Модернизация имперских институтов власти в России XVIII – начала XIX вв.

Размещено на http: //www. allbest. ru/

Институт философии и права, Новосибирский национальный исследовательский государственный университет 630009, Россия, Новосибирская область, г. Новосибирск, ул. Пирогова, 2

Модернизация имперских институтов власти в России XVIII - начала XIX вв.

Красняков Николай Иванович

кандидат юридических наук

заместитель директора,

kofe51@yandex.ru

Аннотация

В статье анализируются этапы, направления и содержание развития имперских административных институтов периода XVIII - начала XIX вв. Выделены тенденции их преобразования: унификация, централизация, бюрократизация, определенный автономизм их функционирования в некоторых регионах в рамках территориальной и отраслевой линий реализации. Делается вывод об учете в практике государственного устройства империи сложившегося территориально-законодательного статуса регионов до их вхождении в состав Российской империи. Утверждается, что лишь в эпоху Екатерины II традиционные меры - отношения централизации и концентрации власти в центре, уходят на второй план, при этом курс на всемерное укрепление абсолютистского государства остается неизменным. Автор рассматривает департаменты министерств, ставшие вначале XIX в. органами самостоятельного центрального управления, как чрезмерно централизовавшими власть органами, придавая ей прежний чиновно-канцелярский характер. В итоге, нечетко разделенные прерогативы правительственных учреждений, возможность генерал-губернаторов и губернаторов напрямую апеллировать к монарху вели к рассогласованию функционирования механизма государства.

Ключевые слова: Российская империя, институты государства, государственное устройство, автономизм, бюрократизация, унификация, централизация, регион, многоукладность, М.М. Сперанский

законодательный государственный империя власть

Abstract

Krasnyakov Nikolay Ivanovich

PhD in Law

Deputy Director, the Institute of Philosophy and Law, Novosibirsk National Research University

630009, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Pirogova, 2

The article includes analysis of stages, vectors and contents of the development of the Empire administrative institution in the period since XVIII till early XIX century. The author singles out the tendencies: unification, centralization, bureaucratization, autonomous functioning in some regions within territorial and branch-related implementation levels. The author then makes a conclusion on practical consideration of existing territorial and legislative statuses of the regions prior to their annexing to the Russian Empire. And it is only in the epoch of Catherine the II that the traditional measures - centralization and central concentration of government - are eased, however, the direction towards support of absolutist state remains. The author evaluates Ministry Departments, which became independent central government bodies in early XIX century as being overly centralized and making government overly official and bureaucratic. As a result, the lack of clarity in competence of government institutions, as well as the right of Governors General and Governors to address the Monarch directly, lead to misalignment in the functioning of the state mechanism.

Keywords:

the Russian Empire, the state institutions, state structure, authonomism, bureaucratization, unification, centralization, region, variety of patterns of life, M.M. Speransky

1. Сложность идентификации имперского управления

Проблемы управляемости отдаленными и обширными регионами, выстраивания эффективной вертикали власти, преодоления ведомственной разобщенности, особенно на уровне местных учреждений, и т.д. и т.п. оставались сложными для России весь имперский период, поскольку для нее была традиционно характерна отраженная на законодательном уровне «значительная асимметрия государственного устройства»[1]. Несомненно, это вело к общей проблеме распределения государственной власти по территории, выделения предметов ведения и полномочий в иерархии государственных органов, а в конечном итоге при отсутствии осознания на уровне политики пределов централизации и концентрации власти, - к многочисленным сложностям обеспечения общегосударственных (имперских) интересов. Заметим при этом, что составить научную картину институтов имперского управления оказывается делом нелегким, о чем свидетельствуют и авторы не давно вышедшего сборника исторических статей «Западные окраины Российской империи» утверждающие, что до сих пор мотивация поступков имперских властей, противоречивость процесса выработки решений в среде имперской бюрократии не получили должного освещения[2].

2. Становление институтов императорского управления

Как известно, к началу имперского периода исходной специфической формой абсолютизма в России являлось самодержавие, которое по определению Н.И. Лазаревского означает «такую форму правления, когда вся полнота государственной власти сосредоточена в руках одного человека - царя, короля, императора - и притом так, что в государстве не только нет власти, стоящей над ним, но нет власти, ему равной. Власть такого государя носит характер власти самостоятельной, она не является производной от чьей-либо другой. Наоборот, все другие власти в государстве имеют свой источник и свое основание в государе, ибо если он обладает в государстве властью неограниченною, абсолютною, то всякая другая власть возможна лишь, поскольку государь ее терпит, ее признает»[3]. Император сосредотачивал в своих руках верховенство принятия любого решения. Его указами определялись задачи государства и устанавливались юридические нормы.

