Возмездное участие государственного (муниципального) служащего в образовательных программах повышения квалификации: вопросы правомерности и наличия конфликта интересов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Возмездное участие государственного (муниципального) служащего в образовательных программах повышения квалификации: вопросы правомерности и наличия конфликта интересов

Шишко Ирина Викторовна

доктор юридических наук, профессор,

Дамм Ирина Александровна

кандидат юридических наук, доцент

Сибирский федеральный университет

Аннотация

Предметом исследования являются российские нормативные правовые акты, регулирующие возмездное участие государственных (муниципальных) служащих в образовательных программах в качестве преподавателей.Авторы подробно рассматривают такие аспекты темы, как правомерность участия государственных (муниципальных) служащих в образовательных программах повышения квалификации в качестве преподавателей в свое рабочее время и за вознаграждение, а также наличие конфликта интересов. Особое внимание в статье уделяется исследованию аргументов сторонников и противников оценки такого участия как соответствующего антикоррупционному законодательству. Образовательные организации, реализующие программы повышения квалификации для государственных (муниципальных) служащих, призваны обеспечить качественное непрерывное профессиональное развитие государственных и муниципальных служащих Российской Федерации. Повышение квалификации предполагает получение специалистами новой квалификации и (или) углубление знаний в рамках уже имеющейся квалификации. Некоторые темы образовательной программы являются узкопрофессиональными и требуют большого практического опыта. Для обеспечения высокого качества образования в его практической составляющей, образовательные организации приглашают для участия в образовательных программах повышения квалификации экспертов из числа государственных или муниципальных служащих. После внесения изменений в октябре 2015 г. в ст. 10 «Конфликт интересов» Федерального закона №273-ФЗ «О противодействии коррупции» многие эксперты -- служащие стали отказываться либо от участия в образовательных программах, либо от оплаты своего преподавательского труда. Авторы использовали диалектический метод познания, а также системно - структурный, формально - логический и другие методы научного познания. Впервые после указанных новелл поднят вопрос о соответствии такого участия государственных (муниципальных) служащих в образовательных программах повышения квалификации в качестве преподавателей Федеральному закону «О противодействии коррупции». На основе анализа норм образовательного, антикоррупционного и трудового законодательства авторы пришли к выводу, что участие государственных (муниципальных) служащих в образовательных программах повышения квалификации в качестве преподавателей в свое рабочее время и за вознаграждение правомерно и конфликта интересов не образует.

Ключевые слова: противодействие коррупции, образовательная деятельность, образовательная организация, правомерность, государственный служащий, муниципальный служащий, оплачиваемая деятельность, повышение квалификации, конфликт интересов, рекомендации

Abstract

The research subject is Russian statutory instruments regulating a fee-based participation of government (municipal) officials in educational programs in the capacity of lecturers. The authors consider such aspects as the legitimacy of participation of government (municipal) officials in educational advanced professional training programs in the capacity of lecturers in their own time and for a fee, and the problem of competing interests. Special attention is paid to the study of the arguments of the supporters and the opponents of the consideration of such participation as complying with anti-corruption legislation. Educational organizations, dealing with educational advanced professional training programs, are intended to ensure continued high quality professional development of government and municipal officers of the Russian Federation. Advanced professional training presupposes the acquisition of a new qualification or (and) improvement of skills in the present one. Some aspects of an educational program are very specific and require wide experience. To ensure high quality education in its practical component, educational organizations invite government and municipal experts to participate in educational advanced professional training programs. Upon amending the article 10 “Competing interests” of the federal law No 273 “On combating corruption”, many experts, working as government officials, decide not to participate in educational programs or not to accept payment for their work as lecturers.

The authors apply dialectical, system-structural, formal-logical and other methods of scientific cognition. The issue of compliance of the participation of government (municipal) officials in educational advanced professional training programs with the federal law “On combating corruption” is raised in the article for the first time after the adoption of the above mentioned legislative novels. Based on the provisions of educational, anti-corruption and labor legislation, the authors conclude that the participation of government (municipal) officials in educational advanced professional training programs in their own time and for a fee is legal and doesn't cause competing interests.

