изучение нескольких объектов изучения, схожих по признакам.

Нормативную основу работы составили положения Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и другие нормативно-правовые акты.

Теоретическую основу работы составили учебные пособия, комментарии законодательства, периодические издания, в частности, работы С.С. Алексеева, Е.Ю. Бархатовой, А.Б. Венгерова, Д.А. Попова , Е.В. Зайцевой и других.

Работа состоит из введения, двух содержательных глав, разделенных на параграфы, заключения и списка использованной литературы. В главах последовательно изучаются вопросы, необходимые для раскрытия темы работы. В заключении приводятся выводы, сделанные по результатам исследования.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРАВА НА УЧАСТИЕ В УПРАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВОМ

1.1 Понятие и содержание конституционной категории «участие в управлении делами государства»

В настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствует четкое определение понятия «право на управление делами государства», несмотря на то что оно является одним из важнейших конституционных прав граждан, отражающих демократическую природу их взаимоотношений с государством. Тем не менее уяснение сущности данного права и его содержания представляется ценным не только с точки зрения науки конституционного права, но и с позиций реального воплощения установлений основного закона в повседневной жизни российских граждан.

Если придерживаться «узкого подхода» в определении сферы применения этого права, то можно, конечно, ограничиться установлениями части 1 статьи 32 Конституции РФ, трактуя их исключительно в контексте непосредственного участия гражданина в управлении делами государства, либо участия в этом процессе через своих представителей, то есть рассматривать данное право через призму формы его реализации (непосредственной или опосредованной).

Дальнейший анализ положений статей 32, 33 Конституции РФ приводит к заключению о том, что право граждан на управление делами государства нельзя ограничивать только установлениями части 1 статьи 32, хотя некоторые комментаторы Конституции РФ отмечают: «…обычно под непосредственным участием граждан в управлении делами государства понимают участие в выборах и референдумах»Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. - Москва: Проспект, 2015. - С. 72., но и они склонны шире трактовать это право.

Так, А.Н. Головистикова констатирует: «Внимательное прочтение Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что под понятие «непосредственное участие граждан в управлении делами государства» подпадают (наряду с участием в выборах и референдумах) и случаи замещения гражданами» должностей государственной службы, что вытекает из положений ч. 4 ст. 32 Конституции РФ.Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный) / Под ред. А.Ю. Дмитриева, Ю.И. Скуратова. - М.: Статут, 2013. - С. 168.

По мнению Л.Ю. Свистуновой, А.А. Фомина основными целями реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства являются формирование государственной политики и принятие государственно значимых решений с учетом общественного мнения на основе широкого и конструктивного взаимодействия. Такое взаимодействие предполагает не только установление равноправного диалога, с обязательным учетом интересов и пожеланий населения, но и детальное нормативно-правовое регламентирование всех аспектов такого взаимодействия. Участие граждан в политической жизни государства позволяет свободной личности реализовывать общественные интересы путем их воплощения в политическую волю посредством деятельности законодательных (представительных) органов.Свистунова Л.Ю., Фомин А.А. Участие граждан РФ в управлении делами государством как условие демократических преобразований // В сборнике: Научное обеспечение агропромышленного комплекса Сборник статей по материалам IX Всероссийской конференции молодых ученых. - Санкт-Петербург, 2016. - С. 1178-1179.

Право участвовать в управлении государством является комплексным и включает в себя ряд других прав: право участвовать в управлении делами государства через формы непосредственной демократии; право участвовать в управлении делами государства через формы представительной демократии; право на равный доступ к государственной службе; право участвовать в отправлении правосудия.

Таким образом, гражданам Российской Федерации предоставлено право участия в управлении государством как непосредственно, так и через представителей, что вытекает из принципа суверенитета народа, закрепленного в Конституции РФ. Поэтому стоит согласиться с позицией Д.Д. Гавриловой, В.Н. Линкина, что в силу двойственности правовой природы данного установления, следует отметить, что сегодня стоит пересмотреть его определение и, возможно, все-таки признать конституционным принципом. При этом учитывая, что он заключается в предоставлении гражданам нашей страны комплекса политических прав, благодаря которым они могут оказывать влияние на политику нашего государства, возложить на государство, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанности обеспечения реализации этих прав в самой Конституции РФ.Гаврилова Д.Д., Линкин В.Н. Право граждан на участие в управлении делами государства // В сборнике: Фундаментальные основы правового государства и актуальные вопросы реформирования современного законодательства сборник статей III Международной научно-практической конференции. - Ростов, 2018. - С. 15-17.