При становлении империи в территориях государства по мере его централизации управляли назначенные верховной властью представители монарха - воеводы, наместники, затем их сменили губернаторы и генерал-губернаторы, «каждый из них был ступенью одного и того же процесса, в ходе которого государство развивалось из массы частноправовых отношений»[4]. Причем, по замечанию И.А. Блинова, должность генерал-губернатор на самом деле была почетным титулом, которым Петр I награждал наиболее близких к себе губернаторов[5], а потому говорить, что государственное управление территориями существенным образом было реорганизовано, ученому не представлялось основательным суждением. Кроме того, по объему и характеру власти генерал-губернаторы не отличались от губернаторов, являвшихся основным должностным лицом в местном управлении, и лишь намного позже заимствованный в завоеванных шведских провинциях термин наполнился новым содержанием.

Процесс реформирования российской государственности Петром I возобновился лишь в екатерининскую эпоху, когда все более явно проявляющиеся элементы кризиса самодержавия заставили искать новую форму верховной власти - просвещенный абсолютизм или «легитимную монархию». В правление Екатерины II проведены сложные реформы государственного строительства в административной и судебной сферах, которые пытались внедрить некоторые идеи модернизации. Институты самоуправления также изменяются - усиливается роль дворянства и зажиточной городской прослойки, традиционные меры - отношения централизации и концентрации власти в центре, уходят на второй план, но курс на всемерное укрепление абсолютистского государства неизменен. Императрица не меняла исторически сложившихся основ государственного строя, весь смысл «просвещенного абсолютизма» состоял в прочном утверждении «легитимной монархии», которая была единственно способна реализовать общественные потребности. В условиях европейского традиционно монаршего правления реализовывались схожие политические меры, потому нет ничего парадоксального в том, что прогрессивные реформы и самодержавная власть обнаруживали тесную связь, напротив, эта связь являлась вполне логичной, даже закономерной.

В 70-80-е гг. XVIII в. произошло ослабление властных полномочий органов центрального управления. Ликвидировав большинство коллегий, Екатерина II вернула в руки губернаторов военную, административную и судебную власть. Во-первых, с точки зрения выполнения своих задач - общего руководства и наблюдения, коллегии мало чем отличались от департаментов реорганизованного Сената, во-вторых, не испытывая доверия к коллегиальному управлению, Екатерина заменила принцип коллегиальности на принцип единоначалия и департаменты коллегий стали управляться отдельными начальниками. И, в-третьих, антибюрократический и аристократический дух перемен, необходимость повышения оперативности и эффективности управления требовали от Екатерины закрытия большей части неповоротливых коллегий и переноса их в местности под именем палат и правлений[6], к 90-м гг. сохранились только «государственные» коллегии, ведавшие вопросами внешней политики, военными и морскими делами, а губернаторы выведены из-под полного подчинения коллегиям.

Большинство местных правительственных должностей стало замещаться либо прямой властью губернатора, либо по его представлению. В области надзора губернатор был облечен широкими правами взыскания, увольнении и предания суду, в финансовых и хозяйственных делах управлял с помощью вице-губернатора. Однако единственной постоянной формой надзора в территориях являлся лишь прокурорский надзор, при этом деятельность прокуроров носила правоохранительный, не политический характер. Они следили за законностью в действиях местных властей, но не за соответствием их действий конкретным целям и задачам верховной власти. Кроме того, локальный характер деятельности губернаторов, не позволял им стать оперативными проводниками верховной воли, а занятость текущими делами не позволяла вовремя реагировать на изменения в стране и соотносить региональные интересы с общегосударственными. Екатерина II осознавала данную угрозу и считала возможным исправить этот недостаток, ничего не меняя в центральном управлении, создав в имперском управлении связующее звено - институт наместничества, генерал-губернаторства. Безусловно, наместник может рассматриваться как орган верховного управления, прежде всего, надзора за административной (отчасти и судебной) жизнью губернии. Однако в качестве председателя губернского правления наместник был органом и административной власти[7].

В результате преобразований была создана более симметричная система отношений «центр-регион»: высокоцентрализованное правительство во главе с монархом в центре и территориальное правительство в форме губернского правления под председательством доверенного генерал-губернатора на местах. Генерал-губернатор стал мощным сдерживающим фактором в условиях децентрализации и деконцентрации управления, специфики территорий в традициях, религии, языке, соответственно, и национально-этническом составе. Должность генерал-губернатора в полной мере соответствовала политико-правовым воззрениям Екатерины II, в новом механизме осуществления имперской власти генерал-губернатор олицетворял собой два начала, определяющих сущность ее правления: единообразия и единовластия управления. Генерал-губернаторы должны были осуществлять общий надзор над местной администрацией, не вмешиваясь в текущее управление. Но, поскольку их функции определялись не четко, надзор легко переходил в управление, не связанное правовыми рамками. Каждый наместник управлял вверенным ему краем по своему усмотрению, а между собой наместники строили отношения как полусуверенные правители. В целом же такая политика применительно к цивилизационной неоднородности Российской империи обеспечивала абсолютистское начало в форме правления и государственном режиме и последующую унификацию и централизацию механизма управления через доверенных лиц.