Keywords: professional training, fee-based activity, municipal official, government official, legitimacy, educational organization, educational activity, combating corruption, competing interests, recommendations

Введение

Повышение квалификации государственных и муниципальных служащих -- важное направление обеспечения эффективного государственного и муниципального управления. В настоящее время государство затрачивает значительные ресурсы на непрерывное профессиональное развитие государственных и муниципальных служащих Российской Федерации.

Как следует из государственных требований к профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 06.05.2008 года № 362 (далее -- Постановление) ^[1], при проведении организациями, осуществляющими образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам, профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих объем лекционных занятий не должен превышать 30 процентов общего объема аудиторных занятий (п. 5 Постановления).

Повышение квалификации гражданских служащих осуществляется в целях совершенствования и (или) получения гражданскими служащими новой компетенции, необходимой им для профессиональной служебной деятельности и (или) повышения профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации (п. 17 Постановления).

Таким образом, Правительство РФ ориентирует организации, осуществляющие образовательную деятельность по программам повышения квалификации, на усиление практической составляющей образовательных программ, а также на углубление знаний, навыков и умений у слушателей в рамках уже имеющейся у них квалификации.

Образовательная организация не всегда может обеспечить квалифицированное освещение узкопрофессиональных тем, заявляемых государственным (муниципальным) органом, по инициативе которого осуществляется дополнительное профессиональное образование гражданских (муниципальных) служащих, силами своих преподавателей. Приглашение преподавателей из других регионов требует дополнительных затрат и не всегда возможно в силу занятости таких преподавателей.

Исходя из приоритета обеспечения качества дополнительного профессионального образования государственных (муниципальных) служащих, образовательные организации для проведения практических занятий по узкопрофессиональным темам в качестве преподавателей приглашают практических работников -- государственных (муниципальных) служащих, являющихся признанными в регионе экспертами в соответствующих областях.

Участие государственных (муниципальных) служащих -- преподавателей в таких программах осуществляется на основании гражданско -- правовых договоров об оказании услуг. Выбор приглашаемого эксперта -- служащего, тема его выступления, а также количество предоставляемых часов определяются образовательной организацией самостоятельно.

После внесения изменений в октябре 2015 г. в ст. 10 «Конфликт интересов» Федерального закона №273-ФЗ «О противодействии коррупции» ^[2] многие эксперты -- служащие стали отказываться либо от участия в образовательных программах, либо от оплаты своего преподавательского труда.

государственный служащий образовательный

Результаты исследования

В экспертном сообществе Красноярского края сложились два противоположных подхода к решению вопроса о правомерности участия государственного (муниципального) служащего в рабочее время в качестве преподавателя в образовательных программах повышения квалификации служащих за вознаграждение.

Ряд практических работников полагает, что участие служащих в образовательных программах на возмездной основе по гражданско -- правовым договорам об оказании услуг с образовательными организациями неправомерно по следующим основаниям:

1) в ходе проведения занятий преподаватели -- служащие не осуществляют образовательную деятельность, а рассказывают слушателям о своей профессиональной деятельности, о своем профессиональном опыте, при этом используют информацию, полученную в силу занимаемой должности (сложившаяся в органе практика применения законодательства, обзоры, отчеты и т. п.). Соответственно, если эта деятельность служащего не является образовательной, то она и не должна оплачиваться по гражданско-правовому договору об оказании услуг;

2) занятия по дополнительному профессиональному образованию служащих проводятся в рабочее время. Участвуя в образовательной программе, служащий -- преподаватель на данный период времени (1-4 часа) отсутствует в рабочее время на рабочем месте и не выполняет свои должностные обязанности по месту службы;

3) такой служащий одновременно получает оплату за работу по месту службы в государственном или муниципальном органе (заработная плата), а также за участие в образовательной программе по повышению квалификации служащих (оплата по гражданско -- правовому договору).

