Как регионы решают проблему очереди в социальные стационары

Размещено на http://www.allbest.ru/

Как регионы решают проблему очереди в социальные стационары

инвалид интернат дефицит место

Золотарева Анна Борисовна кандидат юридических наук заведующая, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ 125993, Россия, г. Москва, пер. Газетный, 3-5, оф. 548а

Zolotareva Anna Borisovna PhD in Law Russian Academy of National Economy and Civil Services, head of the laboratory for legal expertise room 548a, 3-5, Gazetny Lane, Moscow, Russia, 125993 

Аннотация

Статья посвящена проблеме дефицита мест в интернатах для престарелых и инвалидов. Утверждается, что в условиях сжатия доходов региональных бюджетов ее решение путем расширения сети соответствующих государственных учреждений зачастую оказывается недоступным. Рассматриваются применяемые в регионах Российской Федерации альтернативные методы решения проблемы дефицита мест в интернатах для престарелых и инвалидов, в том числе такие как закупка услуг стационаров и создание приемных семей для пожилых граждан и инвалидов. В статье используются традиционные для социологических и юридических исследований методы сравнительного правового анализа, а также системного анализа. Автор приходит к выводу, что альтернативные способы решения проблемы дефицита мест в социальных стационарах, обеспечивая существенную экономию бюджетных средств, не всегда соответствуют интересам потребителей. Например, практика создания приемной семьи для пенсионеров и инвалидов сопряжена с высокими рисками, поскольку возникновение личной привязанности между взрослыми людьми (в отличие от случаев усыновления детей) маловероятно. Когда основным мотивом для принятия человека в семью служит корысть, имеется высокий риск конфликтов и злоупотреблений. В статье содержатся предложения о совершенствовании федерального и регионального законодательства, направленные на смягчение недостатков, выявленных по результатам анализа практики применения стационарозамещающих технологий.

Ключевые слова: интернаты для престарелых, дома престарелых, социальные стационары, приемная семья, Закон № 442-ФЗ, Закон 442-ФЗ, стационарное социальное обслуживание, социальное обслуживание, интернаты для инвалидов, стационарозамещающие технологии

Abstract

The article considers the problem of shortage of nursing home beds. In the context of regional budgets reduction, this problem can't be solved by increasing the number of these institutions. The author studies the alternative ways of solution of this problem, applied in the regions of the Russian Federation, including the nursing homes' services purchase and the creation of foster homes for senior citizens and disabled people. The author applies the traditional methods of sociological and legal studies, such as the method of comparative legal analysis and system analysis. The author concludes that the alternative ways to solve the problem of shortage of nursing home beds, though saving budget funds, not always meet consumers' interests. For example, the practice of creating foster homes for senior citizens and disabled people is risk bearing, since the formation of affection between adults (in contrast to the cases of adoption of children) is unlikely. If the main motive of adoption of a person is a profit, there is a high risk of conflicts and misuses. The article contains the suggestions about the improvement of the federal and regional legislation aimed at easing the shortcomings of use of institutions replacing nursing homes.

Keywords:

homes for the elderly, nursing home, social hospitals, foster family, Law № 442-FZ, Law 442-FZ, stationary social services, social services, homes for people with disabilities, inpatient technologies

Введение

По последним доступным данным Росстата, численность граждан пожилого возраста и инвалидов, состоявших на очереди для помещения в стационарные учреждения социального обслуживания, в 2013 году составляла 16,6 тыс. человек (то есть почти 15% от числа лиц, проживавших в таких учреждениях), причем около половины нуждающихся пребывало в этой очереди более года [1]. Минтруд России сообщает, что в 2015 году очередь сократилась до 14,1 тыс. человек [2]. Несмотря на некоторую положительную динамику, проблема дефицита мест в социальных стационарах остается актуальной, в том числе и потому, что приведенная статистика занижена, поскольку во многих регионах на очередь не ставятся пенсионеры и инвалиды, имеющие трудоспособных родственников.