Главным достижением реформ Екатерины стала устойчивая система местного управления, основанная на принципе децентрализации, она становилось более либеральной: администрация была на этом уровне отделена от суда, суд от финансового управления, к участию в управлении привлекались земские элементы. Однако одновременно с систематичным местным управлением, при явном преобладании личного начала в имперском механизме, явно намечался разрыв во всей административно-бюрократической системе государственного управления, но тому есть основания - при Екатерины II процесс создания евразийской империи стремительно ускорился присоединением окраин остзейских территорий и западных губерний. Поскольку в Российской империи иерархия административно-территориального деления совпадала с географической, что еще более поляризовало центр и периферию и усиливало значение принципа бюрократического единообразия, то при назначении региональных правителей было важно личное доверие императрицы.

Такой шаг создавал устойчивые возможности окончательно постепенной интеграции в состав империи земель, имеющих автономию во внутренней административной системе.

Как уже обозначено, на первом этапе обычно, при правовом оформлении статуса новых земель в составе Российской империи, учитывались национально-территориальные особенности, соблюдался главный принцип российской политики - сохранение «статус-кво»[8] территории, что приводило к обособлению нормативно-управленческой системы региона и придавало местному управлению специфические черты. Как четко подметил известный российский правовед Б.Э. Нольде, «русское право не завоевывает и не побеждает, оно ищет компромисса с правом местным. Этот компромисс не всегда одинаков в своем содержании, как не одинаков и объем прав и привилегий, но он всегда налицо»[9]. В этой прагматично-компромиссной политике освоения новых земель все чаще применялся и принцип «непрямого господства» или кооперации с нерусской элитой, однако эти средства в конечном итоге, что вполне закономерно, преследовали задачи инкорпорации самобытной территории в имперское политико-правовое пространство. В качестве примера можно привести западные области, где противоречивые шаги региональной политики проявились в полной мере. С начала присоединения этих территорий проводилась политика толерантности и веротерпимости, власть соглашалась с наличием в государстве неправославного населения, регламентируя его права, но, сохраняя за православной церковью значение первенствующей[10]. Однако параллельно была ликвидирована в 1764 году должность гетмана в Украине ввиду того, что украинские казаки утратили военное значение для России, а верхние слои постепенно растворилась в русском дворянстве[11]. Подобным образом надо оценивать и действия по упразднению Сибирского приказа в 1763 г, стремление распространить унифицированное управление на прибалтийские области и западные губернии, присоединенные в результате первого раздела Польши.

Планы преобразований государственного аппарата и начало их реализации: общее и особенное в управлении

К началу XIX в. вопросы преобразования государственно-политической системы Российской империи, превратившиеся к этому времени, в силу буржуазного развития и в связи с территориальными приобретениями, в качественно новое образование, занимали особое место в идейных исканиях общества. Становилось все более очевидно, что государственный механизм в усложнившейся социальной среде не справляется с управлением империей. Имеющееся административное деление в Российской империи было общим - для целей общегосударственного управления и специальным - для отдельных ведомств, поскольку не все ведомства могли рационально осуществлять свои функции в границах существовавших губерний, областей и уездов. В большинстве случаев специальные административные учреждения охватывали несколько губерний, то есть в стране формировались свойства экстерриториальной системы управления[12]. В связи с функционированием разноуровневого «особенного управления» - для отдельных местностей империи, механизм государства становился все более громоздким, сложноуправляемым сам по себе. Достаточно лишь указать, что в 1801 г. даже Сенат, в ведении которого находились вопросы местного управления в империи, указывает на неразбериху и несоответствие в функциональном назначении государственных должностей регионального уровня государственного управления. В его предписании «по поводу порядка сношения Сената с военными губернаторами, заведывающими гражданской частью» оговаривается осуществление таких связей через гражданских губернаторов, «во избежание установления несвойственной военным губернаторам подчиненности Сенату»[13].

О необходимости навести порядок на уровне отдельных местностей и существующих проблемах достаточно полную иллюстрацию предлагает «Инструкция господам сенаторам, предназначенным для осмотру Губерний» 1805 г. из 18 пунктов. Перечисление даже некоторых из них доказывает ситуационный подход в функционировании административной системы империи: «1) Истребовать от всех мест ведомости о решенных и нерешенных делах, рассмотреть в числе последних, нет ли таких, в коих тяжущиеся напрасной волокитой угнетаются и правый не достигает законного удовлетворения. 2) Чинится ли действительное исполнение по именным и сенатским указам, и если где найдутся оные не исполненными, то по каким причинам? 3) Все ли места для управления установленные в действии находятся, или же которые не учреждены и для чего? 15) Сенаторам иметь особенное наблюдение, нет ли каких-либо от местных губернских начальств народу притеснений, безгласных налогов, также жестокостей в употреблении власти и тому подобных обстоятельств 18) За всем тем, если бы чего в сих пунктах именно не означено было, а сенаторы усмотрят и рассудят что либо за достойное уважения, как по интересам и пользам государственным, так и по добру общему; в таковых обстоятельствах не долженствуют они оставлять того без внимания, руководствуясь во всем важностью своей присяги, достоинством их звания и правилами чести»[14].