Стоит отметить, что право граждан на участие в управлении делами государства базируется на общепризнанных принципах и нормах международного права:

- статья 21 Всеобщей декларации прав человека закрепляет, право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно 80 избранных представителей;Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета. - 1995. - № 67.

- статья 25 Международного пакта о гражданских и политических правах содержатся положения о том, что каждый гражданин без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства, и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и посредством свободно выбранных представителей.Международный пакт о гражданских и политических правах (Принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1976. - № 17. - Ст. 291.

Таким образом, право граждан на участие в управлении делами государства обусловлено естественной свободой и равенством людей. Под участием граждан в управлении делами государства необходимо понимать подлинные права, реальные возможности населения, осуществляемые в условиях полного равенства и абсолютной заинтересованности государственных органов, использовать свой личный или коллективный потенциал, реализуемые в различных самостоятельных или рекомендованных государственными органами формах, во всех действиях по осуществлению эффективного управления, а также в ведении различных максимально допустимых государственных и общественных дел.

1.2 Понятие и классификация форм участия в управлении делами государства

Участие граждан в управлении делами государства может осуществляться в различных формах, перечень которых является открытым. Конституция РФ закрепляет следующие организационно-правовые формы участия населения в управлении делами государства: референдум, выборы, местное самоуправление, собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование, общественные объединения, профессиональные союзы, агитацию, представительство в парламенте, обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления и так далее. Следует также назвать народные (публичные) обсуждения актуальных вопросов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, проектов нормативных правовых актов и иных общественно значимых решений; публичные (общественные) слушания; народную правотворческую или гражданскую инициативу; опросы общественного мнения (плебисциты, консультативные референдумы) - все вышеизложенное следует также рассматривать как формы демократического участия граждан в управлении делами государства.

Ряд ученых выделяют перспективные формы участия граждан в участии управления государством, говоря о том, что они еще не сложили окончательно и их становление только происходит. К таким формам можно, например, отнести Общественную палату Российской Федерации. Стоит отметить, что данный институт является положительной тенденцией развития общественного контроля нашей страны, является базовой площадкой для многих общественных объединений и структур. Также к перспективным формам участия граждан в управлении государством относят созданные при некоторых органах государственной власти общественные советы и выступления экспертов при обсуждении законопроектов. Тепляшин И.В. Формы участия граждан в управлении делами государства: классические, перспективные и допустимые // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 5. - С. 18-21.

Такие исследователи как А.А. Спиридонов и К.С. Евсиков отмечают, что новые формы участия граждан в управлении делами государства, появившиеся в нашей стране за последние годы, целесообразно рассматривать по классам. В основу используемой классификации целесообразно положить принцип разделения властей.Спиридонов А.А., Евсиков К.С. Развитие форм участия граждан в управлении делами государства // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. - 2014. - № 5. - С. 79-84.

Соответственно, можно выделить формы участия граждан в управлении делами государства в сфере законодательной ветви власти, в сфере исполнительной ветви власти и в сфере судебной ветви власти.

Рассмотрим современные формы участия граждан в управлении делами государства, на разных ветвях власти.

1. Формы участия граждан в управлении делами государства в сфере законодательной ветви власти.

При этом можно выделить:

- участие граждан в формировании органов законодательной власти;

- участие граждан в законотворчестве.

2. Формы участия граждан в управлении делами государства в сфере исполнительной ветви власти.

При этом можно выделить:

- участие граждан в формировании органов исполнительной власти;

- участие граждан в деятельности органов исполнительной власти.

К участию граждан в деятельности органов исполнительной власти можно отнести подачу обращений в органы исполнительной власти с использование сети Интернет, а также различные формы общественного контроля.

3. Формы участия граждан в управлении делами государства в сфере судебной ветви власти.

Конституция РФ в части 4 статьи 123 закрепляет лишь одну форму участия граждан в отправлении правосудия - участие в качестве присяжных заседателей. Однако институт мировых судей также можно рассматривать как форму участия граждан в отправлении правосудия.

С одной стороны, граждане могут участвовать в формировании корпуса мировых судей через органы государственной власти субъекта Российской Федерации, с другой стороны, граждане могут непосредственно участвовать в отправлении правосудия в сфере мировой юстиции посредством прямых выборов мировых судей или замещением должности мирового судьи в порядке, установленном законом.О мировых судьях в Российской Федерации: Федеральный закон от 17.12.1998 № 188-ФЗ (ред. от 18.04.2018) // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 51. - Ст. 6270.