Кроме того, участие служащего -- преподавателя в образовательной программе для государственных (муниципальных) служащих в рабочее время за вознаграждение образует признаки конфликта интересов, поскольку государственный (муниципальный) служащий -- преподаватель:

- использует свое должностное положение, знания, опыт и информацию, полученные им при исполнении должностных обязанностей, за материальное вознаграждение по гражданско -- правовому договору с образовательной организацией;

- извлекает выгоды нематериального характера, выражающиеся в позиционировании данного служащего в профессиональном сообществе как эксперта в соответствующей области (имеет личную заинтересованность);

- в связи с отсутствием в рабочее время на рабочем месте не может надлежащим образом выполнять свои должностные обязанности по месту службы.

Представители второго подхода (к которым относятся и авторы статьи) не согласны с изложенными выше аргументами и считают, что участие государственных (муниципальных) служащих в образовательных программах, реализуемых образовательной организацией для государственных (муниципальных) служащих, правомерно (контраргументы изложены в той же последовательности, в которой выше были представлены аргументы сторонников первого подхода):

1) служащий -- преподаватель принимает участие в разработанной образовательной организацией образовательной программе, имеющей образовательные цели, задачи, учебно -- тематический план и пр. (в соответствии со ст. 11, 12 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»от 29.12.2012 N 273-ФЗ ^[3]).

Каждое занятие, в том числе проводимое экспертом -- практиком, направлено на формирование конкретных знаний, навыков и умений у слушателей программы. Полученные слушателем знания проверяются путем проведения итоговой аттестации.

Тема и форма проведения занятия, проводимого экспертом -- служащим определяются образовательной организацией самостоятельно, с учетом мнения приглашаемого эксперта. Основанием для приглашения служащего в качестве преподавателя является наличие у служащего знаний и опыта, а также профессионального авторитета в научно -- практическом сообществе.

Подготовка лекции, практического занятия, тренинга требует систематизации имеющихся знаний, обобщения материалов, постановки цели и задач занятия, построения плана занятия, подготовки презентации, ситуационных задач, кейсов, раздаточных материалов, оценочных средств и другого. Приглашаемые эксперты -- служащие не являются педагогами и в подавляющем большинстве не имеют навыков работы с аудиторией, что требует от них дополнительной более тщательной подготовки.

Таким образом, государственные (муниципальные) служащие, участвуют в реализации образовательной программы и осуществляют образовательную деятельность. Данная деятельность не входит в их должностные обязанности, требует дополнительных ресурсов на подготовку и проведение занятия, соответственно, является трудом, который подлежит оплате;

2) служащий -- преподаватель участвует в образовательной программе в свое рабочее время только по предварительному уведомлению представителя нанимателя (в соответствии с требованием п. 2 ст. 14 Федерального закона №79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» ^[4], п. 2 ст. 11 Федерального закона №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» ^[5]) и с его согласия.

Следует отметить, что подавляющее большинство приглашаемых экспертов -- руководители структурных подразделений государственных (муниципальных) органов и имеют ненормированный график работы;

3) государственный (муниципальный) служащий получает заработную плату не за фактическое нахождение на рабочем месте, а за объем выполненной по месту службы работы, за труд.

Как следует из статьи 129 Трудового кодекса Российской Федерации ^[6], заработная плата -- это вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты. В свою очередь, труд -- это деятельность по выполнению определенной работы.

Соответственно, если государственный (муниципальный) служащий качественно и своевременно выполняет весь объем возлагаемых на него обязанностей, при отсутствии нареканий со стороны представителя нанимателя, непосредственного начальника, то свою заработную плату по месту службы он получает заслуженно и обоснованно.

С нашей точки зрения, в деятельности государственного (муниципального) служащего, принимающего участие в образовательной программе повышения квалификации государственных (муниципальных) служащих за вознаграждение, признаки конфликта интересов отсутствуют.