Возможность отказа в предоставлении стационарных услуг гражданам, имеющим трудоспособных близких родственников, предусмотрена нормативными актами ряда регионов (в частности, ХМАО, Республики Башкортостан, Тамбовской области, Краснодарского края, Республики Коми), хотя федеральным законодательством отказ в социальном обслуживании по этому основанию не допускается. Вместе с тем, было бы неправильно считать, что в других субъектах Российской Федерации таких ограничений не существует. Основным и вполне легальным ограничением на право получения услуг в стационарной форме является как раз наличие очереди в соответствующие учреждения, за счет регулирования порядка формирования которой можно фактически заблокировать гражданам, имеющим трудоспособных родственников, возможность получения услуг. Хотя необходимость противодействия социальному иждивенчеству со стороны родственников очевидна, решение этой проблемы за счет брошенных стариков неприемлемо. Рациональным решением было бы взыскание с трудоспособных родственников платы за содержание брошенных стариков в стационаре, однако регионам такой способ решения проблемы недоступен, хотя попытки действий в этом направлении предпринимаются. Так, по законодательству Республики Бурятия «при наличии у заявителя родственника, обязанного его содержать […] по желанию получателя социальных услуг и его родственника поставщик социальных услуг заключает трехсторонний договор […] предусматривающий оплату социальных услуг родственником этого гражданина в соответствии с утвержденными тарифами» [3]. Этот опыт планирует перенять и Омская область [4]. Однако взыскание платы с родственников возможно только по их желанию, при отсутствии которого старику опять-таки откажут в помещении в стационар.

Помимо ограничения круга получателей стационарных услуг и развития соответствующей бюджетной сети в регионах предпринимаются и другие меры, направленные на смягчение проблемы дефицита мест в социальных стационарах. Рассмотрим некоторые из этих мер подробнее.

Закупка услуг стационаров

Услуги социальных стационаров по Закону "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" №44-ФЗ обычно закупаются у бюджетных учреждений из других регионов. Частные стационары редко участвуют в таких торгах, поскольку существуют только в крупных городах. Для бюджета такие закупки выгоднее создания собственных стационаров, поскольку не требуют капитальных вложений, цены же на услуги бюджетных учреждений других регионов обычно не превышают расходов, которые потребовались бы на текущее содержание собственной сети.

Однако для потребителей закупка услуг социальных стационаров по Закону №44-ФЗ является достаточно проблемной практикой. Во-первых, потому, что часто связана с необходимостью переезда в другой регион, что затрудняет общение с родственниками (которое особенно болезненно, когда потребителями являются дети-инвалиды). Во-вторых, потому что контракты по Закону 44-ФЗ обычно заключаются на срок не свыше года, а чаще - на 3-6 мес. Поскольку при заключении нового контракта (особенно - при аукционном его размещении) вероятна смена поставщика, может обнаружиться необходимость несколько раз в год перемещать потребителей из одного интерната в другой, что совершенно недопустимо. С учетом сказанного, закупку услуг стационарного обслуживания по Закону 44-ФЗ можно признать приемлемой при наличии частных стационаров на территории данного региона (такой опыт имеется, например, в Москве). Закупка услуг стационаров в других регионах допустима с согласия потребителей или в исключительных случаях - когда создание собственного стационара невозможно вследствие бюджетных ограничений или отсутствия достаточного спроса на эти услуги (последнее вероятно применительно к специализированным - например, психоневрологическим - стационарам). Для минимизации рисков частого перемещения потребителей между различными стационарами следует увеличить сроки контрактов и отказаться от аукционного способа их размещения.

Приемная семья для пожилых граждан и инвалидов

Эту стационарозамещающую технологию впервые в России опробовали в Пермском крае в 2005 году [5] и на настоящий момент переняли более 20 регионов. Эта практика развивается за рамками федерального законодательства. Хотя ст.41 Гражданского кодекса РФ предусматривает возможность установления патронажа над совершеннолетним дееспособным гражданином, который по состоянию здоровья не способен самостоятельно осуществлять свои права и исполнять обязанности, отношения в рамках приемной семьи не сводимы к патронажу в силу ряда причин, в том числе вследствие участия в них государства. Отсутствие нормативной основы на федеральном уровне обуславливает неравноценность регионального регулирования процедур формирования и функционирования приемных семей. Так, «в одних [регионах] - их функционирование регулируется региональными законами (Республика Саха (Якутия), Забайкальский и Красноярский края, Амурская, Архангельская, Воронежская, Курская, Оренбургская, Ростовская и Самарская области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа), в других - постановлениями региональной администрации (Астраханская, Владимирская, Кировская, Курганская, Орловская и Ярославская области), в третьих - приказами региональных органов социальной защиты населения (Республика Бурятия, Краснодарский край), а кое-где - решениями органов местного самоуправления (Усманский район Липецкой области, Яковлевский район Белгородской области)» [6].