Появление новых форм участия граждан в управлении делами государства способствует вовлечению большего числа лиц в политические процессы, происходящие в обществе. Данный эффект следует оценить положительно, как способствующий развитию принципов народовластия в Российской Федерации.

В заключении первой главы следует вывод: В Конституции Российской Федерации право граждан на участие в управлении делами государства закреплено в статье 32, включенной во вторую главу «Права и свободы человека и гражданина». Данное конституционное право позволяет гражданам оказывать влияние на принятие государственных решений и активно участвовать в политической жизни своей страны. Несмотря, на развитие новых форм управления граждан государством, хочется отметить, что самыми популярными и развитыми в нашей стране остаются все-таки классические формы. На них и хотелось бы подробнее остановится во второй главе данной работы.

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ НЕКОТОРЫХ ФОРМ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В УПРАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВОМ

2.1 Участие граждан в управлении государством посредством выборов и референдума

Конституция Российской Федерации в статье 32 гласит о праве граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также о праве участвовать в референдуме.

В соответствии с пунктом 9 статьи 2 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») выборы представляют собой «форму прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица».Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 03.07.2018) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.

Таким образом, право граждан избирать и быть избранными, а также сама избирательная система представляют собой необходимые элементы исполнения народовластия.

В Конституции РФ содержатся фундаментальные положения, на основании которых организуются и проводятся выборы, они обладают высшей юридической силой, прямым действием и применяются на всей территории государства. Также в Конституции РФ представлена конституционно-правовая форма взаимообусловленных демократического политического режима и выборного института, который обеспечивает одно из направлений непосредственного гражданского участия в управлении государством: это нормы, которые относятся к базовым принципам конституционного строя и касаются политических прав и свобод граждан, государственной общественной правосубъектности, в соответствии с которыми в качестве единственного источника власти в Российской Федерации выступает ее многонациональный народ, который имеет право на осуществление своей власти напрямую и посредством представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Всеобщие выборы в последние десятилетия получили широкое распространение, приобрели небывалую актуальность, стали постоянным фактором государственной и общественно-политической жизни. Согласно Федеральному закону от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ (ред. от 04.06.2018) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 8. - Ст. 740., Федеральному закону от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»О выборах Президента Российской Федерации: Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ (ред. от 05.12.2017) // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 2. - Ст. 171., Федеральному закону от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005. и иным нормативно-правовым актам в настоящее время избираются:

1. на федеральном уровне - Президент Российской Федерации, одна из палат Федерального собрания - Государственная Дума;

2. на региональном уровне - глава исполнительного органа субъекта Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

3. на муниципальном уровне - главы муниципальных образований и представительные органы местного самоуправления.

Обратим внимание на то, что круг органов и должностных лиц, избираемых непосредственно гражданами, определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, федеральным, региональным и местным законодательством. Этот круг способен расширяться или сужаться согласно воле законодательных органов того или иного уровня.

В части 3 статьи 3 Конституции РФ закреплено понятие референдума, где он вместе с выборами характеризуется в качестве непосредственного выражения власти народа.

Согласно статье 1 Федерального конституционного закона от 28.06. 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (далее - ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»), референдумом в Российской Федерации признается всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значенияО референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 18.06.2017) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 27. - Ст. 2710..

Конституция РФ, являясь ядром правовой системы государства, предусматривает референдум Российской Федерации, референдум субъекта РФ и местный референдум, следовательно, институт референдума можно использовать на всех уровнях власти.

Важным отличием выборов от референдума является то, что проведение выборов является обязательным и периодическим. Референдум же проводится только в тех случаях, когда возникает потребность в нем. В связи с этим в российском законодательстве существенно различаются правила определения результатов выборов и референдума.Щендригин Е.Н. К вопросу о развитии референдума как института непосредственной демократии // Правовое поле современной экономики. - 2015. - № 10. - С. 26-36.

Таким образом, референдум и выборы рассматриваются законодателем как две абсолютно самостоятельные формы прямого волеизъявления граждан, которые различаются в первую очередь по целям их проведения.