Поэтому, важнейшей составляющей преобразования государственного управления начала XIX в. явилась реформа всей системы правительственных учреждений, в том числе, центральных органов управления - создание Непременного совета[15], позже переименованного в Государственный, министерств, Комитета министров. В 1801-1809 гг. происходило определение общих основ построения системы министерств и переход к новому устройству центрального управления с поисками путей отладки его внутреннего устройства. Накопленный опыт деятельности отдельных министерств позволил концептуально проработать варианты совершенствования министерской системы, получившие оформление в предложениях М.М. Сперанского в 1809 г.

На следующем этапе в 1810-1812 гг., министерская реформа получает мощный импульс ее организационно-законодательного оформления[16]- происходит четкое закрепление предметов ведения, компетенции, основ единой организации и ответственности министерств за управление сферами государственной деятельности. Причем инициатива исходила от самого императора и идейного центра преобразований - Государственного совета. Причем, по замечанию авторов известного издания, именно «учреждение Государственного совета 1 янв. 1810 г. было поводом радикального преобразования министерств и нового распределения государственных дел между ними»[17]. Значение Совета выделял и М.М. Сперанский, рекомендуя Сенату в своей деятельности при возникновении разногласий руководствоваться порядком деятельности нового законосовещательного учреждения[18]. А в «Исторических справках о предшественниках Государственного совета (к вопросу установления даты 100-летнего юбилея этого учреждения)» отмечается, что хотя в Манифесте 8 сентября 1802 г. и было объявлено, что «министры, по званию своему, состоят членами Совета и присутствуют в Совете», но однако его деятельность и образованных министерств не была еще в должной степени согласована. И «в связи с недостатком внутреннего устройства Совета и некоторыми другими причинами», налицо было ослабление значения Совета как сосредоточия государственной деятельности. Поэтому ощущалась необходимость дальнейших преобразований - «несовершенное устройство Совета, Министерств и других установлений побудили Императора Александра I-го поручить Сперанскому составить план нового образования государственного управления во всех его частях»[19], что и было реализовано в 1810-1811 г. в создании координирующей министерства структуры.

Так, одновременно с утверждением министерств формируется и Комитет министров, который постепенно выделился в качестве органа верховного управления, сочетая функции совещательного учреждения в сфере реализации верховной исполнительной власти при ее носителе - императоре, которым окончательно принимались решения по обсуждаемым в комитете основным проблемам государственного управления. Определенные дела, как правило, не носящие принципиального значения, решались окончательно в комитете министров. Выступая в общем собрании Сената 26 июля 1810 г., Александр I подчеркивал, что «истинный разум сих дополнений состоит в том, чтобы с разделением дел государственных ввести более справедливости, установив в производстве дел более единообразия, сократить и облегчить их движение, означить с точностью пределы власти и ответственности и тем самым доставить порядку исполнительному более способов к скорому и точному законов исполнению» [20]. Создание и деятельность учреждения отразили характер подходов монархов к механизмам реализации административной власти: Комитет министров выступал инструментом коллективной выработки управленческих решений, и даже нередко являлся органом, альтернативным в законосовещательной деятельности Государственному совету, как это было в правление Александра I. Большое значение имело и использование Комитета министров как учреждения «коллективного руководства» государственными делами в период выездов императора из столицы, когда в Комитете сосредотачивалась вся полнота управления страной. Деятельность Комитета обеспечивала переход к коллективному обсуждению дел и координацию реализации своих функций различными органами центрального управления, а также отработку механизмов проведения в жизнь управленческих решений.

Однако департаменты министерств, ставшие местами самостоятельного центрального управления, чрезмерно централизовали власть, придавая ей прежний чиновно-канцелярский характер. По мере развития министерской власти скопление дел в департаментах напрямую было связано с умалением компетенции и степени власти губернских установлений, которые права решения дел и принятия мер должны были обменять на обязанность срочных донесений и представлений в надлежащие департаменты. Система министерского правления, по сути своей не являясь враждебной местному самоуправлению, но при недостатке на местах организации общественных сил она развивает департаменты в центре, считающие себя призванными регламентировать местное управление. Потому столкновение департаментов с установлениями местного управления в формах, опасных для последних, неминуемо, если законодательство не берет на себя труд разграничить компетенции местных и центральных учреждений. То есть первоначальное стремление создать министерства как учреждения политического характера, соединяющие главу государства и местное управление, было реализовано на практике совершенно незначительно. Как замечает О.К. Нотович, «департаментская централизация поглотила проектированную правительством децентрализацию и земские учреждения из «особого органа одной и той же государственной власти» обратились в подобие частных контор»[21]. Расширение прав местного управления на земских началах должно было совершиться на основе полномочий, которыми к этому времени обладали департаменты министерств в Санкт-Петербурге. А предполагалось, что министры должны были бы занять место посредников между главой государства и местным управлением, сосредоточив в своих руках только руководящие и контролирующие функции.