Наиболее типичная схема организации приемной семьи выглядит следующим образом: пожилой гражданин и его помощник обращаются в орган социальной защиты, который проводит проверку соблюдения условий для создания приемной семьи. Обращение с инициативой создания приемной семьи возможно и при отсутствии заранее достигнутого соглашения о заключении такого договора - в этом случае «контрагента» подбирает орган соцзащиты. Как правило, в приемную семью могут быть приняты дееспособные граждане, частично или полностью утратившие способность к самообслуживанию и имеющие в связи с этим право на помещение в стационар. В тех регионах, где лица, имеющие трудоспособных родственников, лишены права на помещение в стационар, они не имеют и права на образование приемной семьи. В Пермском крае допускается принятие в приемную семью и недееспособных граждан [7], что представляется рискованным решением, поскольку при недееспособности исключена возможность контроля за условиями содержания лица на основании его показаний. К лицу, выступающему в роли помощника, обычно предъявляются требования об отсутствии родства с подопечным и социально значимых заболеваний. Проживание приемной семьи возможно на жилой площади как пенсионера, так и помощника при условии соблюдения установленной минимальной нормы площади на человека. При проживании в помещении помощника перечисленные требования к помощнику распространяются также на членов его семьи, и испрашивается их письменное согласие на заключение договора. Только в 2-3 регионах заключению договора об образовании приемной семьи предшествует тестирование кандидатов на психологическую совместимость, причем отрицательные результаты такого тестирования не указаны в качестве оснований для отказа в заключении такого договора ни в одном региональном нормативном акте.

При соблюдении перечисленных выше условий между лицом, выполняющим услуги помощника, пожилым гражданином и органом соцзащиты заключается трехсторонний договор о приемной семье. В рамках этого договора помощник пожилого гражданина осуществляет за ним уход и оказывает помощь в удовлетворении основных жизненных потребностей (приготовление и подача пищи, помощь в соблюдении правил гигиены, осуществление покупок, сопровождение в медицинские и иные государственные учреждения и другие услуги). На орган соцзащиты возлагаются обязанности контроля за соблюдением условий договора и выплаты помощнику вознаграждения, размер которого существенно варьируется в разных регионах. Так, в Воронежской области сумма вознаграждения за одного обслуживаемого составляет 2500 руб. в месяц [8], в Самарской области - 2995 руб. [9], в Пермском крае - 3300 руб. [7], в Курской области - 4500 рублей (при наличии в приемной семье более четырех обслуживаемых лиц размер вознаграждения увеличивается на 50%) [10]; в Архангельской области - 5000 руб. [11], в Ярославской области - 5600 руб. [12], в ХМАО - 9868 руб. [13], в Республике Саха - 16 742,85 рублей [14]. В Красноярском крае в зависимости от района сумма вознаграждения составляет от 6114 руб. до 9934,8 руб. и повышается на 50 % в случае организации приемной семьи с инвалидом I группы [15].

Особенностью договора о создании приемной семьи является возможность его досрочного расторжения во внесудебном порядке по инициативе любой из сторон (орган соцзащиты вправе воспользоваться этим правом только при выявлении фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения другими сторонами своих обязанностей по договору).

Практика создания приемных семей для пожилых людей и инвалидов весьма привлекательна для бюджета, поскольку обходится существенно дешевле содержания этих граждан в стационарах. Так, по словам представителей Департамента соцразвития ХМАО, содержание пенсионера в стационаре обходится бюджету округа примерно в 100 тыс. руб. в месяц, то есть почти в 10 раз дороже установленного региональным законодательством вознаграждения за услуги приемной семьи. В регионах, не относящихся к числу северных, содержание в стационаре значительно дешевле, однако и выплаты приемным семьям ниже. Например, в Республике Бурятия содержание пожилого человека в приемной семье в 2,5-3 раза дешевле его содержания в стационарном учреждении [5]. С учетом этого не приходится удивляться стремлению многих регионов перенять эту практику или расширить масштабы ее применения. Наиболее яркой иллюстрацией последней тенденции являются нормативные акты Министерства социального развития Пермского края, которые ставят перед подведомственными подразделениями задачу довести в первом полугодии 2015 г. численность приемных семей до 1450 [7]. Хотя Пермский край был лидером во внедрении технологии приемной семьи, амбициозность этой цифры вызывает сомнения, учитывая, что в других субъектах РФ численность приемных семей для пенсионеров и инвалидов обычно колеблется в пределах от нескольких десятков до двух сотен.