Одна форма прямой демократии (референдум) не должна отрицать либо нивелировать другую форму (выборы), а представительная демократия не должна противопоставляться непосредственной. Как указал Конституционный Суд РФ: «Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа <...>, Конституция РФ исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в ст. 3 Конституции РФ (референдум - свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов ст. 32 Конституции РФ, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем - право участвовать в референдуме. <...> Периоды, в течение которых референдум Российской Федерации не может быть инициирован и проведен, не должны приводить к фактической отмене института референдума. Поскольку федеральное законодательство призвано обеспечивать равные возможности участия граждан Российской Федерации в выборах федеральных органов государственной власти и в референдуме Российской Федерации, периоды, в течение которых граждане могут осуществить свободное волеизъявление в одной и другой формах, должны быть соразмерны. Во всяком случае период, в течение которого граждане Российской Федерации вправе выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен составлять не менее половины избирательного цикла»Постановление Конституционного Суда РФ от 11.06.2003 № 10-П «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 25. - Ст. 2564..

Необходимо отметить, что ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» лишь устанавливает общий для выборов и референдумов набор основных гарантий конституционных права избирать и быть избранным, а также права на участие в референдуме, в то время как детальное правовое регулирование, к примеру, федеральных выборов и референдума, осуществляется четко дифференцированно.

Необходимо обратить свое внимание, на еще одно немаловажное отличие. Выборы - это легитимный способ постоянного формирования и обновления органов государственной власти. Здесь стоит подчеркнуть - постоянный, в отличии от референдума, так как референдум - это элемент выражения власти народа, который используется исключительно в связи с поступившей инициативой определенных в законе субъектов, либо применяющийся в зависимости от сложившейся и предусмотренной в законодательстве ситуации, а также не обладающий признаком заранее установленной периодичности его проведения. Именно поэтому, в сравнении с выборами, референдумы представляют собой достаточно редкое явление, которое в отличие от выборов имело место далеко не во всех субъектах Российской Федерации. Действительно, проведение референдума - значительно редкое явление для нашей страны. В.В. Пылин эту проблему объясняет таким образом: «Современная административно-командная система не создала эффективного механизма реального и непосредственного влияния народа, населения на государственную и муниципальную политику, видимо, опасаясь этого инструмента демократии, и, в сущности, превратила референдум просто в декларацию либо форму управляемой сверху демократии. По сути дела, чиновники зачастую под маской необходимости неукоснительного соблюдения буквы закона во всех ее формальностях безнаказанно всячески препятствуют гражданам осуществлять их конституционное право на участие в управлении делами государства и осуществления местного самоуправления непосредственно через референдум. А получается, что вина за то, что судьбоносные решения по реформированию важнейших сфер жизнедеятельности россиян не выносятся на референдум, ложится прежде всего на гражданское общество, на народ, на граждан, поскольку только у них есть право потребовать проведения референдума».Пылин В.В. Референдум: проблемы правового регулирования и практики реализации // Право и жизнь. -2015. - № 52. - С. 68-72. Но, тем не менее, стоит подметить ярко выраженное сходство, подмеченное нашим законодателем. Процедура проведения референдума во многом совпадает с процессом избирательным, что и обуславливает комплексное в рамках единого базового ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Таким образом, выборы занимают одно из первых мест в иерархии демократических форм участия граждан в государственном управлении. Именно через институт выборов осуществляется становление, формирование и преобразование демократического государства, его закрепления в качестве публично-правовой формы организации народовластия. Референдум является достаточно специфической формой участия граждан в управлении государством, главной его особенностью является то, что пусть это и является голосованием, однако граждане голосуют не за какого-либо кандидата, а по поводу какого-либо важного государственного вопроса.

2.2 Реализация конституционного права граждан на участие в управлении делами государства посредством обращений граждан

Право на обращение граждан в органы публичной власти конституционно закреплено в Российской Федерации (ст. 33 Конституции РФ). Данное право является не только средством осуществления и охраны прав и свобод граждан, но и своеобразным средством общественного контроля над деятельностью государственного и муниципального аппарата и вместе с тем может быть эффективным способом оптимизации его деятельности. Посредством отстаивания своих интересов, граждане имеют возможность определять приоритеты осуществления государственной политики, показывая отношение к эффективности функционирования институтов публичной власти, выявлять проблемы в деятельности органов государственной власти различного уровня.

Основными нормативными актами, регламентирующим порядок работы должностных лиц всех органов государственной власти и органов местного самоуправления с обращениями граждан, являются:

- Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»);О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 27.11.2017) // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 19. - Ст. 2060.