Бюрократизация имперской системы управления «центр-регион»

Следующая веха преобразований связана с дальнейшим расширением территориальных пределов империи после Венского конгресса 1815 г. Поскольку условия присоединения новых территорий - Финляндии, Польши и Бессарабии были оговорены международными договорами и конституционными установлениями этих территорий, то было формально установлено их особое административное устройство. Данные действия оказывали существенное влияние на имперское управление, потому проанализируем правовые последствия их вхождения - как они оцениваются специалистами-юристами и влияют на конфигурацию государственного механизма. Условия для каждой территории определялись отдельно различными источниками права, а потому в науке сохраняются дискуссии относительно юридической стороны отношений России с этими присоединенными территориями.

Официальная точка зрения, нашедшая выражение в учебнике «Русского государственного права» С.А. Алексеева и являющаяся фундаментом правоприменительной практики, конкурирует с различными мнениями по данной проблематике. Ученый отмечает, что относительно Финляндии существует два различных мнения. Одни утверждают, что Российская империя и великое княжество Финляндское являются двумя самостоятельными государствами, связанными реальной унией. Другие же доказывают, что Россия и Финляндия образуют одно государство и Финляндия не что иное, как провинция, инкорпорированная Россией, но наделенная широкой политическою автономией. Указывается, что «на стороне первого мнения стоит большинство русских писателей (Сергеевич, Романович-Славатинский, Градовский); на стороне второго - новейшие немецкие писатели (Еллинек, Бурмиринг, Гольцендорф)»[22]. Как видим, юридическая наука начала XX в. не дает точного и полного ответа на поставленный вопрос, что связано с необходимостью однозначного понимания категорий «инкорпорация», «союзное государство», «союз государств», «личная уния», «реальная уния», и единства толкования правовых оснований вхождения этих территорий в состав Российской империи. Соответственно, применительно к отдельному национальному региону необходимо специально исследовать совокупный набор таких характеристик. Обратимся к признакам названных понятий в актуальной для того времени интерпретации.

В частности, при инкорпорации происходит соединение государств и подчинение одного другому без всяких условий, соответственно, присоединенное государство теряет свой государственный суверенитет, и потому на дальнейшее сохранение в виде особенностей территории «исторических учреждений… с юридической точки зрения можно смотреть только как на дарованные ему государственной властью присоединившего его государства, ибо все полномочия учреждений в пределах одного государства, каково бы ни было их историческое происхождение, могут иметь свой правовой источник лишь в верховной власти этого государства»[23]. То есть, в присоединенной территории создаются в общегосударственных интересах имперские институты государства и права, возможно, с учетом названных особенностей, не в полном виде.

Другая форма объединения - союзное государство, создается как новое сложное политическое образование с новой государственной властью во главе, то есть входящие в него государства не сохраняют прежний суверенитет. Самостоятельность частей вновь образованного государства может быть очень значительна, но «находит свой предел в суверенитете центральной власти, который и является источником и последним судьей этой самостоятельности. Примерами таких сложных государств могут служить Германская империя, Северо-Американские штаты, Швейцарский союз»[24]. Появление союзного государства приводит к изменению внутреннего публичного права, а союз государств способствует выработке внешнего публичного права, то есть международных правовых норм. Союз государств представляет собой устойчивый союз для решения общих политических интересов, при котором входящие в него государства сохраняют свой суверенитет. Для достижения совместной цели создается общий союзный орган, деятельность которого и решение всех других вопросов между союзниками осуществляются на основании международного договора самостоятельных государств. Здесь примером являются Соединенные Штаты Америки 1778-1787 гг., Германский союз 1815-1866 гг. Или же возможен вариант образования союза государств без общего союзного органа, когда монарха одного из соединившихся в союз государств признают выразителем союзной воли.

В своей характеристике объединений государств С.А. Алексеев подчеркивает, что «инкорпорация обусловливается подчинением одного государства суверенной власти другого, союзное государство основывается на законе, союз государств - на договоре». Однако, есть и другие соединения, в основе которых лежит случайный исторический факт, а не юридические источники права. Такой формой выступает личная уния, возникающая в результате связи между государствами в лице общего монарха. Общность монарха может быть обусловлена, наследственным правом по родственному признаку - личная уния и, избранием монарха одного государства монархом другого - реальная уния. Личная уния принципиально отличается от реальной, поскольку может прекратиться, основывается на случайном стечении обстоятельств (отсутствие наследников), не вызвана общностью интересов. А реальная уния основывается на юридическом источнике - договоре, вызвана интересами соединившихся государств, и связь между ними выражена в едином источнике права, общих законах и учреждениях.