В экспертном сообществе чаще всего высказывается мнение о выгодах этой практики и для пенсионеров. В качестве ее основных преимуществ упоминается возможность улучшить качество жизни пожилых граждан, продлить их нахождение в привычной социальной среде, укрепить связь поколений и т.д. [16-18]. Значительно реже встречается критика этого института, для которой, на наш взгляд, есть немало оснований.

По нашему мнению, практика создания приемной семьи для лиц пожилого возраста и инвалидов сопряжена с высокими рисками, поскольку возникновение личной привязанности между взрослыми людьми (в отличие от случаев усыновления или принятия под опеку детей) маловероятно, а контроль за качеством обслуживания пенсионера/инвалида за пределами стационара затруднен. В ситуации, когда основным мотивом для принятия человека в семью служит корысть, имеется высокий риск конфликтов и злоупотреблений.

Для снижения этих рисков требуется глубокая проработка законодательства, качество которого в настоящее время недостаточно. Так, во многих регионах, использующих эту практику (в том числе в Пермском крае, являющемся лидером по масштабам ее применения) не утверждена типовая форма договора о создании приемной семьи. Там же, где такая форма существует, она обычно недостаточно подробно описывает права и обязанности сторон по договору, ограничиваясь формулировками типа: «Лицо, оказывающее социальные услуги, обязано:

осуществлять социальное обслуживание лица, нуждающегося в социальных услугах, а также в стационарных лечебно-профилактических и медико-социальных учреждениях в случае его госпитализации;

содействовать созданию благоприятного психологического климата в приемной семье;

способствовать сохранению личного имущества лица, нуждающегося в социальных услугах.» [8]

В некоторых регионах обязанности помощника в Типовой форме договора об организации приемной семьи для граждан пожилого возраста и инвалидов описаны более подробно. Например, в нормативных актах Ярославской области сформулированы следующие требования к условиям проживания по месту организации приемной семьи [19]:

«3.1.1. Общая площадь жилого помещения на 1 человека… - не менее […]

3.1.2-3.1.8. Наличие работающих […] туалета, ванны или бани, кухонной плиты, холодильника, стиральной машины, телевизора, телефонной связи.

3.1.9-3.1.10. Наличие отдельного одноярусного спального места и отдельного места (шкафа и т.п.) для хранения личных вещей для Подопечного (Помощника).

3.2. Услуги, оказываемые Помощником Подопечному:

3.2.1. Покупка и доставка продуктов питания, предметов личной гигиены, лекарств, промышленных товаров (по мере необходимости).

3.2.2. Приготовление и подача горячего питания (не реже 3 раз в день).

3.2.3. Мытье посуды.

3.2.4. Помощь в осуществлении гигиенических процедур, приеме лекарств (по мере необходимости).

3.2.5. Мелкий ремонт одежды.

3.2.6. Стирка и глажка белья и одежды (по мере необходимости).

3.2.7. Смена постельного белья (не реже 1 раза в 10 дней).

3.2.8. Влажная уборка жилого помещения (не реже 1 раза в неделю).

3.2.9. Проветривание жилого помещения.

3.2.10. Сопровождение вне дома (по мере необходимости).

3.2.11. Содействие в получении услуг от учреждений социального обслуживания, здравоохранения, коммунально-бытового обслуживания, связи и других организаций, оказывающих услуги населению.

3.2.12. Предоставление возможности смотреть телевизор.

3.2.13. Посещение Подопечного во время его нахождения на стационарном лечении в учреждениях здравоохранения (не реже 1 раза в 3 дня).»