В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому -- либо поводу, либо противоположные цели или средства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов, желаний, влечений оппонентов… и т. п. ^{[7, с. 63]}. Конфликт интересов -- это случай, при котором личная заинтересованность лица способна оказать негативное воздействие на его должностное (служебное) положение ^{[8, с. 8]}.

В конфликте интересов личная заинтересованность служащего должна находиться в противоречии с надлежащим, объективным и беспристрастным исполнением им должностных обязанностей. В рассматриваемой ситуации в таком противоречии должны находиться личная заинтересованность государственного служащего в получении доходов и преимуществ от образовательной деятельности и надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей (осуществление полномочий) по месту службы.

Участие государственного (муниципального) служащего на возмездной основе в программе повышения квалификации государственных (муниципальных) служащих в качестве преподавателя, по нашему мнению, не может влиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих должностных обязанностей по месту службы.

Спорным является надлежащее выполнение таким служащим своих должностных обязанностей по месту службы.

Как уже было отмечено выше, государственный (муниципальный) служащий участвует в образовательной программе за вознаграждение только по предварительному уведомлению и с согласия представителя нанимателя.

Соответственно, давая согласие подчиненному на выполнение иной оплачиваемой работы в виде участия в качестве преподавателя в программе повышения квалификации для других служащих, представитель нанимателя не возражает против временного отсутствия служащего на рабочем месте и не усматривает противоречий между личной заинтересованностью служащего и выполнением им должностных обязанностей надлежащим образом (качественно, своевременно, в соответствии с требуемым объемом и прочее).

Важно отметить, что конфликт интересов на государственной (муниципальной) службе -- это элемент системы противодействия коррупции в данной сфере. Решая вопрос о наличии конфликта интересов, необходимо не только механически выявлять в конкретной ситуации наличие признаков конфликта интересов, исходя из его законодательной формулировки, но и руководствоваться предназначением нормы в системе противодействия коррупции. Поведение служащего, содержащее признаки конфликта интересов -- это, прежде всего, коррупционное поведение.

Как и коррупция, конфликт интересов предполагает злоупотребление государственным (муниципальным) служащим своим должностным положением, использование своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, службы в соответствующем государственном органе. При этом такое злоупотребление в конфликте интересов должно осуществляться из личной заинтересованности.

Как справедливо отмечает А. Ф. Ноздрачев: «В самом общем плане конфликт интересов -- это купля -- продажа или другие формы эквивалентного обмена государственно-властных полномочий с целью получения материальных или других социально значимых благ» ^{[9, с. 15]}. Не исключаем, что недобросовестные образовательные организации могут приглашать в образовательную программу государственных служащих с указанной целью. Однако, такие случаи составляют скорее исключения, чем правило.

Участие признанного эксперта -- служащего в программе повышения квалификации государственных (муниципальных) служащих не может быть отнесено к злоупотреблениям или использованию своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, службы в соответствующем государственном органе. Распространение экспертом своих знаний и опыта в рамках образовательной программы имеет важное значение в обеспечении получения государственными (муниципальными) служащими профессиональных компетенций, а значит, является социально полезной деятельностью.

Необходимо подчеркнуть, что участие одного служащего -- эксперта в образовательных программах для служащих, как правило, осуществляется два-три раза в квартал, в зависимости от заявленного курса повышения квалификации. После каждого курса проводится опрос слушателей с целью выявления качества каждого проведенного занятия. Преподаватели -- служащие, чьи занятия были невысоко оценены слушателями, в дальнейшем для участия в образовательных программах, как правило, не приглашаются.

Обсуждение обозначенной проблемы с представителями других регионов также свидетельствует об отсутствии единства мнений.

В ряде регионов государственные (муниципальные) служащие -- участники программ повышения квалификации, опасаясь ответственности за непринятие мер по урегулированию конфликта интересов, обращаются в соответствующие комиссии. Вместе с тем, «согласование» участия в каждой программе через комиссию, в свою очередь, требует временных и трудовых затрат, в связи с чем некоторые служащие попросту отказываются от участия в программах. Кроме того, такая практика, по нашему мнению, приводит к необоснованному росту объема работы комиссий. Нельзя не отметить, что в отсутствие руководящих разъяснений компетентного органа комиссиям по урегулированию конфликта интересов крайне сложно решать вопрос о наличии либо отсутствии конфликта интересов в таких ситуациях.