Итак, идеологические и научные оценки, новые практические подходы власти по реформированию функционального и отраслевого управления путем создания министерской системы, а также изменившиеся геополитические реалии 20-х годов XIX в. создавали трудности не только в формировании взглядов на эволюцию имперского устройства, но и относительно самой природы регионального управления. Обуславливали эти вопросы территории с собственными длительными традициями государственного существования или самоуправления, населенные народами с развитой национальной культурой[25]. Соответственно, несколько иное значение приобретают наместничества, они уже рассматриваются как механизм соединения всех составных частей империи в единое целое. И, безусловно, тот факт, что во второй половине XIX века и в начале XX века (период реформ и революций) наместничества учреждались вновь, говорит о том, что эта форма управления не изжила себя, а, напротив, являлась достаточно актуальной для социально-проблемных регионов страны. Наместничества, генерал-губернаторства представляли собой, по оценке видного исследователя «особый вид центральных властей, действующих, однако, в ограниченном районе». В доказательство Г.В. Вернадский приводит высказывание М.М. Сперанского: «Генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату. Таким образом, министерское установление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела разделяются по предметам, другой местный, в коем все дела разделяются по округам[26]». Практически весь имперский период верховная власть сохраняла неизменно действующим институт наместничества, а в трудных ситуациях разбалансированности административной системы на Кавказе, начала инкорпорации среднеазиатских владений, революционных явлений в западных территориях генерал-губернаторства восстанавливались.

В условиях проявлявшейся в первой половине XIX в. крайней медлительности, скованный бюрократизмом и перегруженный мелочными вопросами законодательный механизм и высшие центральные учреждения не могли оперативно разрешать важные вопросы законодательного и административного характера. Передвинувшиеся вследствие бюрократической централизации из низших государственных звеньев вопросы управления вытеснили из высших и центральных учреждений часть общих вопросов разработки законопроектов и оперативного руководства. Монархом для их разрешения создан еще один вид учреждений - высшие комитеты по делам отдельных территорий. Заметим, что в другие периоды истории они существовали лишь как дополнение к системе высших и центральных государственных учреждений, а во второй четверти XIX в. превратились в целую систему органов. Это были немноголюдные, наделенные часто огромными полномочиями оперативные объединения особо доверенных Николаю I высших сановников. Рассматриваемые ими вопросы оформлялись краткой меморией или в журнале. После ее прочтения и одобрения императором содержание в форме «высочайшего повеления» сообщалось в Государственный совет, Комитет министров и министерства. Деятельность большинства Комитетов ограничивалась обсуждением по готовому законопроекту или с последующим его составлением. В XIX в. действовали следующие территориальные комитеты: I и II Сибирский (1821-1836 гг.; 1852-1864 гг.), Кавказский (1833-1840 гг.; 1840-1842 гг.; 1842-1882 гг.), недолговременными являлись комитеты по делам финляндским, по делам Царства Польского и комитет западных губерний.

Для обладавших наибольшей степенью автономии и имевших прежде государственно-правовые традиции - Финляндии и Польши устанавливалось отдельное представительство в империи, в частности в Комитете министров учреждалось новое должностное лицо - министр-статс-секретарь по делам Великого княжества Финляндского и министр-статс-секретарь по делам Царства Польского, чаще всего к ним применялось наименование статс-секретарь. Если интересы империи в этих территориях надзирали генерал-губернаторы, то интересы самих регионов должны были представлять непосредственно перед императором данные чиновники. Как правило, они назначались из среды авторитетных общественных деятелей соответственно Финляндии и Польши, через них осуществлялись административные отношения, деловая официальная переписка центра и регионов. Будучи в столице, они должны были присутствовать на заседаниях Комитете министров и участвовать в решении касающихся их вопросов. Степень политического влияния статс-секретаря в процессе инкорпорации регионов изменялась, что зависело от уровня фиксированной верховной властью автономии для территорий.

Как видим, для разработки иной организации управления каждым национальным регионом, исходя из конкретных местных задач государственности и предоставления местной администрации значительной самостоятельности, а также поощрения ее оперативной деятельности - как компромисс между территориальными автономиями и централизаторскими тенденциями абсолютизма, создавались новые учреждения, напрямую докладывающие императору. Вынужденная сохранять обособленность внутреннего административного управления отдельными национальными регионами, и даже подчеркивать особенности законов для этих регионов, верховная власть ставила действия местных государственных учреждений под известный надзор генерал-губернатора и соответствующего высшего комитета. В интересах государственного единства они выступали структурами, учитывающим местное право автономистских образований, поскольку к середине XIX в. сохраняли действие «в той или другой части империи, для лиц того или другого сословия, в пределах более-менее ограниченных, законы самые разнообразные и самые разновременные»[27].