Однако и такую степень детализации обязанностей помощника следует признать недостаточной, поскольку она оставляет простор для споров по поводу надлежащего исполнения помощником своих обязанностей, при том что их ненадлежащее исполнение является основанием для досрочного расторжения договора. Например, нормативными актами большинства регионов предусмотрено, что в приемной семье формируется общий бюджет, расходуемый по соглашению сторон, причем договором должны быть закреплены суммы, которые каждая из сторон обязана в этот бюджет внести. При этом сумма средств, остающихся в личном распоряжении лица, нуждающегося в социальных услугах, за вычетом средств, предназначенных для общих нужд приемной семьи, должна составлять не менее 25% его ежемесячного дохода. Очевидно, что пенсионер, отдавший 75% своей пенсии в бюджет приемной семьи, будет недоволен в случае, если его будут кормить 3 раза в день кашей, тогда как прочие члены семьи будут иметь разнообразный стол. Неясна и такая обязанность помощника как «покупка и доставка продуктов питания, предметов личной гигиены, лекарств, промышленных товаров». За чей счет должна происходить такая покупка - за счет средств, остающихся в личном распоряжении пенсионера, из общего бюджета приемной семьи или только в пределах взноса пенсионера в этот бюджет за вычетом других расходов на его содержание? На этом простом примере видно, что даже при добросовестном отношении приемной семьи к исполнению своих обязанностей функционирование этого института чревато бесконечными спорами и взаимными претензиями сторон, разрешить которые в отсутствие детальной регламентации их прав и обязанностей органы социальной защиты будут не в состоянии. Это обстоятельство, на наш взгляд, должно предопределять высокий процент расторгнутых договоров, хотя статистики в подтверждение этого мнения нет, если не считать отрывочных данных, содержащихся в редких публикациях региональных социальных работников. Например, Т.М. Долгова сообщает [5], что на 01.01.2013 г. в Республике Бурятия существовало 98 приемных семей, при этом в 2012 г. по разным причинам (в том числе и вследствие отсутствия взаимопонимания) расторгнуто 34 договора о принятии человека в семью, то есть 25% от общего числа действовавших в 2012 году договоров.

Учитывая риски, присущие институту приемной семьи для пенсионеров и инвалидов, необходимым условием его внедрения является постоянный контроль со стороны органов социальной защиты. Но и в этом отношении действующее региональное законодательство несовершенно. В ряде регионов не установлена минимальная периодичность плановых проверок или даже обязанность органов социальной защиты провести внеплановую проверку по жалобе подопечного, не во всех регионах условием ежемесячной оплаты услуг помощника является подписание сторонами договора акта об оказанных услугах. Последнее условие представляется важным, поскольку отказ любой из сторон договора от подписания такого акта является основанием для проведения внеплановой проверки.

Трудно одобрить практику регионов, где допускается принятие в приемную семью одновременно более двух пенсионеров/инвалидов, несмотря на то, что законодательство этих регионов требует, чтобы общая площадь жилого помещения приемной семьи в расчете на каждое лицо была не меньше определенного минимума. Например, в Воронежской [8] и Самарской [9] областях допускается принятие в приемную семью четырех человек, в Курской [10]области - шести человек. Очевидно, что в таких случаях о семейной форме проживания речи уже не идет. «Приемная семья» на 6 стариков - это уже частный стационар, лишенный при этом тех минимально гарантированных условий, которые обеспечивает государственный.

Но наиболее серьезную проблему представляют проявления недобросовестности помощников в имущественных отношениях с подопечными. Институтом приемной семьи для пенсионеров и инвалидов могут воспользоваться заведомые мошенники, стремящиеся обогатиться не столько за счет вознаграждения из бюджета, сколько за счет имущества подопечного. Только в законодательстве нескольких регионов нам встретились меры, направленные против таких злоупотреблений, однако явно недостаточные. Так, в Республике Саха [20] основанием для отказа в создании приемной семьи является наличие у кандидата на роль помощника и членов его семьи судимости, в Курской области [10] учитывается только наличие судимости за умышленные преступления против жизни и здоровья, хотя, очевидно, судимость за преступления против собственности в данном случае не менее существенна. В законодательстве Воронежской области нам встретилось указание на возможность досрочного расторжения договора о создании приемной семьи в случаях:

«выявления обстоятельств, свидетельствующих о недобросовестном поведении лица, оказывающего социальные услуги, выражающихся в понуждении лица, нуждающегося в социальных услугах, к совершению любых действий, не предусмотренных договором, в том числе влекущих материальную выгоду для лица, оказывающего социальные услуги;

обнаружения факта заключения договора о доверительном управлении имуществом между лицом, нуждающимся в социальных услугах, и лицом, оказывающим социальные услуги» [8].