- Постановление Правительства РФ от 16.08.2012 № 840 «О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, государственных корпораций, наделенных в соответствии с федеральными законами полномочиями по предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности, и их должностных лиц, организаций, предусмотренных частью 1.1 статьи 16 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», и их работников, а также многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и их работников».О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, государственных корпораций, наделенных в соответствии с федеральными законами полномочиями по предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности, и их должностных лиц, организаций, предусмотренных частью 1.1 статьи 16 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», и их работников, а также многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и их работников»: Постановление Правительства РФ от 16.08.2012 № 840 (ред. от 13.06.2018) // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 35. - Ст. 4829.

Законодатель в ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» приводит определение обращения граждан: «Обращение гражданина - это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления».

По законодательству РФ гражданин может обжаловать любые действия и решения, если они нарушают его права и свободы. Вместе с тем правом на обращение обладают не только граждане, но и объединения граждан - коммерческие и некоммерческие организации, учреждения, общественные объединения, их должностные лица в целях защиты своих прав и интересов, прав и интересов своих членов. Право на обращение в органы государственной власти на территории Российской Федерации имеют и иностранные граждане, лица без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Административные обращения граждан рассматриваются теми органами или должностными лицами, к компетенции которых отнесено решение затрагиваемых в них вопросов.

Органы и должностные лица, в компетенцию которых входит рассмотрение вопросов, поставленных в предложениях, обязаны рассмотреть их в установленные сроки, объективно оценить, принять мотивированное решение и ответить автору обращения, по существу. В случае отказа в принятии или рассмотрении предложения гражданин имеет право обжаловать такие действия в вышестоящую инстанцию.

В настоящее время внутренняя политика Президента РФ направлена на выстраивание эффективного диалога между государственными органами и гражданами. Подтверждением данного факта являются проведение ежегодной специальной программы «Прямая линия с Владимиром Путиным», а также подписание Указа Президента РФ от 17.04.2017 № 171 «О мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и организаций»О мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и организаций: Указ Президента РФ от 17.04.2017 № 171 // Собрание законодательства РФ. - 2017. - № 17. - Ст. 2545., в соответствии с которым государственные органы ежемесячно представляют в Администрацию Президента РФ информацию о результатах рассмотрения обращений граждан и организаций.

Анализ информации, размещенной государственными органами на своих официальных сайтах, показал, что основной задачей при рассмотрении поступивших обращений является соблюдение сроков их рассмотрения. Объективность, всесторонность и необходимость принятия конкретных мер по поставленным гражданами вопросам находятся на втором плане, что безусловно не способствует построению эффективного диалога между государством и гражданским обществом.Попов Д.А., Зайцева Е.В. Право граждан на обращения как форма взаимодействия государства и гражданского общества // Стратегии развития социальных общностей, институтов и территорий: материалы III Международной научно-практической конференции. - Екатеринбург, 2017. - Т. 1. - С. 48-52.

С практической точки зрения институт обращений граждан в можно рассматривать с трех позиций, каждая из которой отражает одну из форм участия граждан в управлении государством.

С юридической точки зрения обращения выступают правовым механизмом, позволяющим гражданам защищать свои права. Защита своих прав и законных интересов осуществляется в форме, закрепленной в статье 33 Конституции РФ. Обращения представляют собой юридические факты, порождающие ряд правовых последствий. Так, поступление обращения в государственный орган обязывает совершить определенные, регламентированные нормативными правовыми актами действия. Юридический подход к обращениям граждан отражает правозащитную функцию, в соответствии с которой обращения представляются как юридический институт и являются одним из средств защиты прав граждан.Столярова В.Н., Зайцева Е.В. Анализ процедур работы с обращениями граждан как одной из форм защиты их прав // Урал индустриальный. Бакунинские чтения: Индустриальная модернизация Урала в XVIII-XXI вв. Т. 2. Екатеринбург. - 2014. - С. 294-298. С помощью данного средства граждане имеют возможность предупредить правонарушение и принять меры для восстановления уже нарушенного права.

С управленческой точки зрения обращения являются источником информации, необходимой для принятия управленческих решений. Анализ и обобщение обращений позволяют получать оперативную и конкретную информацию о существующих проблемах, а, возможно, и о путях их решения.