При таком значении генерал-губернаторов в механизме государства, при параллельном функционировании Государственного совета, Комитета министров и министерств, а также территориальных высших комитетов роль Сената как надзирающего за региональным управлением органа в ходе административной реформы в государственной жизни уменьшалась, в основном сохранялась его роль как высшего судебного учреждения страны. Его департаменты превратились в высшие апелляционные инстанции для судов губерний, и были созданы отдельные департаменты по делам автономных территорий. За Сенатом оставалось право ревизовать местные органы, но сам принимать решения по материалам ревизий он не мог, а лишь передавал свои заключения в другие правительственные учреждения[28], следовательно, оказывался выразителем интересов преимущественно все тех же центральных ведомств.

Таким образом, реализация на функциональном уровне стоящих перед государством задач тормозилась преобладанием патриархально-дворянской идеологии и консервацией феодальной практики управления. Региональный уровень в системе государственного управления четко не выделялся, хотя уже в конце XVIII в. наблюдается пристальное внимание центральной власти к возможностям местного уровня власти по реализации функций государства. Изучение планов преобразования государственного устройства, реализации основных реформ центрального и регионального государственного управления - введения министерств, Комитета министров, временных комитетов, изменение роли наместников и Сената позволяют утверждать, что хотя они и не выходили за традиционные рамки унификации и централизации абсолютизма, но все же создавали условия достаточного учета новой законодательно-территориальной ситуации в деятельности административной системы империи. Основанные на анализе государственного управления последней трети XVIII в. идеи М.М. Сперанского нашли выражение в кодифицированных актах по региональному управлению. Коллегиальный порядок решения дел в генерал-губернаторствах, создание советов на различных уровнях управления в окраинах, учет социального состава населения были системно вписаны в акты по управлению Сибири, Финляндии, Польши, Бессарабии, Кавказа, среднеазиатских владений России.

Можно сказать, что региональная политика России преследовала в конечном итоге цели политической и экономической интеграции страны, установления ее социальной, правовой, административной и даже народонаселенческой однородности. Но конкретные потребности управления заставляли правительство продолжать учитывать региональное своеобразие территорий, что придавало административной политике в национальных регионах определенную противоречивость и непоследовательность. Это отражалось, в свою очередь, на взаимоотношениях центральных и местных властей, приводило к серьезным управленческим коллизиям. Ситуация осложнилась с появлением на губернском уровне органов министерского (отраслевого) подчинения. В государстве теперь стало существовать две линии реализации самодержавных принципов власти: территориальная и отраслевая. Имея общую природу властных полномочий, нечетко разделенные прерогативы на местном уровне, возможность напрямую апеллировать к монарху, министры, генерал-губернаторы и губернаторы с трудом находили возможности для координации своих действий.

Библиография

1. Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи: В 2 т. / Под общей редакцией В.В. Черкесова. Т. 1 / Научные редакторы тома Д.И. Луковская, Д.И. Раскин. СПб., 2001. С. 3, 186.

2. Западные окраины Российской империи / Под ред. М. Долбилова, А. Миллера. М., 2006. С. 15.

3. Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 1. Конституционное право. Пг., 1917. С. 142.

4. Мрочек-Дроздовский П. Областное управление России XVIII века до учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г. Историко-юридическое исследование. Ч.1. Областное управление эпохи первого учреждения губерний. (1708-1719) М., 1876. С. 14.

5. Блинов И.А. Губернаторы. Историко-юридический очерк, СПб., 1905. С. 48-49.

6. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Органы управления. СПб., 1887. Т. 2. Органы управления. 496 с.

7. Вернадский Г.В. Очерк истории права Русского государства XVIII-XIX вв.: (Период империи). Прага, 1924. С. 100.

8. Каппелер А. Россия - многонациональная империя. М., 2000. С. 58

9. Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911. С. 462.

10. Дякин В.С. Национальный вопрос во внутренней политике царизма (XIX - XX вв.). СПб., 1998. С. 131.

11. Каппелер А. Россия - многонациональная… С. 54.

12. Национальная политика России: история и современность. М., 1997. С. 51.

13. Российский государственный исторический архив (далее - РГИА). Ф. 1374. Оп. 3. Ед.хр. 2285. Л. 2-7.

14. РГИА. Ф. 1330. Оп. 12. Ед. хр. 164. Л.14.

15. РГИА. Ф. 1609. Оп. 1. Ед. хр. 1. Л. 1-5; Ф. 1374. Оп. 4. Ед. хр. 99. Л. 15.

16. Кодан С.В. Развитие и организационно-правовое оформление института государственной службы в России в 1800-1850-е гг. // Сборник научных трудов преподавателей и сотрудников филиала Уральской академии государственной службы в г. Лангепасе. Вып. 2. Екатеринбург, 2005. С. 21.

17. Варадинов Н. История МВД. Ч. 2. Книга 1. СПб., 1859 г. С. 3.

18. РГИА. Ф. 1251. Оп. 1. Ч.1 Ед. хр. 33. Л. 6.

19. РГИА. Ф. 1101. Оп. 1. Ед. хр. 973. Л. 5.

20. РГИА. Ф. 1341. Оп. 11. Ед. хр. 686. Л. 1.

21. Нотович О.К. Основы реформ местного… С. 148.