Аналогичные положения содержит законодательство Архангельской [11] и Самарской [9] областей. Однако не вполне понятно, почему в качестве безусловного основания к расторжению договора о создании приемной семьи избрано именно заключение договора о доверительном управлении имуществом, который вполне соответствует сути отношений в рамках патронажа, а не заключение обещающих более явную выгоду сделок дарения или пожизненного содержания с иждивением. Например, в законодательстве Ханты-Мансийского автономного округа [21], наоборот, указано, что лицо, нуждающееся в социальных услугах, и его помощник вправе заключить между собой договор доверительного управления имуществом в соответствии со статьей 41 Гражданского кодекса РФ.

В других регионах попыток ограничения права помощника на заключение сделок, направленных на отчуждение в его пользу имущества подопечного, не предпринимается, что отчасти может быть обусловлено осознанием тщетности усилий противодействовать такой практике. Сколь бы ни были жестки налагаемые региональным законодательством ограничения на совершение помощником таких сделок, санкцией за нарушение этих правил может быть в крайнем случае расторжение договора о создании приемной семьи. Однако риск утратить ежемесячное вознаграждение, максимальный размер которого обычно не превышает 10 тысяч рублей, никак не может отвратить мошенников от склонения подопечного к заключению договора дарения квартиры стоимостью в несколько миллионов. В связи с этим следует отметить, что опекунам и попечителям недееспособных (несовершеннолетних и невменяемых) и ограниченных в дееспособности лиц федеральным законодательством запрещено вступать в сделки с подопечными. Причем в случае нарушения этого запрета сделки могут быть признаны недействительными. Однако применительно к отношениям в рамках приемной семьи (патронажа) целесообразность установления аналогичного запрета вызывает сомнения по двум причинам. Во-первых, такой запрет ограничил бы права не только помощников, но и лиц, находящихся под патронажем, которые, сохраняя дееспособность, утратили бы возможность совершать некоторые сделки с собственным имуществом.

Во-вторых, само по себе заключение таких сделок при отсутствии давления на подопечного в целях принуждения к их заключению и при добросовестном исполнении помощником обязанностей, вытекающих из договора о создании приемной семьи, не вызывает возражений. Очевидно, что существующие размеры вознаграждения для помощника не являются достаточной компенсацией за принимаемые им на себя обязанности, и нет ничего противоестественного в том, что благодарный помощнику одинокий пенсионер завещает ему свою квартиру. Но тут есть другой аспект: если решающим мотивом создания приемной семьи для помощника является расчет на получение дорогой недвижимости, зачем государству вмешиваться в эти отношения и осуществлять выплаты помощнику из бюджета? Например, гражданским законодательством предусмотрен договор пожизненного содержания с иждивением, по которому получатель ренты передает принадлежащие ему жилой дом, квартиру, земельный участок или иную недвижимость в собственность плательщика ренты, который обязуется осуществлять пожизненное содержание с иждивением получателя ренты, а если этого требует состояние здоровья последнего - также и уход за ним (ст.601-602 ГК). Таким образом, при наличии у одинокого пенсионера или инвалида недвижимости теоретически он может решить проблему обеспечения ухода за собой гражданско-правовыми средствами без помощи государства. В то же время, наличие у пожилого гражданина недвижимости, которая позволяет заключить договор пожизненного содержания с иждивением, не лишает смысла договор о создании приемной семьи, поскольку на практике существенным препятствием ко вступлению в рентные отношения с незнакомыми лицами являются естественные опасения пенсионера за добросовестное соблюдение плательщиком ренты своих обязанностей и даже за собственную жизнь. Договор о создании приемной семьи, исполнение которого контролируется государством, позволяет пожилому гражданину наладить отношения с лицом, которое осуществляет за ним уход, без принятия на себя обязательств по передаче в его пользу недвижимости. Кроме того, факт отсутствия таких обязательств у пенсионера при заключении договора о создании приемной семьи снижает привлекательность этого договора для лиц, в принципе не готовых его исполнять за скромное вознаграждение (за исключением мошенников, рассчитывающих добиться передачи им недвижимости пенсионера путем обмана). Эти соображения, с одной стороны, подтверждают целесообразность заключения договора о создании приемной семьи при наличии у пожилого гражданина недвижимости, позволяющей решить проблему его жизнеобеспечения без участия государства, а с другой - являются аргументом в пользу расторжения договора о создании приемной семьи при выявлении факта заключения договора, влекущего отчуждение недвижимости пожилого гражданина в пользу помощника или его близких родственников. Из общего правила о целесообразности расторжения договора о создании приемной семьи в случае отчуждения недвижимости пожилого гражданина в пользу помощника или его близких родственников возможны и целесообразны исключения. В частности, не видится причин отказываться от выплат помощнику из бюджета в случае, если недвижимость пенсионера имеет символическую стоимость (например - деревенский дом). Есть сомнения в пользу целесообразности расторжения договора о создании приемной семьи и в случаях, когда переход недвижимости пожилого гражданина помощнику или его близким родственникам предусмотрен завещанием, поскольку односторонний характер данной сделки предполагает возможность отказа от нее наследодателя в любой момент. Ясно, что заведомо корыстное лицо не будет предпринимать сколько-нибудь существенных усилий в отсутствие гарантий более чем достаточной компенсации.