Выводы

Обозначенная нами проблема -- лишь вершина айсберга. Аналогичные ситуации складываются при приглашении к участию в образовательных программах судей, нотариусов, лиц, замещающих государственные или муниципальные должности и других. Между тем, участие перечисленных лиц в реализации образовательных программ образовательных учреждений высшего образования -- безусловное требование федеральных государственных образовательных стандартов. Например, согласно п.7.17 Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»), утвержденного приказом Министерства образования и науки от 4 мая 2010 г. ^[10], «к образовательному процессу привлекается не менее пяти процентов преподавателей из числа действующих руководителей и работников профильных организаций, предприятий и учреждений». Нужно ли добавлять, что профильными организациями для данного направления подготовки выступают суды, прокуратура, следственные управления Следственного комитета РФ по конкретному субъекту РФ и др.?

Полагаем, что снять возникшую проблему могли бы разъяснения Министерства труда и социальной политики Российской Федерации, в которых бы были определены единые правила участия служащих в образовательных программах для всей страны. И пусть, какая -- то из сторон дискуссии осталась бы при своем мнении, но, деятельность образовательных организаций по обеспечению качественного, практико -- ориентированного дополнительного (и основного) образования была бы упорядочена.

Библиография

1. Постановление Правительства РФ от 02.06.2016 N 494 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 362 // Собрание законодательства РФ. 2016. N 24. ст. 3533.

2. О противодействии коррупции: федер. закон Рос. Федерации от 25 декабря 2008г. № 273-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 19 дек. 2008г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 22 декабря 2008г. // Рос. газ. 2008. 30 декабря.

3. Об образовании в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 29 декабря 2012г. № 273-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 21 дек. 2012г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 26 декабря 2012г. // Рос. газ. 2012. 31 декабря.

4. О государственной гражданской службе в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 7 июля 2004 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 15 июля 2004 г. // Рос. газ. 2004. 31 июля.

5. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 2 марта 2007г. № 25-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 7 фев. 2007г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 21 февраля 2007г. // Рос. газ. 2007. 7 марта.

6. Трудовой кодекс Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 30 декабря 2001г. № 197-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 21 дек. 2001г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 26 декабря 2001г. // Рос. газ. 2001. 31 декабря.

7. Чаннов С.Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: новеллы антикоррупционного законодательства // Трудовое право. 2009. № 4. С. 63-76.

8. Бикеев И.И., Кабанов П.А. Организация работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Республики Татарстан и урегулированию конфликта интересов: методическое пособие / Бикеев И.И., Кабанов П.А. Казань: Изд-во «Познание» Института экономики, управления и права. 2015. 80 c.

9. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование / научно-практическое пособие. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Информ-М, 2016. 224 c.

10. Приказ Минобрнауки РФ от 04.05.2010 N 464 (ред. от 31.05.2011) «Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 Юриспруденция (квалификация (степень) «бакалавр»)» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 21.05.2010 N 17337) // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». N 26.

11. Кабанов П.А. Процессуальные основания и порядок отмены обязательных решений, принимаемых Комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов // Административное и муниципальное право. 2012. № 7. C. 17 - 19.

12. Кабанов П.А. Основания и порядок прекращение производства по материалам, поступающим на рассмотрение Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов: вопросы административного процессуального права // NB: Административное право и практика администрирования. 2013. № 5. C. 14 - 23. DOI: 10.7256/2306-9945.2013.5.618. URL: http://www.e-notabene.ru/al/article_618.html

13. Кабанов П.А. Процессуальные основания и порядок отмены обязательных решений, принимаемых Комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов // Административное и муниципальное право. 2012. № 7. C. 17 - 19.

Размещено на Allbest.ru