22. Алексеев С.А. Русское государственное право. Конспект лекций. М., 1892 С. 193.

23. Алексеев С.А. Русское государственное… С. 193.

24. Дякин В.С. Национальный вопрос… С. 133.

25. Вернадский Г.В. Очерк истории права... С. 100-101.

26. Даневский П. Об источниках местных законов некоторых губерний и областей России. СПб., 1857. С. 76.

27. История государства и права России. Учебник / Под ред. Ю.П. Титова. М., 2001. С. 174.

28. Кодан С.В. Создание Основных законов Российской империи в деятельности Комиссии составления законов (1800-1820-е гг.) // NB: Вопросы права и политики.-2012.-3.-C. 149-175. DOI: 10.7256/2305-9699.2012.3.167. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_167.html

29. С. В. Кодан Попытки создания Основных законов Российской империи в политике, идеологии и юридической практике Российского государства (XVIII - начало XIX вв.) // Право и политика.-2012.-3.-C. 560-569. 122

30. С. А. Февралёв Местное законодательство в государственно-правовом развитии России (вторая половина XVII - начало XX вв.) // Право и политика.-2011.-7.-C. 1171-1181.

31. Кодан С. В. Политико-юридическая методология в исследовании истории модернизации государственно-правовой системы России (XIX - начало XX вв.)//Политика и Общество, №3-2012

32. Кодан С.В., Февралёв С.А. СОСТОЯНИЕ, РАЗВИТИЕ И УНИФИКАЦИЯ МЕСТНОГО ПРАВА МАЛОРОССИИ И ЗАПАДНЫХ ГУБЕРНИЙ (вторая половина XVII - первая половина XIX вв.) // NB: Вопросы права и политики.-2013.-5.-C. 268-295. DOI: 10.7256/2305-9699.2013.5.579. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_579.html

33. Кодан С.В., Февралёв С.А. МЕСТНОЕ ПРАВО ВЕЛИКОГО КНЯЖЕСТВА ФИНЛЯНДСКОГО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ИНТЕГРАЦИЯ, ИСТОЧНИКИ, ТРАНСФОРМАЦИИ (1808-1917 г.) // NB: Вопросы права и политики.-2013.-3.-C. 258-317. DOI: 10.7256/2305-9699.2013.3.498. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_498.html

34. Кодан С.В., Февралёв С.А. МЕСТНОЕ ПРАВО ЦАРСТВА ПОЛЬСКОГО: ФОРМИРОВАНИЕ, ИСТОЧНИКИ, ТРАНСФОРМАЦИИ (1815-1917 гг.) // NB: Проблемы общества и политики.-2013.-3.-C. 246-295. DOI: 10.7256/2306-0158.2013.3.468. URL: http://www.e-notabene.ru/pr/article_468.html

35. Кодан С.В., Февралёв С.А. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО ПРАВА В БЕССАРАБИИ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (1812-1917 гг.) // NB: Вопросы права и политики.-2013.-4.-C. 230-285. DOI: 10.7256/2305-9699.2013.4.502. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_502.html

36. Кодан С.В. Политико-юридический подход в исследовании государственно-правового развития России (XIX - начало XX вв.) // NB: Проблемы общества и политики.-2012.-2.-C. 88-117. URL: http://www.e-notabene.ru/pr/article_177.html

37. Кодан С.В. СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ: ФОРМИРОВАНИЕ, РАЗВИТИЕ, СТАНОВЛЕНИЕ (IX - начало XX вв.) // NB: Проблемы общества и политики.-2013.-4.-C. 239-293. DOI: 10.7256/2306-0158.2013.4.436. URL: http://www.e-notabene.ru/pr/article_436.html

38. С. А. Февралёв Политико-юридическая природа местного права в Российской империи (вторая половина XVII - начало XX вв.). // Право и политика.-2012.-2.-C. 327-338.

39. С.В. Кодан Систематизация местных узаконений прибалтийских губерний Российской империи (1720-1860-е гг.) // Политика и Общество.-2013.-1.-C. 108-120. DOI: 10.7256/1812 - 8696.2013.01.14.

40. Кодан С.В., Владимирова Г.Е. Юридическая природа Основных государственных законов Российской империи 1832-1892 гг. издания в оценке российских правоведов // NB: Проблемы общества и политики.-2013.-6.-C. 218-253. DOI: 10.7256/2306-0158.2013.6.765. URL: http://www.e-notabene.ru/pr/article_765.htm

41. Кодан С.В., Февралёв С.А. МЕСТНОЕ ПРАВО НАЦИОНАЛЬНЫХ РЕГИОНОВ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ИСТОКИ, МЕСТО В ПОЛИТИКЕ И ИДЕЛОГИИ, ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА (вторая половина XVII-начало XX вв.) // NB: Вопросы права и политики.-2013.-2.-C. 74-154. DOI: 10.7256/2305-9699.2013.2.464. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_464

Размещено на Allbest.ru