Выводы

В большинстве субъектов Федерации наличие у пенсионера трудоспособных родственников влечет отказ в стационарном социальном обслуживании. Хотя необходимость противодействия социальному иждивенчеству со стороны родственников очевидна, решение этой проблемы за счет брошенных стариков неприемлемо. Выходом из положения может быть внесение в федеральное законодательство поправок, позволяющих органам власти взыскивать с трудоспособных родственников плату за содержание в стационаре брошенных стариков в судебном порядке.

В ряде регионов вместо создания собственных стационаров власти прибегают к закупке соответствующих услуг. Эта практика выгодна бюджету, но достаточно проблематична для потребителей, так как может повлечь необходимость частого переезда из одного стационара в другой, зачастую расположенный в другом регионе. Для снижения этих рисков следует увеличить сроки контрактов и отказаться от аукционного способа их размещения. Помещение потребителей в стационар, расположенный в другом регионе, допустимо только с их согласия или при отсутствии иной альтернативы.

Принимая во внимание риски договора о создании приемной семьи для основных его сторон, использование этого института может быть оправдано лишь при остром дефиците мест в стационарах. Однако в ситуации, когда стационары уже имеются, оптимизация бюджетной сети за счет их закрытия и передачи получателей социальных услуг в семьи нежелательна. Минимально необходимыми законодательными условиями для внедрения и использования этого института представляются следующие:

1) запрет на заключение договора о создании приемной семьи с полностью или частично недееспособными лицами (что не исключает сохранения в силе договора, заключенного с дееспособным лицом, в случае последующей утраты им дееспособности);

2) запрет на принятие в одну приемную семью более двух лиц пожилого возраста или инвалидов;

3) включение в перечень требований к кандидату на создание приемной семьи и членам его семьи отсутствия судимости за умышленные преступления против личности и против собственности;

4) проведение тестирования пенсионера/инвалида, кандидата на роль помощника, а также членов его семьи на предмет психологической совместимости в качестве обязательного условия заключения договора;

5) утверждение нормативными актами типового договора о создании приемной семьи, содержащего максимальную детализацию обязанностей сторон, в первую очередь - объемных и качественных требований к подлежащим предоставлению услугам и условиям проживания пенсионера/инвалида (включая такие как наличие или отсутствие отдельной комнаты; наличие телевизора в индивидуальном пользовании или гарантированное время просмотра общего телевизора; примерное меню; источник покрытия расходов на покупки для нужд пенсионера/инвалида и пр.)