С коммуникационной точки зрения обращения являются формой «обратной связи» и средством влияния на решения, принимаемые государственными органами. Логика данного подхода основывается на том, что обращения являются одним из важнейших элементов взаимодействия между государством и обществом, государственными органами и гражданами. В таком качестве обращения представляются как элемент коммуникации и к ним применимы понятия сферы коммуникации.Попов Д.А., Зайцева Е.В. Обращения граждан в государственные органы как форма участия граждан в государственном управлении // В сборнике: Актуальные вопросы в науке и практике Сборник статей по материалам IV международной научно-практической конференции. - Екатеринбург, 2017. - С. 88-93.

Таким образом, институт обращений граждан сформировался исторически, осуществляет свою деятельность на определенных принципах, которые закреплены в нормативных правовых актах РФ. Нами рассмотрены обращения граждан в государственные органы с различных точек зрения: юридической, управленческой и коммуникационной.

2.3 Народная правотворческая инициатива как форма участия населения в решении вопросов государственного управления

На сегодняшний день понятие правотворческой инициативы не имеет нормативного определения, в связи с чем толкуется различными учеными по-разному.

Так, по мнению С.С. Алексеева, под правотворческой инициативой понимается «деятельность компетентного органа, состоящего в юридически значимом предложении об издании нормативного юридического акта, т.е. в решении о необходимости подготовки его проекта и внесении проекта на рассмотрение правотворческого органа».Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций в 2-х т. - Свердловск: Уральский рабочий, 2013. - Т. 2. - С. 17.

Исходя из приведенного в словаре Ожегова С.И. определения понятия «инициатива», которое раскрывается как «почин, внутреннее побуждение к новым формам деятельности, предприимчивость».Ожегов С.И. Словарь русского языка. Ок. 57 000 слов. / под ред. чл. корр. АН СССР Н.Ю. Шведовой. - 18-е изд., стереотип. - М.: Русс, яз., 2012. - С. 215.

Можно сделать вывод о том, что правотворческую инициативу следует определять, как форму непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления путем создания и внесения ими проекта нормативного акта, направленного на урегулирование вопросов местного значения.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») ^в полной мере не дает определения правотворческой инициативы. В частности, в пункте 1 статьи 26 только закрепляется право инициативной группы граждан, которые обладают избирательным правом, выступать с такой инициативой.

В Российской Федерации граждане обладают правотворческой инициативой в субъектах Федерации и на территориях муниципальных образований. При этом наиболее ощутимую роль в Российской Федерации, как отмечает А.Р. Галоян, должна играть право творческая инициатива граждан, реализуемая на муниципальном уровне, где наблюдается высокая самоорганизация населения.Галоян А.Р. Сравнительно-правовой анализ особенностей народной правотворческой инициативы на примере России и зарубежных стран // Вестник Амурского государственного университета. Серия: Гуманитарные науки. - 2017. - № 76. - С. 73-77.

Трудно согласиться с мнением ученых, в частности с А.Б. ВенгеровымВенгеров А.Б. Теория государства и права: учебник. - М., 2013. - С. 213., которые не считают составной частью правотворчества инициативу граждан, утверждая, что процесс этот - прерогатива государственных органов. Представляется, что в отличие от законотворчества, являющегося исключительной компетенцией государства, правотворчество, как понятие, по своему содержанию несколько шире и должно учитывать граждан в качестве субъектов процесса создания права.

Институт народной (гражданской) инициативы как формы осуществления государственной власти закреплен в законодательстве субъектов РФ: в Конституциях (Уставах), в специальном законодательстве.

Например, само существование народной инициативы закрепляется в Конституциях (Уставах), законах о местном самоуправлении и законодательстве об обращениях, затем механизм детализируется в специально посвященных этому вопросу законах. Например, Закон города Москвы от 11.12.2002 № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве».О гражданской законодательной инициативе в городе Москве: Закон г. Москвы от 11.12.2002 № 64 (ред. от 29.05.2013 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://duma.mos.ru/ru/528/page/zakon-goroda-moskvyi-ot-11-dekabrya-2002-goda-64-o-grajdanskoy-zakonodatelnoy-initsiative-v-gorode-moskve (дата обращения: 01.11.2018).

Наибольшее закрепление и распространение институт народной инициативы получил на муниципальном уровне.

Наделение граждан правотворческой инициативой позволяет:

Во-первых, создать надежный механизм, при помощи которого население муниципального образования может высказать, исходя из собственного понимания своих и общественных интересов. Собственное мнение относительно целесообразности и результативности правового регулирования определенных отношений.