6) снятие запрета на заключение между пенсионером и помощником договора доверительного управления и включение в число оснований для досрочного расторжения договора о создании приемной семьи выявление факта совершения сделок, направленных на отчуждение недвижимого имущества пенсионера в пользу помощника или его близких родственников по договорам купли-продажи, дарения, пожизненного содержания с иждивением и т.д. (за исключением сделок наследования и сделок с недвижимостью, имеющей символическую стоимость), поскольку расходы бюджета на вознаграждение помощника в перечисленных случаях являются нерациональными;

7) установление в законодательстве минимальной периодичности выездных проверок приемной семьи и обязанности органа социальной защиты проводить внеплановые проверки в определенный срок с момента поступления жалобы пенсионера/инвалида;

8) установление требования о ежемесячном подписании сторонами договора акта об оказанных услугах в качестве условия оплаты услуг помощника; отказ получателя услуг в подписании акта должен являться основанием для внеочередной проверки.

Библиография

1. Социальное положение и уровень жизни населения России. 2014. С. 126 http://www.gks.ru

2. Итоги года в сфере социальной защиты населения http://www.rosmintrud.ru/social/social/286

3. Постановление Правительства Республики Бурятия от 12.12.2014 N 635

4. Омичи будут платить алименты государству за своих престарелых родителей http://omsk.bezformata.ru/listnews/alimenti-gosudarstvu-za-svoih-prestarelih/7536549/

5. Долгова Т. М. Особенности развития приемной семьи для граждан пожилого возраста в Республике Бурятия / Вестник Бурятского Государственного Университета № 5 / 2013, с.110-114

6. Васильчиков В.М., Чикарина Л.Я. Приемная семья для пожилого человека: государственная политика и региональная практика // Труд и социальные отношения. 2013. № 10. С. 16-21

7. Приказ Министерства социального развития Пермского края от 27.01.2015 N СЭД-33-01-03-16 "О реализации технологии "Семья для пожилого" на 2015 год"

8. Приказ Департамента труда и социального развития Воронежской области от 15.03.2012 N 823/ОД "Об утверждении Положения об организации приемной семьи для граждан пожилого возраста и инвалидов на территории Воронежской области"

9. Закон Самарской области от 10.11.2008 N 121-ГД "Об организации деятельности приемных семей для граждан пожилого возраста и инвалидов на территории Самарской области"

10. Закон Курской области от 01.02.2012 N 12-ЗКО "Об организации деятельности приемных семей для граждан пожилого возраста и инвалидов в Курской области"

11. Постановление Правительства Архангельской области от 04.12.2012 N 549-пп "Об утверждении Порядка создания приемных семей для граждан пожилого возраста и инвалидов в Архангельской области и размера ежемесячного вознаграждения лицу, организовавшему приемную семью для граждан пожилого возраста и инвалидов"

12. Постановление Правительства ЯО от 28.06.2012 N 581-п "О создании приемных семей для граждан пожилого возраста и инвалидов на территории Ярославской области”

13. Закон ХМАО-Югры от 30.09.2011 N 95-оз "О приемной семье для пожилого гражданина"

14. Постановление Правительства РС(Я) от 20.03.2015 N 81 "Об утверждении коэффициента индексации ежемесячной денежной выплаты гражданам, осуществляющим уход за гражданами пожилого возраста"

15. Закон Красноярского края от 08.07.2010 N 10-4866 "Об организации приемных семей для граждан пожилого возраста и инвалидов в Красноярском крае"

16. Осохоева Б.Р. Приемная семья как технология социального обслуживания для пожилых граждан // Формы и методы социальной работы в различных сферах жизнедеятельности Материалы II Международной научно-практической конференции. 2013. С. 255-256.

17. Комлева Е.Р. Социальная поддержка граждан пожилого возраста в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре // Социосфера. - 2012. - № 1. - С. 77

18. Новоженина Е.А. Приемные семьи для пожилых людей: из опыта Астраханской области // Социальная работа. - 2011. - № 1. - С. 34-36.

19. Приказ Департамента труда и социальной поддержки населения Ярославской области от 08.10.2012 N 117-12.

20. Постановление Правительства РС(Я) от 22.06.2013 N 216 "Об утверждении Положения о порядке и условиях создания приемных семей для граждан пожилого возраста в Республике Саха (Якутия)"

21. Постановление Правительства ХМАО-Югры от 09.12.2011 N 459-п "О порядке организации приемной семьи для пожилого гражданина, начисления и выплаты денежного вознаграждения помощнику пожилого гражданина и примерной форме договора о приемной семье для пожилого гражданина"

Размещено на Allbest.ru