Во-вторых, в наибольшей степени приблизить органы и должностных лиц муниципального образования к населению, расширив тем самым степень самоуправления населения.

В-третьих, учесть общественные потребности и запросы отдельных групп в регулировании тех или иных отношений.

В-четвертых, расширить возможность принятия актов, отражающих интересы населения муниципального образования, повысив тем самым популярность муниципальной власти.

В-пятых, обеспечить гласность и информированность населения по вопросам муниципального правотворчества.Бычкова Е.И. Население как важнейший субъект муниципального правотворчества // Государственная власть и местное самоуправление. - 2016. - № 8. - С. 41-43.

Особенность народной (гражданской) инициативы состоит в том, что она направляется особому кругу государственных органов и органов местного самоуправления: представительным органам; она в обязательном порядке подлежит не только рассмотрению, как и иные обращения граждан, но и удовлетворению, если не содержит в себе неустранимых противоречий с действующим законодательством. Поэтому лучше рассматривать народную правотворческую инициативу как самостоятельный институт по следующим причинам:

Во-первых, при коллективном обращении (петиции) его предметом будет обычная проблема, и она может быть разрешена правоприменительным решением органа государственной власти, местного самоуправления или же он начнет подготовку своего нормативного акта. При народной правотворческой инициативе граждане обязательно ставят вопрос о принятии нормативного акта. Они готовят проект акта, и сбор подписей идет за то, чтобы именно этот проект был рассмотрен органом власти (в этом - важнейшее отличие от просто коллективного обращения по общественно значимому вопросу).

Во-вторых, при народной правотворческой инициативе предполагается значительно большее число подписей граждан, которые надо собрать в поддержку проекта нормативного правового акта, причем с использованием подписного листа установленной формы. А для органа власти может быть определен предельный срок, в рамках которого надо отреагировать на правотворческую инициатив.

При регламентации процедуры рассмотрения органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормативного правового акта, внесенного в порядке реализации народной правотворческой инициативы, необходимоХарламова П.А. О некоторых вопросах правотворческой инициативы граждан Российской Федерации на муниципальном уровне // В сборнике: Право, общество, государство: история, современные тенденции и перспективы развития сборник научных трудов по материалам Международной заочной студенческой научно-практической конференции. - 2017. - С. 263-265.:

во-первых, установить срок, в течение которого орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в компетенцию которого входит рассмотрение проекта нормативного правового акта, внесенного в порядке реализации народной правотворческой инициативы, обязан рассмотреть и принять решение по результатам его рассмотрения;

во-вторых, закрепить обязанность органа государственной власти субъекта Российской Федерации в письменной форме уведомить уполномоченных представителей инициативной группы о дате, времени и месте его рассмотрения;

в-третьих, установить обязанность органов государственной субъекта Российской Федерации при рассмотрении проекта нормативного правового акта, внесенного в порядке реализации народной правотворческой инициативы, предоставить представителям инициативной группы возможность изложения своей позиции.

Таким образом, представляется необходимым четко урегулировать все вышеперечисленные вопросы, касающиеся процедуры народной правотворческой инициативы, путем принятия самостоятельного закона о народной правотворческой инициативы во всех субъектах Российской Федерации, что позволит гражданам Российской Федерации пользоваться указанным правом и осуществлять предоставляемое им Конституцией РФ право участвовать в управлении делами государства.

Анализ исследования проблемы реализации народной правотворческой инициативы указывает на такие причины, как отсутствие организации процесса правотворческой инициативы граждан, неуверенность жителей в результативности данного процесса, недоверие к власти, опасения быть не услышанными, играют большую роль в процессе реализации правотворческой инициативы, и из-за существования данной ситуации в обществе, правотворческая инициатива не реализуется в должном объеме, граждане в большинстве своем даже не пытаются выступать с предложениями законопроектов и улучшать таким образов свой уровень жизни в своем же муниципальном образовании, и следовательно, практика по реализации правотворческой инициативы граждан является не слишком обширной, что, в свою очередь, не может не печалить.Чегодаева А.С. Проблемы реализации народной (гражданской) законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 8. - С. 86-87.

Для изменения положения в сложившейся ситуации нужны преобразования на федеральном уровне. Необходимо принятие отдельного нормативно-правового акта, посвященного реализации правотворческой инициативы граждан на муниципальном уровне, который будет охватывать все вопросы, возникающие у тех групп граждан, которые выступают с правотворческой инициативой. В данном нормативно-правовом акте, например, должен быть очень четко и подробно прописан круг вопросов, которые могут быть урегулированы путем правотворческой инициативы граждан. В противном случае, чиновники, которым был представлен гражданами законопроект, могут воспользоваться юридической некомпетентностью последних и отказать в принятии данного законопроекта, втайне руководствуясь личными корыстными побуждениями, ведь не все законопроекты, представленные гражданами, могут быть выгодными чиновнику с коммерческой точки зрения и могут как-либо мешать его личным планам.

Также должен быть четко прописан определенный механизм порядка внесения законопроекта на рассмотрение и возможность повторного пересмотра законопроекта другим чиновником, если в законопроекте было отказано одним чиновником гражданам на уровне муниципалитета. Необходимо обозначить в этом законе лиц, ответственных за претворение в жизнь и реализацию правотворческой инициативы граждан на муниципальном уровне, и четко прописать возможности влияния граждан на таких лиц в определенном случае.

К сожалению, на данный момент нет определенной ясности в вопросе реализации на практике правотворческой инициативы граждан на муниципальном уровне, данный процесс описывается только в общих чертах, не затрагивая подробностей этого процесса, поэтому говорить о конкретике здесь не приходится. В связи с этим, политическая активность населения по реализации своего права на правотворческую инициативу является довольной низкой.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что народная правотворческая инициатива граждан Российской Федерации является самостоятельной формой участия граждан в управлении госудасртвом. Ей присущи следующие специфические черты:

особый субъект, которому принадлежит право народной правотворческой инициативы - только граждане Российской Федерации, проживающие на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

предмет народной правотворческой инициативы - проект нормативного правового акта соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

определенные формы реализации права народной правотворческой инициативы;

особая процедура реализации народной правотворческой инициативы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ законотворческой и государственно-управленческой практики последних лет позволяет с уверенностью выделить тенденцию постепенного нивелирования форм непосредственного участия населения в решении важных государственных вопросов с перемещением центра принятия решений в сторону органов государственной власти. В этих условиях, прежде всего, необходимо актуализировать и далее развивать имеющиеся в распоряжении общества и государства формы и способы реализации права граждан на непосредственное участие в управлении делами государства.

В России на законодательном уровне закреплено достаточно большое количество форм реализации права участия граждан в управлении государством, таких как:

- выборы;

- референдум;

- участие в политических партиях;

- обращения граждан;

- возможность избирать и быть избранным;

- опросы;

- участие в государственных органах.

Хотелось бы отметить, что это далеко не все формы участия граждан в управлении государством, которые доступны нашим гражданам. Гражданин может выступить экспертом, при обсуждении законопроекта на различных заседаниях, выступить с гражданской инициативой, участвовать в защите общественного порядка и многие другие.

Однако, несмотря на такое разнообразие, выражающееся в предоставления гражданам выбора формы участия в управлении государством, на практике реализация данного права сталкивается с рядом проблем.

Так, при проведении референдума в нашей стране также существует ряд проблем. Одной из центральных из них является проблема инициативы граждан для проведения референдума. Для этого заявление инициативной группы должно содержаться не меньше, чем от половины субъектов Российской Федерации не менее ста представителей. Однако, наша страна является обладателем огромных территорий, и зачастую, субъекты находятся друг от друга на огромном расстоянии. В вязи с этим мы считаем, что логичнее было бы предложить количественный ценз для инициативы населения.

Проблемой обращения граждан как формы участия в управлении делами государства является соблюдение сроков их рассмотрения.

Анализ реализации института правотворческой инициативы граждан в России позволяет отметить, что говорить о существовании развитого института правотворческой инициативы граждан на муниципальном уровне в настоящее время пока не представляется возможным, так как у подавляющего большинства граждан отсутствует доверие к данному институту, так же отсутствует четкий механизм реализации правотворческой инициативы, что может дать возможность муниципальной власти отклонять законопроекты, которые не выгодны чиновникам, пользуясь юридической некомпетентностью населения, многие граждане, которые хотели бы выступить с правотворческой инициативой, не делают этого, потому что элементарно не знают, в какой именно орган им необходимо обращаться со своим законопроектом, какому чиновнику им следует отдать свой законопроект, как правильно, с юридической точки зрения, им составить собственный законопроект.